三級審計對村級財務(wù)的規(guī)范作用研究
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為規(guī)范村級財務(wù)管理，我國大部分地區(qū)普遍推行“村賬鎮(zhèn)代管”模式。雖然實踐證明這一模式取向正確，對于從程序上規(guī)范村級財務(wù)管理，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用，但是由于這一模式仍處于發(fā)展過程中，很多方面尚待完善。它在延續(xù)過去村級財務(wù)坐收坐支、包包賬、斷頭賬、財務(wù)收支科目設(shè)置不科學(xué)、民主理財僅局限于形式等基礎(chǔ)上，還衍生出了某些新問題：一是鎮(zhèn)政府將村財作為財政備用金，在本級財政出現(xiàn)資金支付困難時，挪用、借用村級資金用于辦公經(jīng)費(fèi)支出或發(fā)放工資等臨時性應(yīng)急支出；二是巧立名目“借雞生蛋”，利用管理村財便利條件，將村財作為啟動資金發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實體，搞創(chuàng)收，謀取經(jīng)濟(jì)利益；三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以幫助村級發(fā)展為名將自己開銷的發(fā)票作為村級財務(wù)支出，讓村干部通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站報銷。這種借“村財鎮(zhèn)管”之機(jī)侵蝕村級經(jīng)濟(jì)利益的問題之所以產(chǎn)生，關(guān)鍵是村級財務(wù)審計制度建設(shè)嚴(yán)重滯后?，F(xiàn)行的村級財務(wù)審計是依據(jù)1992年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)內(nèi)部審計暫行規(guī)定》建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站審計模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站既村級財務(wù)日常記賬，又開展村級財務(wù)審計，審計人員身兼記賬和審計監(jiān)督雙重職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員自己審計自己的村級賬目，操作程序違反不相容職務(wù)分設(shè)原則，沒有可以依據(jù)的實施細(xì)則和操作規(guī)范，定位不準(zhǔn)、缺乏獨(dú)立性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬機(jī)構(gòu)，人權(quán)和財權(quán)均歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，隨著人事制度和財稅制度改革的不斷深入，財權(quán)上收和事權(quán)下放問題愈發(fā)突出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出和工作任務(wù)繁多的雙重壓力下，農(nóng)經(jīng)站一些工作年限長、富有實際工作經(jīng)驗的聘用人員被辭退，部分能力強(qiáng)、懂政策的農(nóng)經(jīng)在編人員被抽調(diào)從事其他工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財務(wù)管理人員少、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、專職不專責(zé)，易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預(yù)和其他因素制約，缺乏獨(dú)立性，村級財務(wù)審計執(zhí)行乏力。農(nóng)經(jīng)站工作側(cè)重于“賬面”，而忽略實質(zhì)性“審計”，致使村級財務(wù)除資金往來之外的資源性資產(chǎn)管理處于“空白”狀態(tài)：一是包括耕地、森林、草場、菜園、灘涂、水面、建房用地、“四荒地”和房屋等的村級資源性資產(chǎn)未納入資產(chǎn)賬簿委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，沒有設(shè)立相應(yīng)的村級資源性資產(chǎn)管理臺賬進(jìn)行統(tǒng)一管理；二是上述未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的村級資源性資產(chǎn)出租、轉(zhuǎn)租等經(jīng)營行為人為操作空間較大，違規(guī)操作和暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重；三是村級固定資產(chǎn)非正常報廢、毀損情況普遍，賬實不符問題突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對審計發(fā)現(xiàn)的村級資源性財務(wù)問題處理形式化，甚至不處理，束之高閣，無法實現(xiàn)審計的監(jiān)督審查作用，無形中進(jìn)一步助長了村干部的貪腐習(xí)性。
