融資平臺債務管理精選(九篇)

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第1篇：融資平臺債務管理范文

關鍵詞：地方投融資平臺；風險類型；風險控制

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0141-02

一、地方投融資平臺現(xiàn)狀

國家審計署2011年首次公布了針對地方政府債務的全國審計結果，各地方政府的債務總額高達到10.7萬億元，相當于中國GDP的27%。其中融資平臺公司政府性債務余額49 710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。這一數(shù)據(jù)在社會上引起了廣泛的關注，對政府信用和政府償債風險的研究一時間成為熱點。

地方投融資平臺是由各級地方政府出面，通過劃撥土地國有資產(chǎn)、國債、專項基金、規(guī)費和稅費等方式注入資產(chǎn)而成立的現(xiàn)代企業(yè)，進而將資金運用于市政建設、公用事業(yè)等項目。截至2010年底，投融資平臺政府性債務中，政府負有償還責任的債務31 375.29億元，占63.12%，政府負有擔保責任的債務8 143.71億元，占16.38%，其他相關債務10 191.68億元，占20.5%。

審計結果顯示有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。有4個市和23個縣級政府逾期債務率超過了10%[3]。巨大的債務風險和償債壓力引發(fā)公眾呼吁，研究投融資平臺風險類型和有針對性地提出管理對策迫在眉睫。

二、投融資平臺風險類型分析

投融資平臺急速發(fā)展和參與主體存在的問題蘊藏著諸多風險，基于風險管理的視角，投融資平臺風險可分為項目風險、管理風險和制度風險三大類。

（一）項目風險

項目風險是由投資主體、投資項目類型、收益形式、資金流等共同構成的風險因素矩陣，其中投融資平臺舉債籌資風險、債務償還風險凸顯。

1.籌資新建環(huán)節(jié)的啟動風險。在創(chuàng)建地方投融資平臺的初始動因中，緩解地方財政壓力是主要初衷，因而政府投入的資本金普遍不足，舉債籌資的門檻降低，造成償還能力下降。作為政府出資的主要形式，國有資產(chǎn)的抵押、政府信用擔保成為籌資興建投融資平臺的保障。但高估政府財政收入能力，重復抵押國有資產(chǎn)的行為大量出現(xiàn)，造成項目啟動環(huán)節(jié)的高風險。

2.土地使用權過度資本化帶來的資本市場清償風險。政府和投融資平臺在“土地財政、融資平臺 、商業(yè)貸款”的基本模式中相互依存，政府依托巨額土地收益建立的土地財政既是該模式存在的物質基礎，又隨土地價格上漲催生更多合作平臺。一旦土地收益建少，資金鏈條緊張或斷裂，投融資平臺的償債能力就大幅下降，債務負擔會全面成為政府負債，引發(fā)資本市場償債風險和地方政府信用風險。

3.項目自身收益低帶來的清償風險。由下表可以看出，地方投融資平臺的資金用途多為市政建設和基礎設施建設。由于基礎設施建設的周期長，補償能力低下。資金循環(huán)在低收益的基礎建設項目中，一旦后續(xù)資金不能及時到位就會寅吃卯糧將風險向下一期積累。同時項目建設周期往往長于政府行政周期，也會造成項目中途擱置、后繼乏力的風險。

（二）管理風險

由于缺乏清晰的責權規(guī)制，地方投融資平臺的運行存在大量的管理風險。

1.信息不透明造成的監(jiān)管不力和責權不明必然會帶來管理風險。由于興建投融資平臺是由政府擔保的準政府行為。市場化程度低，信息披露與市場參與程度低，管理機制和問責機制不健全。審計結果顯示，至2010年底，在36個省級政府中，有14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規(guī)模底數(shù)不清、償債責任未落實等問題。

2.投融資平臺運行中效率低下的管理風險。一些地方舉債存在盲目性，資金投向未落實，有的項目準備不充分，導致資金使用效率低下。地方政府債務尚未支出的金額一萬多億元，有部分債務是2008年及以前年度舉借，2010年未支出的債務余額有1 319.8億元，為此支付利息67.74億元 。

3.退出機制不健全造成的管理風險。投融資平臺創(chuàng)建后如出現(xiàn)償債困難和項目后續(xù)資金缺乏，應與其他公司同樣進入破產(chǎn)程序，但由于破產(chǎn)后的債務將轉嫁到作為擔保部門的政府身上，造成信用風險和銀行壞賬。由于不能剝離與政府的關系，投融資平臺的退出機制無法落實。

（三）制度風險

投融資平臺的大量涌現(xiàn)與土地使用權資本化和收益權資本化制度密切相關。從地方投融資平臺的分布可以看出，主要債務發(fā)生在東部，2010年底東中西部政府性債務余額，分別占49.65%、23.06%、27.29%。土地財政與投融資平臺相互捆綁形成投融資平臺過熱運行的制度風險很大。2010年底，地方政府債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25 000億元，共涉及12個省級、300多個市級政府。

三、控制投融資平臺風險的對策建議

（一）項目風險管理對策

面對各地方投融資平臺運行中發(fā)現(xiàn)的項目風險，要在項目初設、運行管理和退出機制三個方面采取措施。要強調項目的創(chuàng)設的合規(guī)性：平臺公司創(chuàng)設、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔保等按規(guī)興建。披露項目信息和平臺運行信息，注重項目清償管理，確保資金流的持續(xù)是杜絕風險的主要手段。

應設立風險警戒線，將貸款逾期率達20%的項目暫停擔保貸款，設置黃色預警區(qū)域，進入預警區(qū)域的公司及擔保單位要提高項目運行和資金到賬效率，同時加大監(jiān)管和督促力度；達到解禁標準可繼續(xù)執(zhí)行，持續(xù)運行困難則要將項目分解或凍結，考慮公司退出投融資市場。確保通過動態(tài)管理的思路及時控制風險。

（二）公司經(jīng)營管理風險規(guī)制

投融資平臺在經(jīng)營管理方面，應逐步完善公司治理結構，建立專業(yè)的經(jīng)營層隊伍，形成有競爭力的專業(yè)經(jīng)營部門，并在投融資管理方面，強化最高決策層和管理層分層授權決策體系，形成專業(yè)的投融資人員儲備，嚴格控制投資經(jīng)營風險。

同時增大地方政府舉債，減少政府對投融資平臺的依賴。不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能從總量上控制地方債務的進一步膨脹。

（三）投融資平臺發(fā)展制度風險的控制

要解決投融資平臺迅速膨脹的問題，應該從根本上健全財政體制，按照財權和事權相匹配的原則，事權向中央政府轉移，財權劃分上向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權利職責，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。同時抑制土地使用權收益和房地產(chǎn)價格的過快上漲，打破高估土地財政收入能力的預期，讓土地的供應恢復到平穩(wěn)格局，從而緩解投融資平臺發(fā)展的制度風險。

