高校辦學自主權高校管理論文
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高校辦學自主權的落實與擴大是促進高等教育法治化發(fā)展的必經之路。實施依法治校是現代大學制度建設的關鍵所在。高校辦學自主權的落實與擴大，必將減少政府管理權的尋租空間和權力腐敗等問題的發(fā)生，提高權力行使的公正性和廉潔性。高校辦學自主權的落實與擴大，也將強化高校的權利意識和主體意識，培養(yǎng)高校自由探索的品質，促進學術自由的發(fā)展，夯實高等教育法治的社會基礎。
二、政府管理的行政化傾向是高校辦學自主權難以落實與擴大的主要原因
我國《高等教育法》首次以法律形式明確規(guī)定了高校具有自主招生、自主設置和調整學科專業(yè)、自主開展科學研究、自主進行技術開發(fā)及社會服務、自主開展科技文化交流與合作、自主設置內部機構和人員配備等權利。但上述法律規(guī)定的高校辦學自主權在實踐中難以得到有效落實。在高校辦學中，“作為主辦者的政府部門，實際上直接參與大學辦學、審批高校招生計劃、確定高校招生規(guī)模、審批高校專業(yè)設置、規(guī)定高校教學活動、管理高?？茖W研究、逐項落實高校經費使用等活動”。政府管理的行政化傾向必然限制了高校辦學自主權的正當行使與自由裁量空間。
（一）政府管理的行政化傾向導致高校辦學自主權范圍不斷縮小
政府管理高校的行政化傾向主要表現為政府將高校視為行政附屬機構，以行政審批等管理方式不斷強化對高校辦學事務的管控與干預?；诩鹊美婢S護、路徑依賴等原因，在沒有外在力量干預的情況下，政府管理的行政化傾向會不斷強化，高校辦學的自主權會不斷被侵蝕。伴隨著政府管理行政化傾向的強化，高校辦學自主權的空間范圍不斷縮小。政府管理的行政化傾向必然導致政府與高校在辦學職能上高度重合，使高校逐步向行政機構異化，從而使高校辦學自主權的落實越來越難。
（二）政府管理的行政化傾向導致高校行使自主辦學權能力的不斷退化
當前，我國政府通過行政指導、行政指令等方式全面干預高校辦學事務，從高校的招生、專業(yè)設定、課程教材編寫、教學改革到科學研究等辦學事務，都離不開政府的管控，高校也基本上只要按照政府管理行為進行辦學就能保證辦學秩序的正常運轉。政府行政化管理高校辦學事務，一方面必然導致高校辦學自主權的范圍不斷縮小，另一方面導致高校行使辦學自主權的能力不斷退化。這主要是因為：第一，政府管理的行政化傾向導致高校對政府依賴的強化。政府通過控制資源配置等方式不斷強化對高校辦學事務的管理，必然導致高校自主辦學意識與能力不斷弱化，高校辦學自主權的落實與擴大也就越來越難。第二，政府管理的行政化傾向導致高校辦學創(chuàng)新能力弱化。政府管理的行政化傾向必然導致高校辦學的創(chuàng)新動力、創(chuàng)新意識、創(chuàng)新機制等不斷弱化，獨立意識與創(chuàng)新能力的退化使得高校難以支撐自主辦學的局面。第三，政府管理的行政化傾向導致高校辦學能動性退化。政府管理的行政化傾向使高校的主體意識、辦學規(guī)劃能力及解決問題能力等不斷退化，高校辦學自主權的落實與擴大也就失去了基本保障。
（三）政府管理的行政化傾向導致高校內部治
理結構的保障能力不斷弱化科學、民主的內部治理結構是高校辦學自主權落實與擴大的基本保障。政府管理的行政化傾向必然導致高校內部治理結構的行政化。在“在行政化管理模式下，高?；巨k學事務由政府控制或決定，而政府對高校的行政化管理也必然要求高校按照行政機關運行模式進行內部管理，以保障政府辦學決策及指令的有效執(zhí)行”。高校內部治理結構的行政化使得“大學的行政系統(tǒng)是支撐學校的真正主體，學校按照權力框架把部門和人員編排在不同的地位格局等級中，其根本價值信號是依據權力意志，評價人員行為的根本標準和依據是權力價值標準和權力價值根據”。高校內部治理機構的行政化導致行政權力嚴重擠壓學術權力，致使高校的學術組織特性產生異化、學術品性日益淡化。高校內部治理結構行政化將使得高校辦學自主權的落實與擴大淪為高校內部控制人濫用辦學權的依據，淪為內部利益集團強化既得利益的保護工具。
三、高校辦學自主權的落實與擴大及推進政府管理去行政化的基本路徑
推進高校辦學自主權的落實與擴大是我國高校去行政化改革的重要切入口，也是高等教育領域簡政放權的基本內容。
（一）加快服務型政府建設