《村民委員會組織法》規(guī)定村組應(yīng)“建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實”。村務(wù)監(jiān)督委員會作為村務(wù)工作監(jiān)督法定機(jī)構(gòu)，其工作重點(diǎn)是財務(wù)公開，財務(wù)事項的審查監(jiān)督只是村務(wù)工作監(jiān)督的必要前提條件，并不是其專職工作。由于村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督職責(zé)規(guī)定不清，多數(shù)村級組織成員自身素質(zhì)不高，對自身職責(zé)理解不夠，監(jiān)督意識薄弱，致使其監(jiān)督職責(zé)履行時帶有較大主觀隨意性。部分責(zé)任心強(qiáng)、工作能力強(qiáng)的村務(wù)監(jiān)督委員會，受制于農(nóng)村宗族利益及村干部利益交錯的現(xiàn)實復(fù)雜性，監(jiān)督過多會受到既得利益主體的干涉，削弱其監(jiān)督權(quán)限和降低其監(jiān)督功效，因此，村級內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督成效高低也不是監(jiān)督委員會成員一方努力就能達(dá)到預(yù)期效果的。在村級內(nèi)部監(jiān)督乏力的情況下，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部財務(wù)審計監(jiān)督成為現(xiàn)實選擇。而當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站在人數(shù)少、業(yè)務(wù)技能低、工作量大、常規(guī)工作自顧不暇的情況下，無暇對村級財務(wù)審計工作制定合理的審計工作計劃，偶爾開展的村級財務(wù)審計僅限于財務(wù)收支，沒有將資源性資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、村級集體資產(chǎn)增值和農(nóng)民關(guān)注的熱點(diǎn)事項納入審計范圍。審計過程缺乏具體的實施方案，審計后沒有規(guī)范的送達(dá)文書和健全的審計檔案記錄資料，審計程序極不規(guī)范，嚴(yán)重削弱了審計監(jiān)督的功效。
鑒于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站人員少、村級組織數(shù)量多、日常工作和記賬任務(wù)重，縣級地方政府應(yīng)在將縣農(nóng)業(yè)局所屬縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計站編制上收基礎(chǔ)上，統(tǒng)一建立縣村級財務(wù)審計監(jiān)督中心作為審計機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一受理各村組財務(wù)審計任務(wù)，同時由人事局、審計局按照“公平、公正、競爭”原則擇優(yōu)招聘錄用審計人員，經(jīng)審計機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核合格后，任用為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計站審計員，歸屬審計機(jī)關(guān)編制，負(fù)責(zé)組織所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級財務(wù)審計，以有效保證審計監(jiān)督的獨(dú)立性。在各村組則建立健全村財務(wù)監(jiān)督委員會和民主理財小組，負(fù)責(zé)履行所在村組的日常集體財務(wù)監(jiān)督和審計職責(zé)，對村級資產(chǎn)存量少的村組，監(jiān)委會和民主理財小組進(jìn)行內(nèi)部清理后，將結(jié)果直接向農(nóng)民公布，接受群眾監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計站負(fù)責(zé)對村級資產(chǎn)存量較大的村組逐一進(jìn)行審計，并出具書面審計報告對農(nóng)戶公布；縣審計站主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計站審計發(fā)現(xiàn)的突出性問題和各村組村務(wù)監(jiān)督委員會、民主理財小組和農(nóng)民反映的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展專項審計，對于審計發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問題，要及時協(xié)調(diào)紀(jì)委監(jiān)察、司法部門開展責(zé)任追究，增強(qiáng)審計深度和廣度，加大審計監(jiān)督的威懾作用?？h、鎮(zhèn)、村三級審計組織各司其職，協(xié)同配合，組成村級財務(wù)監(jiān)督監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系，做到小問題不出村，大問題不出縣，村組集體資產(chǎn)清楚、產(chǎn)權(quán)明晰，讓農(nóng)戶放心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安心，切實規(guī)范村級財務(wù)管理秩序，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