參考文獻：

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第2篇：融資平臺債務管理范文

關鍵詞：地方政府投融資平臺；債務危機；債務償還

中圖分類號：F830.59文獻標識碼：A文章編號：10074074（2012）06014809

一、問題的提出

地方政府投融資平臺是由地方政府組建，通過劃撥土地，輔之以財政補貼等作為還款保證的，投入資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，其重點投向主要以市政建設、公用事業(yè)等項目為主，主要包括城市建設投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等?！笆晃濉逼陂g，地方政府投融資平臺為中國走出金融危機困境，經(jīng)濟實現(xiàn)“保八”增長目標立下汗馬功勞，同時為消化經(jīng)濟過剩，改善民生，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的雙重豐收做出了貢獻?！笆濉币詠?，中央兩年新增投資1.18萬億帶動4萬億總投資已經(jīng)完成，在北美經(jīng)濟前景迷茫、西歐經(jīng)濟惡化、亞洲經(jīng)濟降溫的背景下，我國經(jīng)濟遭遇著外部需求疲軟，內需嚴重不足的雙重困境。在宏觀環(huán)境趨緊的背景下，地方政府投融資平臺風險面臨考驗。盡管在2012年政府工作報告中指出，雖然當前我國國債余額總量約為10萬億元左右，占GDP的比重不足25%，遠遠低于國際公認的60%的安全標準，但實際情況遠沒有所說的那么樂觀，我國地方債務規(guī)模已達10.7萬億元，中央債務加上地方債務總額占GDP的比重已達到約50%，接近警戒線水平，并且我國各地方政府的隱性債務還將繼續(xù)擴張[1]。因此，地方政府投融資平臺的風險問題成為困擾中國經(jīng)濟進一步發(fā)展與穩(wěn)定的問題。

二、地方政府投融資平臺的雙重不完全問題

我國地方政府投融資平臺的產(chǎn)生是我國財稅體制改革不完全的產(chǎn)物，其雙重不完全問題的根源則是我國當前的干部任用制度。一直以來，我國地方政府行政長官基本由上級政府任免，因而上級政府自然成了地方政府各級官員的委托人；同理，政府投融資平臺是名為公司建制下的法人單位，實際上卻是帶有濃重政府色彩的組織，平臺的高層管理人員均由地方政府行政長官任免，絕大部分來自于原政府的財政局、發(fā)改委、計經(jīng)委等政府要員，因此平臺高管與地方政府官員之間又形成一種委托與的關系。但是以上兩種都是不完全的，不能用傳統(tǒng)的委托理論來解釋。

（一）地方投融資平臺的不完全問題

普遍觀點認為，地方政府投融資平臺的幾何倍數(shù)增長成為產(chǎn)生風險的主因，由于監(jiān)管不力與法律法規(guī)的缺失導致平臺資金運營管理欠規(guī)范，加大了其自身運營的風險[12]。但是，為什么政府急于擴張地方政府投融資平臺呢？主要原因是分稅制背景下中央與地方政府對財權與事權分配現(xiàn)狀的漠視[3]。1994 年的“分稅制”改革以來，中央政府與地方政府的財權和事權的比例關系發(fā)生改變，地方政府自擴大，各級地方政府促進地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性被激發(fā)，但地方稅依然是地方政府主要預算內財源，這一稅項難以維持地方經(jīng)濟的快速增長帶動對基礎設施與公益服務的巨大需求，而市政債券的發(fā)行也難以滿足這一需求，地方政府平臺的建立成為解決這一問題的突破口。2008年美國次貸危機以來，中國外向型貿(mào)易發(fā)展受阻，中央政府實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以擴大內需，投融資平臺進入新一輪高速發(fā)展時期。截至2008年，全國各級政府投融資平臺達到3 800家以上[4]。2009年3月中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見中提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。此時，縣級投融資平臺遍地開花、勢如破竹，縣均投融資平臺由幾家迅速增至十幾家。截至2011年12月底，我國地方政府投融資平臺共10 000多家，其中70%以上的為縣級投融資平臺。

理論上講，地方政府與投融資平臺形成了委托關系。按照傳統(tǒng)委托理論，委托人和人都是經(jīng)濟人，行為目標都是為了實現(xiàn)自身效用最大化。在委托關系中，委托人的收益直接取決于人的成本（付出的努力），而人的收益就是委托人的成本（支付的報酬）。因而，委托人與人相互之間的利益是不一致的，甚至是相互沖突的。因而，委托人與人之間需要建立某種機制（契約）以協(xié)調兩者之間相互沖突的利益[68]。信息不對稱與不確定性是在委托關系中產(chǎn)生道德風險的的根源[4]。但現(xiàn)實中，我國地方融資平臺并不是傳統(tǒng)的委托管理，它形成了地方政府與平臺，平臺與政府之間的雙重關系，并且，平臺項目融資，項目運行涉及到一種特殊的銀企關系[9]，地方投融資平臺債務激增風險所反映的不只是中央與地方財政分權不當?shù)膯栴}，更深刻地反映了現(xiàn)有的公共資本投融資體制存在的缺陷[10]。

（二）地方政府和上級政府的不完全

在地方政府與上級政府的委托關系中，地方政府對預算支出規(guī)模擴大呈現(xiàn)內生放大的效應[3]。地方政府為了自身政治利益的需要，會有強烈的政績欲望，他們就會極力擴大支出，甚至不惜舉債，形成地方政府擴大預算規(guī)模的內在激勵。雖然上級政府擁有種種對地方政府的監(jiān)督職權，但具體對財政預算與支出、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)以及各種公共服務的需求等方面，地方政府有更多的話語權，上下級政府之間的信息不對稱問題突出，對于諸多地方政府提出的預算請求，上級政府也無法擁有充分的信息來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h。由于官員的效用是預算規(guī)模的增函數(shù)，近年來遭金融危機的襲擊，中央實施了4萬億擴大內需的投資計劃，給了地方政府擴張支出的機會，地方政府擴大支出行為客觀上為上級政績“增光添彩”，只要地方政府的預算規(guī)模沒有大到引發(fā)社會動亂和經(jīng)濟動蕩邊界，上級政府或官員是不會采取嚴厲的控制措施，相反還會采取默許的鼓勵。由于現(xiàn)行的預算體制的不完善，在理性的驅使下各級政府與官員都會產(chǎn)生大量的投機與短期的支出擴張行為，預算支出規(guī)模逐級擴大，產(chǎn)生強烈的放大作用。因此，地方政府擴張地方債務內在邏輯性得以發(fā)揮。因此，從當年6月國家審計署的審計結果公告看，截至2010年年底，全國地方政府性債務余額107 174.91億元，其中政府負有償還責任的債務67 109.51億元，占總債務的62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23 369.74億元，占總債務的21.8%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16 695.66億元，占15.58%。

（三）投融資平臺與地方政府的不完全

上級政府與地方政府的不完全關系致使地方政府債務擴大的內在激勵，這種內在激勵反而成為地方政府與投融資平臺不完全委托關系的根源。一方面地方政府想方設法擴大支出，增加政績，另一方面我國《預算法》明確規(guī)定不許地方財政列赤字和發(fā)行債券，因而，成立政府投融資平臺式的公司成為各地方政府變相舉債的工具。2008年開始，大量的地方政府投融資平臺遍地開花、勢如破竹。截至2011年12月底，我國地方政府投融資平臺共10 000多家，其中70%以上的為縣級投融資平臺，工、建、農(nóng)、中四大行平臺貸款余額分別為6 800億，4 298億，3 977億，3 949億，共計1.9萬億。政府投融資平臺是名為公司建制下的法人單位，實為帶有濃重政府色彩的組織。各地方政府投融資機構注冊資金的來源絕大多數(shù)是當?shù)厝嗣裾?、發(fā)改委或地方國資委的全額國有資本金注入，其建制均為注冊的公司制法人企業(yè)，高層管理人員絕大部分來自于原政府的財政局、發(fā)改委、計經(jīng)委等政府要員。從另一層定義看，此類公司具備地方準財政的性質，其經(jīng)營管理不是以盈利為目的，其收入的大部分來自于當?shù)卣呢斦a貼，支出的方向是行使地方政府的部分職能，這就決定了其經(jīng)營的目的與利潤最大化或公司利益或股東利益最大化相背離，違反了委托的基本假設前提。