“政府與高校的關系是世界高等教育發(fā)展中的一個永恒主題，幾乎占據了世界高等教育發(fā)展史的全部空間。”政府管理與高校自主辦學的關系向來是高等教育領域的重要研究課題。高等教育的公益性特征決定了政府對高校辦學進行管理與干預的必要性，但政府管理高校的目的應在于保障其自主辦學與學術自由。服務型政府應將其與高校的關系定位于服務、合作關系，這不僅有利于克服政府將高校視為管制對象與附屬機構的觀念，也有利于改革政府對高校的行政化管理模式。加快服務型政府建設是保障高校法人地位、強化高校辦學能動性的內在要求。為促進高校辦學自主權的落實與擴大，筆者認為在高等教育領域應從以下方面著手加快服務型政府的建設：一是改變政府管理高校的模式，變管制為服務，簡政放權，推進“管、辦、評”分離。政府合理使用經濟、行政、法律、規(guī)劃及信息等手段，強化其對高校的宏觀調控和監(jiān)督職能。二是縮小政府辦學的管理領域。政府應全面退出高校辦學的微觀領域，加強對有關教育方針、發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、標準制定、組織協(xié)調、教育撥款等宏觀事務的管理與調控。三是提高政府對高校辦學的服務能力。強化政府對高校辦學基礎設施、人才培養(yǎng)標準、信息共享機制等方面的供給水平，提高其服務績效。四是強化對政府管理權力的約束機制。服務型政府必然也是責任政府，強化對政府管理權力的約束是構建責任政府、落實與擴大高校辦學自主權的內在需要。應從權力來源、行使程序、責任與追究等方面加強對政府管理權力的約束，促使其履行好服務高校辦學、保障高校辦學自主權落實與擴大的職責。
（二）強化高校的法人主體地位
筆者認為，應從以下方面強化高校的法人主體地位：一是構建平等的政校關系。明確政府與高校之間的關系屬于外部行政關系，是強化高校法人主體地位的基礎。二是明確高校的公務法人主體資格。目前，高校的民事主體資格已得到法律的全面保護，但在行政法律關系中高校因缺乏獨立的法人地位而被視為政府的附屬機構。因此，確立高校的公務法人主體資格，依法授予其一定的公務管理權，明確其在行政法律關系中的行政相對人地位，是推進政府管理去行政化的重要條件。三是完善高校的法人治理結構。完善高校法人的治理結構是落實與擴大高校辦學自主權的基礎。首先是加強學術組織建設和構建適度分離的權力運行機制，建立起政治權力、學術權力、行政權力及師生民主權力相互制衡與協(xié)作的內部治理結構。其次是通過強化高校的權力責任，加強保障師生民主參與管理機制的建設。
（三）促進高等教育中介組織的發(fā)展
高等教育中介組織大多屬于為政府管理、高校辦學提供服務的民間社會性組織。高等教育中介組織對于分擔部分政府、高校辦學職能，緩沖兩者之間的緊張關系，推進高校面向社會辦學等都具有重要意義，“從一定程度上說，教育中介的發(fā)育狀況對政府職能的轉變和高校是否能夠得到更多的辦學自主權起到十分重要的作用”。政府管理去行政化與高校辦學自主權的落實與擴大，必然要求充分發(fā)揮高等教育中介組織的咨詢、評價、監(jiān)督及服務等功能，促進高等教育社會治理體系的建設。促進我國高等教育中介組織的發(fā)展，應從以下幾個方面著手：一是改變高等教育中介組織權利義務不對稱的狀況，依法賦予其評價、咨詢、協(xié)調、監(jiān)督等權利。二是推進政事分開，規(guī)范政府對高等教育中介組織的管理，增強其獨立性和自主性，保障其服務高校辦學的公正性。三是加強對高等教育中介組織的引導與監(jiān)督，保障其合法權益，約束其投機行為。
（四）完善相關高等教育法律制度
推進高校管理去行政化，落實與擴大高校的辦學自主權離不開法律的保障作用。當前，我國高等教育法律制度存在著政府與高校辦學權力界限不清，政府權力約束機制不健全及高校辦學自主權保護機制不完善等問題。我國高等教育法律制度應從以下方面加以推進完善：一是厘清政府與高校權力的法律界限，政府管理應定位于高等教育發(fā)展規(guī)劃、撥款、協(xié)調、監(jiān)督等宏觀性事務，教學科研等辦學微觀事務則由高校自主決定。明確政府管理目的在于保障高校自主辦學與學術自由的實現。二是加強對政府管理權的法律規(guī)約。完善政府管理權的行使程序機制，強化法律責任約束機制，促進政府正當行使管理權。三是完善高校辦學自主權的法律保護機制。明確政府保障高校自主辦學的基本義務及實現方式，細化政府對其限制的法律規(guī)定；建立健全高校辦學自主權的法律救濟機制，規(guī)定高校可以通過協(xié)商、行政復議、訴訟等方式抵制危害其合法權益的行為。
作者：譚正航 尹珊珊 單位：吉首大學