現(xiàn)行村級財務(wù)審計主要面向村組干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，面向農(nóng)村干部換屆選舉。村級財務(wù)三級審計組織體系建立后，為適應(yīng)村級財務(wù)審計由單純的責(zé)任審計向事項審計轉(zhuǎn)變，縣鎮(zhèn)審計站要統(tǒng)籌安排、綜合考慮，精心做好各項審計計劃和方案實施工作：一是制定詳盡的審計工作計劃。縣審計總站和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計站要建立工作例會制度，定期匯報審計情況，互通審計信息，對審計工作中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的問題統(tǒng)一定性，對“個性”問題要在深入探討分析的基礎(chǔ)上找出原因，然后提出富有針對性的詳盡審計工作計劃。二是制定翔實可行、富有操作性的審計實施方案?？h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計站開展的每項審計都要在明確審計目的、對象、任務(wù)、依據(jù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、人員分工、時間安排和實施措施等內(nèi)容后，及時向村組發(fā)送審計通知書，召開包括村務(wù)監(jiān)督委員會、民主理財小組成員和村干部、記賬員等在內(nèi)的審計動員會議，以便全面整理資料，做好配合支持工作。三是創(chuàng)新審計組織模式，提高審計質(zhì)量。縣審計總站要在綜合考慮被審計村組業(yè)務(wù)量及復(fù)雜程度的基礎(chǔ)上，按照不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員對調(diào)原則，抽調(diào)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的大村組記賬員組成審計小組，由縣鄉(xiāng)審計站專職審計人員擔(dān)任審計組長，到異鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組輪流開展審計工作，審計實施過程中重點(diǎn)突出效益和監(jiān)督的結(jié)合，提高評價監(jiān)督的科學(xué)性和責(zé)任界定的客觀性。審計報告初稿經(jīng)與被審計村組溝通后，經(jīng)審計站初審、復(fù)核，發(fā)送被審計村組落實整改，各村組要將整改措施及效果及時上報審計站。對未按期整改的村組，審計站要進(jìn)行跟蹤落實，同時，審計站還要積極與農(nóng)經(jīng)站會計中心溝通，通過日常村級財務(wù)檢查核實整改成效。
建立健全內(nèi)審與外審相結(jié)合的三級控制監(jiān)督體系。一是發(fā)揮民主理財小組的村組內(nèi)部監(jiān)督作用。民主理財小組來自村組，貼近農(nóng)戶，了解村情，是村級財務(wù)內(nèi)部監(jiān)管的常設(shè)組織。為堵塞村級財務(wù)管理漏洞，促進(jìn)村級財務(wù)規(guī)范化，要在以制度措施明確理財小組的地位、職能、職責(zé)權(quán)限和組織保障基礎(chǔ)上，按照德才兼?zhèn)湓瓌t選舉公正、負(fù)責(zé)、財會知識豐富、公信力強(qiáng)的村民擔(dān)任民主理財小組成員，認(rèn)真審核村級財務(wù)賬目，行使村級財務(wù)審議、監(jiān)督和檢查的權(quán)力。對違反規(guī)定的財務(wù)收支事項和有疑點(diǎn)的問題，村委會和有關(guān)當(dāng)事人必須給予答復(fù)并解釋清楚，對疑義較大、問題嚴(yán)重的可直接提交縣鄉(xiāng)審計站作為審計要點(diǎn)監(jiān)督，切實把好村財監(jiān)督的首道關(guān)口。二是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計的業(yè)務(wù)監(jiān)督。村財鎮(zhèn)代管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站作為村級會計機(jī)構(gòu)要對村組記賬員交來的票據(jù)，實施嚴(yán)格的“三審”制度，即審核員初審———出納復(fù)核———會計全面審核，任何一層審核過程中發(fā)現(xiàn)的不符合財務(wù)制度的票據(jù)均作清退賬處理，手續(xù)不符合要求的票據(jù)，退回村記賬員補(bǔ)正，補(bǔ)正后經(jīng)重新審核合格后作賬務(wù)處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以嚴(yán)格的業(yè)務(wù)監(jiān)督把好村級財務(wù)監(jiān)管的第二道關(guān)口。三是強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級審計監(jiān)督?？h鄉(xiāng)兩級審計站要在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站賬目進(jìn)行經(jīng)常性抽查審計，并對村級財務(wù)收支提出審計監(jiān)督建議的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對村組工程建設(shè)項目、農(nóng)地征用補(bǔ)償費(fèi)分配、資源性資產(chǎn)管理及村民反映的突出問題開展專項審計，同時結(jié)合村“兩委”換屆選舉，做好村干部離任責(zé)任審計監(jiān)督，并監(jiān)督落實執(zhí)行，促進(jìn)整改。（本文作者：張翠榮 單位：濱州職業(yè)學(xué)院）