三、基于雙重委托：地方投融資平臺風險的一個分析框架

西方傳統(tǒng)委托理論主要是針對上市公司的一種分析框架，由Coase（ 1993）、Jensen 和Meckling（1976）、Fama 和Jensen（ 1983）等提出，后由眾多的經(jīng)濟學家和公司治理專家加以擴充和發(fā)展，是一種較為成熟的公司治理問題分析框架。委托理論的核心問題是解決所有權和控制權相分離問題，解決股東與經(jīng)營者之間的利益沖突問題。[11]不完全是指委托雙方基于一種特殊的裙帶關系或臍帶關系，而兩者之間產(chǎn)生了居多的預算軟約束問題，從而導致不能完全履行原來的商業(yè)約定?；诜侄愔票尘跋碌胤秸度谫Y平臺的雙重不完全問題是導致平臺風險擴大的主要原因。

（一）分稅制背景下地方政府投融資平臺風險的產(chǎn)生

因而，上述機制可以簡單表述為：在經(jīng)濟滯脹條件下，政府的融資決策會導致銀行放貸增加，此時一方面會引起過度消費及投資，另一方面會導致資產(chǎn)價格泡沫增加，這是放貸增加會導致問題與風險貸款增加，同時過度的消費與投資也會導致不良貸款增加，這是一旦資產(chǎn)破滅，銀行危機產(chǎn)生，導致平臺融資債務增加。如圖4所示。

（三）平臺風險加大導致地方政府平臺債務風險擴張

下面用一個兩期模型來進行分析。假設融資平臺生存兩期，在第一期融資平臺通過融資獲利獲得收入，它獲得的收入除了用來滿足該期的開支外，其余用來儲蓄，融資平臺在第二期不融資，主要靠第一期的儲蓄來滿足其在該期的開支，因此每期擁有兩代融資平臺，t期和t-1期。

利率的增加對儲蓄的影響則取決于替代彈性的大小，這是因為利率的增加對經(jīng)濟的影響有兩方面：第一，由于利率增加，使得融資平臺在第一期的開支成本增高，因此融資平臺會把第一期的開支減少，從而提高儲蓄水平；第二，由于利率的增加，融資平臺的儲蓄收入增加，從而總收入增加，為了使開支路徑平滑，將導致融資平臺每期的開支都可能增加。因此利率的增加對儲蓄的影響取決于哪一種更突出，也就是取決于替代效應和收入效應的大小，如果替代彈性大于1，第二種效果突出，從而儲蓄上升，反之則下降。如果替代彈性等于1，這兩種效果正好抵消，從而利率的改變不影響融資平臺的儲蓄水平。

一個融資平臺的預算約束是，其開支的現(xiàn)值必須小于或等于其初始 財富與其勞動收入的現(xiàn)值之和。與此相類似，政府的預算約束是，其購買物品與服務的支出的現(xiàn)值必須小于或等于其初始財富與其稅收收入（減去轉移支付后的凈值）的現(xiàn)值之和。

四、對策與建議

從上面的分析可以看出，地方平臺風險的產(chǎn)生有其歷史的原因，但是風險的擴張則是地方政府與融資平臺行為的結果。因此，要解決地方政府投融資平臺風險問題，必須從源頭解決雙重不完全問題，而雙重不完全問題則需要以微觀主體為切入點，從宏觀方面進行綜合協(xié)調，兩者相互相成。

（一）微觀角度

從微觀角度看，規(guī)范融資平臺行為，建立和完善融資約束機制，加強對資金的監(jiān)管力度，防控地方政府融資平臺貸款風險成為解決地方政府投融資平臺不完全的癥結所在。一是要規(guī)范投融資平臺公司的行為，對其進行清理規(guī)范。具體要對已經(jīng)設立的投融資平臺公司進行分類清理規(guī)范，對新設立投融資平臺公司嚴格依法辦理。二是清理并妥善處理投融資平臺公司債務。清理各類綜合性投資公司與行業(yè)性投資公司所在的債務[12]，包括投融資平臺公司借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務；明確存量債務償還責任，不得單方面改變原有債權債務關系，防范道德風險發(fā)生；妥善解決原計劃由投融資平臺公司承擔投融資的在建項目后續(xù)資金問題，防止“半拉子”工程出現(xiàn)，造成資金損失與浪費。三是加強平臺投融資管理。投融資管理包括融資管理和投資管理，一方面需要銀行金融機構嚴格規(guī)范對投融資平臺公司的放貸管理，加強還本付息現(xiàn)金流缺失等各種風險識別和風險管理；另一方面平臺投融資項目必須符合有關政策要求，投融資資金要嚴格按照規(guī)定用途使用，投融資和擔保要嚴格按照相關規(guī)定執(zhí)行。

（二）宏觀角度

宏觀角度看，轉變政府職能，完善政府債務管理體制，強化對融資平臺監(jiān)督管理是理順地方政府與中央政府關系機制，解決兩者不完全問題，化解由這種不完全產(chǎn)生風險的關鍵所在。一是重新厘清中央與地方政府職能關系。從根本上看，地方政府投融資平臺產(chǎn)生是地方政府財權和事權不匹配而形成的復雜結果，地方政府大量承擔經(jīng)濟建設職能但同時在財權上受中央政府的約束[13]。因而，推進“公共服務型政府”建設，讓地方財政從“吃飯財政”與“建設財政”中走出來，真正向“公共財政”轉變；同時需要改進對地方官員的政績考核辦法，逐步建立經(jīng)濟發(fā)展、民生改善與環(huán)境保護等多重標準的科學評價體系，引導各級地方政府投融資行為朝理性化方向發(fā)展[14]。二是逐步理順和完善政府債務管理體制。我國龐大的地方政府債務種類多樣，成因復雜，隱形債務或或有債務占比相對較高，中央政府要合理監(jiān)督并引導地方政府債務向“顯性化”發(fā)展，完善統(tǒng)一領導與財政歸口管理的財務管理體制，明確債務范圍和統(tǒng)計口徑，正確計算政府債務率、償債率等預警指標等。三是強化中央政府投融資平臺監(jiān)管職能。中央政府與地方政府應發(fā)揮出資人作用，加強對投融資平臺監(jiān)管工作，建立由財政部門、審計部門或委托中介機構對地方政府債務資金的使用進行專項審計，對平臺項目的債務償還能力、收益能力與社會經(jīng)濟效益等進行綜合績效評價，將地方政府債務納入領導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍[15]；嚴格執(zhí)行項目資本金管理制度，跟蹤貸款資金使用去向，防止貸款資金被擠占與挪用。

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第3篇：融資平臺債務管理范文

關鍵詞：地方政府；投融資問題；對策

近些年來，我國地方政府的投融資平臺在抵御國際金融風暴方面取得了較大的功效，而當前我國還沒有一套完善的地方政府投融資平臺的建設規(guī)范，其運作機制和投融資風險約束機制也不夠完善，使得我國地方政府投融資出現(xiàn)這樣或那樣的問題，進而給地方政府帶來極大的債務風險。由此可見，就地方政府投融資問題及對策進行探討具有十分重要的意義?；诖耍P者做出以下幾點探討。

一、存在問題

1.地方政府投融資平臺債務風險不斷擴大

當前，我國地方政府投融資平臺在融資方面的透明性和公開性還較為缺乏，地方政府的資金通常是借助多個融資平臺向多家銀行借貸所得，對于債務的管理又分布在不同部門，導致地方政府對不同層次的政府投融資平臺的債務和擔保情況了解不透徹、不清楚，最終不斷擴大地方政府投融資平臺的債務風險。這是由于地方政府投融資平臺的投融資項目大都是基礎設施的建設，具有投資大、回收期長且收益見效甚微，如果投融資平臺難以償還銀行的貸款，就會成為地方政府的債務負擔，一旦地方的債務償還能力不足時，要么將風險轉嫁給銀行；要么由中央財政償還地方政府的財務。

2.投融資風險主要集中在金融機構

雖然地方政府的投融資平臺能通過發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的方式，從而拓寬中央政府對項目配套資金的融資渠道，而就實際而言，很多地方政府的財務狀況不好，具有較高的資產(chǎn)負債率，難以具備債券發(fā)行資格，能滿足上市融資條件的公司就更少，很多投融資公司只有借助金融機構的貸款化解資金短缺的問題，使得投融資風險主要集中在金融機構。

3.管理較為混亂

近些年來，我國地方政府投融資平臺的行政色彩越來越強烈，不同的投融資平臺又是由不同的行政部門進行組建和管理，導致條塊分割尤為嚴重。雖然地方政府在構建投融資平臺時強調“借、管、用、還”一體化，而在實際操作時，經(jīng)常出現(xiàn)“借、管、用、還”相互分離的情況。通常情況下，發(fā)改委規(guī)劃需要舉債的項目；財政廳和人民銀行審核貸款項目；發(fā)改委與國資委監(jiān)督和管理資金使用情況；最終都是由財政部門償還舉債資金。財務部門拿不到投融資平臺財務報表，就難以全面掌握投融資平臺的負債情況，使得地方政府投融資平臺管理較為混亂。

4.治理結構不合理

政府投融資平臺的各級管理人員大都由政府選派，其經(jīng)營決策主要體現(xiàn)的是政府導向，并政府建設的項目資金的需求而確定融資的規(guī)模，并沒有結合平臺的財務狀況和債務償還能力。很多地方的投融資平臺自建立之初存在現(xiàn)金流短缺的情況，而地方政府則是通過使用權的劃撥和非現(xiàn)金資產(chǎn)的形式進行注資，所投入的現(xiàn)金流量則少之又少。投融資平臺為解決現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)狀，就必須向銀行抵押借款，而已抵押資產(chǎn)不管的平臺還是銀行，大都沒有完備的抵押物質處理權，使得投融資平臺的公司治理結構不合理。

二、應對策略

1.建立健全投融資方面的法律法規(guī)，不斷完善投融資平臺的管理體系

建立健全投融資方面的法律法規(guī)，不僅為地方政府的投融資工作提供重要的法律依據(jù)，也規(guī)范了投融資平臺的建設。管理體系完善與否直接決定著投融資平臺的運營效率的高低。在國家經(jīng)濟發(fā)展進程中，由于投融資平臺的作用巨大，因而應建立起中央與地方的投融資管理體系。在中央建立的投融資管理機構，其職能主要是對全國性的投融資業(yè)務所需資金的投放重點和方向進行嚴格把關，并指導和協(xié)調地方政府開展投融資業(yè)務，嚴格監(jiān)督資金的使用并加強債務管理；在地方設立專業(yè)的管理機構，就平臺的投融資與債務問題實行統(tǒng)一管理，接受上級投融資管理機構的監(jiān)督和檢查，并向上街呈報財務報表，從而有利于上級更好的掌握和了解全國性的投融資動向及其債務規(guī)模的大小，再結合我國發(fā)展的需要，及時調整國家的投融資政策。

2.理順投融資平臺的債務管理體制

對投融資平臺債務必須統(tǒng)一管理，扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的被動局面。在目前未成立中央投融資管理機構前，可由財政部門統(tǒng)一管理，成立專門投融資管理機構后，由中央投融資管理機構負責，投融資公司定期向中央投融資管理機構提交財務報告，中央投融資管理機構向財政部報告，并接受審計部門的檢查。對于投融資平臺的貸款應實行貸款證券化，使其進入債券市場解決巨大的存量問題。

3.完善投融資平臺的法人治理結構

為使各投融資平臺成為自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人實體，首先要轉變政府職能，不再向平臺直接派高管人員，不以行政手段干預企業(yè)的實際運作，政府或政府的特設機構作為出資人負責制定國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調整方案和國有資產(chǎn)監(jiān)管，代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權利，對公司的債務承擔有限責任，使資本層面擺脫條條分割，真正實現(xiàn)行政與資本分離，從而完善法人治理結構。

三、總結語

總之，地方政府建立投融資平臺的根本目的就是促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，加快城市化的進程。而面對當前地方政府投融資平臺存在的種種問題，作為地方政府的投融資平臺，不僅要注重國家宏觀調控政策的貫徹，更要在法律法規(guī)、管理體系、融資渠道、融資方式和治理結構等方面注重風險的控制和規(guī)范化的管理。通過不斷完善投融資平臺的法制、體制和結構，確保地方政府投融資平臺順利安全的運行，促進我國經(jīng)濟事業(yè)的飛速發(fā)展。

參考文獻：

第4篇：融資平臺債務管理范文

關鍵詞：市縣級；融資平臺公司；經(jīng)營管理

中圖分類號：F23

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）18011101

1 存在的問題和困難

1.1 地方政府性債務管理不夠規(guī)范

（1）政府性債務管理制度尚不健全。尚未出臺綜合性的政府性債務管理制度、政府性債務風險預警制度、償債準備金制度等；尚未明確債務歸口管理部門，政府性債務舉借仍由相關部門和單位自主確定，多頭管理，對新增債務未進行有效控制和審批，債務規(guī)模缺乏有效控制，債務資金使用未得到有效監(jiān)督管理。部分地方政府部門和機構以及全額撥款事業(yè)單位違規(guī)出具承諾函、寬慰函，違規(guī)以財政性收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)或其他方式提供直接或間接擔保。違規(guī)集資形成的債務時有發(fā)生。

（2）平臺公司經(jīng)營不規(guī)范。一是未嚴格按照國務院19號文件對融資平臺公司進行清理規(guī)范。二是部分融資平臺公司管理不規(guī)范。三是大部分都存在著工程超概算的問題，導致大部分工程拖欠工程款，形成政府性債務。

1.2 債務總額大，債務償還包袱沉重

市級城司作為融資平臺，承擔著全市重點建設項目融資工作，自成立以來主要工作是市本級重點項目建設和作為政府融資平臺支持縣（區(qū)）域經(jīng)濟發(fā)展，并無經(jīng)營收入，無力支付貸款本息。但為維護政府信用和城司在資本市場的信用等級，確保市級開發(fā)性金融合作工作正常進行，以貸還貸和以貸還息總量大，矛盾后移。加之多數(shù)在建項目超預算及建設資金來源不足，造成項目資金缺口較大。在行業(yè)上主要表現(xiàn)為市政建設、交通運輸行業(yè)。

1.3 融資成本增大，增加了償債壓力

通過融資租賃、回購（BT）、墊資施工、延期付款和集資等方式形成的政府性債務規(guī)模大、融資成本較高，增加了償債壓力。

這些融資方式隱蔽性強，不易監(jiān)管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。如回購資金空掛問題，城司在發(fā)行企業(yè)債券時，為滿足債券發(fā)行對發(fā)行人財務指標中主營業(yè)務收入及經(jīng)營性現(xiàn)金流的要求，與市政府簽訂了BT回購協(xié)議。協(xié)議簽訂后，由于財政資金無法到位，城司形成巨額“長期應收款”掛賬，以此又帶來了資金空掛問題。

1.4 資本結構不合理、公司治理結構薄弱

在資本結構中，特別是在以非貨幣資產(chǎn)出資存在問題較多，作為出資的相關實物及土地使用權大部分均未辦理財產(chǎn)權的轉移手續(xù)，而且還存在政府機關辦公設施等一些不能作為出資的非經(jīng)營性資產(chǎn)。

在公司治理結構方面，一方面，政府職能與國有資產(chǎn)出資人職能未能完全分開、企業(yè)依法獨立自主經(jīng)營的權利受限；另一方面，縣級融資平臺公司基本未有完善的公司組織結構，未能合理設置公司戰(zhàn)略、薪酬與考核、內部控制及風險管理等內部職能機構。

1.5 良性償債機制尚未形成

目前，債務資金投向主要用于城市基礎設施建設等公益性行業(yè)，公益性項目投資缺乏“造血功能”，償債資金來源單一。加之土地收益遲遲難以兌現(xiàn)，導致償債資金缺乏保障，增大了到期清償債務的風險。同時，沒有建立償債準備金制度，以自身盈利來償債的良性工作機制還在探索階段。

究其原因：一是資產(chǎn)質量不高，抵御風險能力較弱。城司資產(chǎn)規(guī)模雖大，但多為公益性資產(chǎn)，缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)。二是融資渠道單一。依賴于銀行中長期貸款等負債方式，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道。三是缺乏持續(xù)經(jīng)營模式。城司僅僅承擔了以投資項目為中心的融資及建設的全部職能，完全按照政府要求實施項目。因沒有賦予經(jīng)營性資源，而缺乏經(jīng)營動力和持續(xù)經(jīng)營的運作模式。在實際運作過程中，缺乏自身造血功能和產(chǎn)出效益。

2 審計建議

2.1 加強政府性債務管理，提高政府性債務管理水平

要進一步樹立政府性債務的償債意識和風險意識，建立健全政府債務管理長效機制，加強對政府性債務的管理，提高對政府性債務的管理水平，實現(xiàn)舉借和發(fā)展的良性循環(huán)。一是要根據(jù)自己實際情況，建立科學合理的政府債務管理指標體系，明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位，對所有債務實施全程監(jiān)督，對政府性債務的總量、期限及結構進行認真研究分析，建立有效的控制措施。二是加強對政府性債務舉借和融資市場的研究和監(jiān)控，有效的防止債務風險。三是政府性債務的融資和償債資金納入預算管理，保證財政預算管理的真實性、完整性，有效防范和化解政府性債務產(chǎn)生的財政風險。

2.2 加強和完善政府性債務決策機制、監(jiān)控預警機制

加強和完善政府性債務的決策機制。應建立統(tǒng)一的政府債務管理專門機構負責對政府性債務監(jiān)督與管理，理順政府性債務管理體制和決策機制。要定期對政府性債務進行檢查監(jiān)督，規(guī)范政府性債務的舉借、使用審批程序，嚴禁違反相關規(guī)定，嚴格控制基層單位舉借債務，按照誰決策，誰負責，誰受益，誰償還的原則，防止新增不良債務。

2.3 加強對政府性債務的監(jiān)督檢查

政府應建立領導負責制，嚴格考核，把政府債務管理工作作為日常重要工作來抓，積極采取可行措施，防范和化解債務風險。財政和項目主管部門要切實發(fā)揮職能作用，對地方政府性債務進行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，加強對政府性債務的事前、事中和事后監(jiān)督，對資金和項目實行全程控制，禁止政府各部門單位直接舉借政府性債務。加強項目管理，嚴格遵守基本建設程序，遵守投標制度，加強竣工決算審計。計劃、財政、審計及監(jiān)督檢查部門應加強協(xié)調與合作，嚴格項目的審批，加大對資金撥付使用的監(jiān)督、檢查力度，對違反財經(jīng)法規(guī)、浪費國家資財?shù)男袨閺膰缿吞帲_保?？顚Ｓ?。進一步深化經(jīng)濟責任審計，把領導干部在任職期間的舉債、償債情況納入審計評價范圍，堅決杜絕影響縣域經(jīng)濟發(fā)展的行為及盲目舉債造成不必要的損失浪費問題。

第5篇：融資平臺債務管理范文

【關鍵詞】 融資平臺； 信息不對稱； 地方債； 破產(chǎn)機制

隨著我國地方政府債務規(guī)模的不斷擴大，地方政府債務問題越來越受到政府與社會各界的關注。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107 174.91億元，其中融資平臺公司的政府性債務余額為49 710.68億元，占比46.38%。經(jīng)濟學家霍夫曼表示，考慮到中國適中的總體債務水平，即使一些地方政府融資平臺陷入麻煩，地方政府總體債務看起來也是完全可控的。然而，金融服務機構摩根大通報告（2012）稱，盡管中國地方政府債務規(guī)模可控，但政府采取財政改革措施，逐步穩(wěn)定地方政府債務增速仍然至關重要。地方政府債務的發(fā)展狀況及其化解是我國目前必須要正視的問題，為解決地方政府債務的激增及防范地方政府債務危機的出現(xiàn)，我國需要對地方政府債務具體存在問題進行深入了解，以便尋求可行的解決方法。

一、中國地方政府債務現(xiàn)狀

在中國，地方政府與私人部門一起成為基礎設施建設的主要投資者。金融危機爆發(fā)后，為刺激經(jīng)濟增長，中國政府實行了四萬億元的經(jīng)濟刺激計劃。除中央政府承擔的11 800億元外，其他資金來源主要是地方政府承擔、政策性貸款以及地方企業(yè)債券等方式籌集資金。近年來，大規(guī)模的投資建設為經(jīng)濟增長注入了活力，同時也促使地方政府債務規(guī)模增大。由于舉債年限多為三年期和五年期，如表1所示，隨著舉債期限臨近，地方政府債務進入了償債高峰期，債務問題也日益凸顯。

逾10萬億元的債務給地方政府造成了巨大的壓力。中國地方政府債務增加是否會演變成地方債務危機的問題引人擔憂。例如，2011年云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，雖最終撤回信函，未造成違約，但融資平臺償債壓力可見一斑。評級機構標準普爾發(fā)表報告（2012）稱，從地方政府收入來看，地方政府有能力避免大規(guī)模地方政府融資平臺貸款違約發(fā)生。但是，面對如此龐大的地方政府債務規(guī)模，為了避免地方債務危機，逐步化解地方債務，實現(xiàn)地方債務可持續(xù)發(fā)展，政府必須認清地方政府債務存在的問題。

二、中國地方政府債務存在的問題

（一）信息不對稱

市場中普遍存在信息不對稱的現(xiàn)象，處于缺乏信息的一方往往會蒙受損失。從內容上區(qū)分，信息不對稱主要包括隱蔽信息和隱蔽行為。地方政府債務問題中的信息不對稱主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.商業(yè)銀行與地方政府之間存在信息不對稱，地方政府對商業(yè)銀行隱蔽信息。銀行借貸是地方政府性債務的主要來源，2010年底地方政府性債務余額中，銀行貸款為84 679.99億元，占79.01%。地方政府通過融資平臺向銀行借貸，且融資平臺貸款總體信息只由政府掌握；銀行只是針對具體融資平臺法人或項目放貸，很難對地方政府的財力以及融資平臺借貸總量、擔保情況、債務償還安排等進行深入了解，從而無法對貸款的使用進行有效監(jiān)督和指導。

2.中央政府對地方政府監(jiān)管過程中存在信息不對稱。一方面，地方政府對中央政府隱蔽信息，由于中央政府缺乏地方投資項目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能為了使投資項目和借款申請順利通過，選擇最容易受中央青睞的項目，而不是根據(jù)投資回報和項目風險進行選擇；另一方面，地方政府對中央政府隱蔽行為，上下級政府間的選擇表現(xiàn)為多任務委托—模式，其中下級政府的努力不易為上級政府所觀察，因此存在道德風險問題。如果沒有將地方債務情況納入對中下級政府官員的考核，很難確保官員在解決地方債務問題方面的努力，當政府換屆時，很可能會造成下一屆政府的負擔。

（二）預算軟約束

我國地方債務存在嚴重的預算軟約束問題。一方面，中央政府對地方政府的預算軟約束，即，我國的地方政府面臨嚴重債務問題時，不會因清算而破產(chǎn)，而是總能夠得到中央政府的幫助存活下去；另一方面，政府對國有銀行或具備國有性質的企業(yè)的預算軟約束，既包括政府對國有銀行或地方性商業(yè)銀行的軟約束，也包括地方政府對其融資平臺的軟約束行為。

具體而言，由于地方政府對當?shù)胤€(wěn)定與發(fā)展至關重要，因此，中央政府在面對地方政府的債務危機時就會出面救助。中國地方政府沒有發(fā)債權，融資渠道相對單一，無法進入資本市場進行融資，掌握的收入相對少。大量的投資支出，投資的范圍過寬，必然導致還款的無力。很多地方政府本身并不具備較好的財政狀況，甚至是依靠中央政府財政支持，大規(guī)模的投資不僅支出壓力大，很多項目前景欠佳，增加了償債難度。地方政府了解中央政府的態(tài)度，加之我國現(xiàn)行的政績考核和官員晉升制度對官員的激勵，于是地方政府傾向于風險性更大的投資活動。前文提到了政府間的信息不對稱問題，這也促使中央政府不能很好地掌握地方政府債務風險，往往只能在債務惡化明顯的情況下才發(fā)現(xiàn)問題，這時也只能作出救助行為，形成預算軟約束。軟約束的預算管理體制必然促使上級政府全力救助下級政府。

國有銀行具備政府的支持，往往存在道德風險問題。發(fā)放貸款時，銀行考慮到政府的實力往往對項目情況沒有做好充分的風險評估，貸款發(fā)放不夠嚴格。地方政府對于地方性銀行有一定的控制權，這些銀行對地方政府包括有政府背景的城司的貸款可能會受地方政府過度干預，很難純粹依據(jù)市場規(guī)則放貸。在這種情況下，銀行若作為地方政府籌集資金的主要貸款人，其對地方政府的預算約束肯定是極其軟弱的。地方政府為了維護融資平臺的正常運行，當融資平臺債務發(fā)生問題時，地方政府會給予救助而很少使其破產(chǎn)。上述情況促使了地方債務規(guī)模的擴大并且加大了引發(fā)債務問題的可能性。

（三）地方融資平臺的問題

1.融資平臺運作風險高

地方融資平臺的運作主要利用土地資本化、財政支出資本化、特許權資本化的方式。土地資產(chǎn)是地方政府財政的重要組成部分，然而，為融資進行土地交易會帶來較大風險。首先土地資本化運作過程中存在對土地估值的風險，特別是在經(jīng)濟發(fā)展的高速時期，土地價格往往被泡沫化，刺激了政府和投資公司的舉債動機，膨脹了政府舉債的規(guī)模。同時，由于城市中地價的變動，資金的保障容易受到威脅。

2.地方政府違規(guī)擔保普遍存在

當項目沒有被充分認識其經(jīng)濟價值時，擔保是實現(xiàn)項目融資的橋梁。地方政府應嚴格執(zhí)行《預算法》、《擔保法》等有關規(guī)定，不得違規(guī)擔保。違規(guī)擔保行為不僅違背公平原則，而且會產(chǎn)生較大的金融風險。2010年，審計署公布地方政府債務中涉及違規(guī)擔保問題的金額達到464.75億元，截至2010年，有關地方和部門通過協(xié)商解除擔保協(xié)議、撤銷承諾函、被擔保單位籌集自有資金歸還等方式，整改到位220.27億元，但政府在治理違規(guī)擔保問題方面仍需加強。

3.融資平臺的償債能力堪憂

融資平臺信貸的管理尚不到位。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，融資平臺公司普遍存在“舊債償新債”的情況。審計結果顯示有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。目前，對地方債務融資風險缺乏認識及改革舉措，缺少相應的監(jiān)督、預警、管理機制，融資平臺公司信息披露嚴重不透明。

三、化解地方政府債務的對策

要解決地方政府債務存在的問題，必須對地方政府債務形成和發(fā)展的原因進行整體性、系統(tǒng)性地思考。本文針對上述問題，結合中國實際情況與國際經(jīng)驗，提出債務化解的建議。通過推進財政體制、官員晉升機制和行政體制的聯(lián)動改革，著重完善分稅制改革的轉移支付制度，力求從根本上改變現(xiàn)狀，達到防范和化解債務風險的目的。

（一）規(guī)范地方債務融資平臺

1.清理債務、整合平臺

應該明確的是，地方債務融資平臺的建立是為了對公益性（非私人）項目進行融資。因此，對于非公益性項目的融資，在地方債務融資平臺中應嚴格禁止。對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)劃要實行嚴格的審批制度，防止投資決策的隨意性。同時整合融資平臺，這樣做既能控制平臺數(shù)量、加強監(jiān)管從而控制規(guī)模，又能集中優(yōu)勢資源形成規(guī)模優(yōu)勢從而強化融資平臺的作用。

2.杜絕地方政府違規(guī)擔保

明確地方政府出資范圍的有限責任，實現(xiàn)融資平臺公司債務風險內部化。國際經(jīng)驗表明，對于擔保的管控，應該包括禁止給私營公司擔保，限制擔保額度，地方政府預算和財務報表中應對所有直接和間接債務做出明確記錄。例如，法國政府規(guī)定，地方政府每年支付的債務費用以及由地方政府擔保的債務費用不得超過地方政府運營經(jīng)費的50%。

3.建立健全事前監(jiān)管機制

政府應將地方政府債務納入地方預算管理，通過預算約束，防范地方政府債務風險。建立健全地方政府債務風險預警機制和償債準備金制度。中國可首先推行債務管理模式的試點，然后逐步擴大規(guī)模。商業(yè)銀行應該建立項目監(jiān)管制，對信貸的資金流量進行監(jiān)控；進行財務監(jiān)督，防止地方融資平臺抽走銀行資金；加強信息的公開與流動，一方面積極做好銀行間的溝通，共同防范貸款風險，另一方面加強債務公開化，使民眾與投資者參與監(jiān)督。

（二）完善地方債務制度建設

為了使地方政府債務規(guī)范合理，降低債務風險，避免債務危機，在存在信息不對稱的情況下，引進制度約束是必要的。

1.應進一步改革完善轉移支付制度，完善地方稅制，對法律進行修訂，保障各級財政財權與事權的平衡。理順財權與事權，落實財政收支責任，財政預算和轉移支付專門立法；提高一般性轉移支付的規(guī)模和比重，增加地方政府財政自主性，從而避免地方債務規(guī)模的過度增長，緩解地方政府對土地政策的依賴。

2.為了杜絕部分官員出于晉升目的而投資“形象工程”的行為，政府應將投資項目對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度以及地方政府債務現(xiàn)狀及減債情況列入官員激勵考核機制，以保證基礎設施投資的合理性與必要性。

（三）推進地方債的發(fā)行

面對地方財政的困難現(xiàn)狀，要做的不僅僅是規(guī)范清理債務、規(guī)范融資平臺公司，更應該實現(xiàn)支出項目的資金保障。為滿足資金要求，除了應增加地方政府財政收入外還應拓寬融資渠道，實現(xiàn)多元化融資才是關鍵，而發(fā)行地方債是一條重要的路徑。首先，發(fā)行地方債在籌集資金方面有優(yōu)勢，地方債有較好的信用幫助籌集資金；其次，相比融資平臺融資而言，發(fā)行地方債融資通過較低的利率降低了融資成本；再次，發(fā)行地方債通過限定資金使用的范圍幫助規(guī)范財政行為；最后，融資平臺作為公司形式而未遵循公共財政和公共投資項目的公開透明的原則，而發(fā)行地方債能夠幫助實現(xiàn)債務公開，降低監(jiān)管難度?？梢哉f，發(fā)行債券更具效率及公平性。同時，債務融資還能促進金融市場的發(fā)展。在中國，《預算法》規(guī)定地方政府不允許發(fā)行地方債，但中央政府可地方債。從表2可見，我國財政部地方債以來，規(guī)模較為穩(wěn)定，主要向中西部傾斜。此外，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市也開展了地方政府自行發(fā)債試點。

清理地方債務，只有在地方債務顯性化、財務透明和預算改革的前提下才能夠實行。地方債的發(fā)行也應實行中央審批的制度，降低債務風險。具體實施過程中，可以由信用評級機構進行嚴格的信用評估，信用評估結果作為進入資本市場的前提。同時，設立相關的債券管理法規(guī)，將信息披露、地方債券交易管理規(guī)定等納入法律體系。

我國應進一步推進地方債的自主發(fā)行，而非簡單的自行發(fā)行。選擇較為發(fā)達的省及個別債務情況良好、償債能力有保障的市試點發(fā)行地方政府債券，同時逐漸加大試點省份的自，特別是關于發(fā)債的規(guī)模、債券年限、票面年利率規(guī)定等。自主發(fā)行地方債券有多方面的好處，一方面，拓寬了發(fā)債省市的融資渠道，有利于進一步投資建設，促進了金融市場的發(fā)展；另一方面，中央可以繼續(xù)中西部地區(qū)的地方債券，幫助其規(guī)劃債務管理流程，優(yōu)化債務結構。

（四）學習借鑒破產(chǎn)機制

破產(chǎn)機制是一種資產(chǎn)的重新組合，而不是資產(chǎn)清算。由于在很多情況下，地方政府對自身財政的管理不當才是其破產(chǎn)的根本原因，因此，破產(chǎn)制度的核心是財務重組。結合國際上對地方政府破產(chǎn)的經(jīng)驗，盡管方法有所差異，但都包含了三個重要因素：對破產(chǎn)程序觸發(fā)因素的定義；財政調整，即對債務人把開支與收入對應，把借貸與償還能力對應；債務人和債權人之間關于債務重組和減免的談判。在破產(chǎn)的陰影下，破產(chǎn)機制鼓勵自發(fā)地議價和談判，穩(wěn)定了對地方借貸的風險和益處的預期。沒有破產(chǎn)機制，事前監(jiān)管很容易變成過度的行政控制。

破產(chǎn)機制對解決預算軟約束提供了一條有效途徑。實行破產(chǎn)程序，中央對地方不再代為償還債務，將加強對地方政府的硬預算約束，并減少中央政府的隱性負債，遏制地方政府產(chǎn)生道德風險，同時也是對地方政府財政失職和地方債務不謹慎的懲戒。

中央政府面對地方政府發(fā)生無法償還債務的情況，應該有強硬態(tài)度，避免地方政府償債對中央政府的過度依賴。加強債務形成之前的謹慎性，在初期對其進行預算，分配違約風險；將地方債務及其償還情況與官員激勵制度相結合，成為考察官員的因素；注意平衡公共服務需求與債權方權力的關系；同時，堅持硬預算約束也會使出資人持有更加謹慎的態(tài)度，從源頭避免部分風險過大的債務發(fā)生。

總之，針對我國地方政府債務的現(xiàn)狀，必須進一步完善轉移支付制度，對現(xiàn)有的債務進行清理規(guī)劃，整頓融資平臺問題并努力拓寬融資渠道，利用中國國民高儲蓄率的優(yōu)勢，充分發(fā)揮民間資本的作用。中國地方政府債務問題解決的發(fā)展趨勢是在建立健全事前監(jiān)管的基礎上，逐步學習建立事后監(jiān)管機制，兩者結合、相輔相成，從而防范地方政府債務危機，保障地方政府債務良性發(fā)展。

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第6篇：融資平臺債務管理范文

在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，中國企業(yè)融資規(guī)模在過去一年創(chuàng)下記錄。銀行新增貸款接近10萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內的直接融資也達到2萬億元左右的規(guī)模。在如此大規(guī)模的企業(yè)融資中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模和風險一度成為媒體關注的熱點，受到了廣泛重視。如何看待當前條件下地方投融資平臺的融資沖動，采取何種措施規(guī)范管理并預防風險，是需要認真研究并對待的話題。

首先，要正確看待地方投融資平臺對促進地方經(jīng)濟發(fā)展和改革的積極作用。在傳統(tǒng)計劃體制下，基礎設施投資建設和運營一直是政府的職責，政府投1人、政府建設、政府運營，由于受財政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運營的弊端，這一體制的效率較低，不適應經(jīng)濟發(fā)展對基礎設施能力日益增長的需求。地方政府投融資平臺也就應運而生。

地方投融資平臺的出現(xiàn)，突破了對地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎設施建設的融資開辟了渠道。與此同時，由于實行以企業(yè)為主體的投資、建設和運營機制，提高了基礎設施建設運營的效率，與正在進行的市場化改革方向是吻合的。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺的融資風險。地方投融資平臺的風險主要在于與地方財政相關的連帶風險，以及由此帶來的金融風險。由于地方投融資平臺所承擔的項目大都帶有公益性，項目本身的收益率很低，難以通過項目自身運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對政府應收賬款質押、項目回購。土地資產(chǎn)質押、第三方擔保等方式增信。一些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關，形成了財政隱性擔保以及相應的連帶風險。

但是，我們在判斷風險時應該看到，并不是所有地方都存在類似或規(guī)模相等的風險。一些發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力很強，其負債水平相對較低，地方政府的信用支持一般不會導致實質性的風險；還有一些地方通過投融資平臺實施基礎設施項目，大大改善了商業(yè)環(huán)境，帶動項目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟和政府收入帶來了增長空間。因此，當我們分析地方投融資平臺所帶來的融資風險時，必須動態(tài)地看待其投融資行為所產(chǎn)生的各類收益，將收益增長潛力與政府性負債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺的融資風險不合理放大的傾向和做法。

再次，要規(guī)范地方投融資平臺的債務融資行為，積極穩(wěn)妥地預防并化解可能出現(xiàn)的風險。當前，重要的是規(guī)范地方政府投融資平臺的債務融資行為，關鍵在于區(qū)分不同類型的投融資平臺，實行分類管理和規(guī)范。

對于那些具有較好公司治理結構和資產(chǎn)質量，其項目運營收益足以承擔起債務融資還本付息責任，無須地方政府或財政進行信用支持的投融資平臺，應允許其按照市場原則融資；對于那些承擔著基礎設施項目或市政項目投資建設和運營職責的投融資平臺，其收益不足以承擔還本付息責任，需要地方政府或財政通過各種形式的政府信用予以支持和還本付息支持的，仍可允許其在政府信用支持下進行規(guī)范適度的債務融資，但必須將平臺公司的財務條件與地方政府的債務負擔水平結合起來考慮。對于超出地方政府債務風險控制水平的，要限制其進一步擴大債務性融資規(guī)模，逐步降低其負債水平；對在債務風險控制水平以下的，仍可允許其適度進行債務性融資。

按照上述設想，進一步規(guī)范地方投融資平臺的債務性融資行為，關鍵不在于對企業(yè)的財務狀況進行審核，關鍵在于合理確定地方政府性債務的口徑，并以此為基礎提出地方政府性債務的風險控制標準。對那些需要地方政府或財政進行信用支持的融資行為，必須同時滿足企業(yè)財務條件和地方政府債務風險控制的要求。這需要財政部門摸清地方政府債務規(guī)模，盡快提出合理的債務風險控制標準。

當前，如何適度合理地規(guī)范地方政府投融資平臺的債務風險，有不同的解決思路。有的主張允許地方政府作為債務主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券；有的主張嚴格加強地方政府投融資平臺的債務性融資管理，從嚴控制風險。這些想法的出發(fā)點都很好，有的也不失為下一步改革的方向。但從當前看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，無論是發(fā)行一般責任債券還是具有特定目的的市政債券，都存在明顯的制度性基礎缺失。

一則現(xiàn)行預算法尚未修訂，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預算，二則各地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負債表，難以進行債信評級，三則中國的政體是非聯(lián)邦體制，中央政府對地方政府的債務風險依然存在連帶處置責任，不可能允許任何地方政府破產(chǎn)。對這些制度缺陷的改善，直接關系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設，是需要時日才能完成的課題。

在目前的制度框架下，比較現(xiàn)實可行的解決辦法是正視現(xiàn)實、規(guī)范運作、防范風險。所謂正視現(xiàn)實，就是要承認地方投融資平臺所發(fā)揮的對促進地方經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設的積極作用，以及各地投融資平臺普遍存在的客觀事實；所謂規(guī)范運作，就是要規(guī)范地方投融資平臺的融資、投資、建設、運營行為，完善平臺公司的治理結構，促進規(guī)范發(fā)展，提高運營效率；所謂防范風險就是要防范投融資平臺債務風險連帶形成財政風險和系統(tǒng)性金融風險。從防范風險的角度看，當前至關重要的是盡快在合理界定地方政府性債務口徑的基礎上，摸清地方政府的債務底數(shù)，提出地方政府債務風險控制標準，作為審核地方投融資平臺債務性融資規(guī)模的參考標準。

值得關注的是，在防范并應對地方投融資平臺可能出現(xiàn)的風險時，特別要注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，導致潛在風險的顯性化。

第7篇：融資平臺債務管理范文

一、國內外關于地方政府債務融資研究的情況

國外關于政府融資與負債的研究始于20世紀80年代，90年代開始有較多的成果。世界銀行高級經(jīng)濟學家Hana Polackova Brixi（1998）在題為《政府或有負債：一種對財政穩(wěn)定性構成威脅的風險》的論文中提出了著名的財政風險矩陣，將政府的負債風險來源劃分成四個方面，并系統(tǒng)地論述了政府或有負債對財政穩(wěn)定性構成的巨大威脅。[1]William Easterly從傳統(tǒng)預算體制的角度，論述了許多國家政府所具有的財政機會主義特征。政府在減少直接顯性債務的同時，往往是等量的隱性債務的增加。[2]Allen Schick也從政府預算的角度研究了財政風險的成因及對策。[3]Ma jun對地方政府財政風險的監(jiān)測問題進行了研究，從理論上提出了監(jiān)測的原則與方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇關于政府或有負債與財政風險問題的重要文獻，編輯出版了《風險中的政府：或有負債與財政風險》一書，從而奠定了財政風險理論的分析體系。[5]

國內的相關研究主要集中在地方政府債務融資模式、債務融資風險、債務融資創(chuàng)新等方面。在地方政府債務融資模式研究方面，有學者將我國地方政府融資模式分為債務（債權）融資、股權融資、項目融資和資源融資四大類。[6]有學者指出，國內地方政府債務融資呈現(xiàn)以融資平臺為主的多種融資模式并存的狀態(tài)，主要包括：與澳大利亞相同的中央政府地方債券模式，類似美國市政債券的城投類企業(yè)債券模式，類似于市政發(fā)展基金模式的“打捆貸款”模式和類似于抵押債券的市政資產(chǎn)支持證券模式。[7]在地方政府債務融資風險研究方面，張麗恒、[8]李俠、[9]何川[10]等專家學者分別從地方政府債務風險、銀行信貸風險管理、宏觀調控和經(jīng)濟運行安全等不同角度，對地方政府債務融資風險進行了分析。在地方政府債務融資創(chuàng)新研究方面，眾多學者提出地方政府融資市場化發(fā)展的觀點，包括發(fā)行地方政府債券的融資思路。其中賈康在2002年就對發(fā)展地方政府公債融資進行了開創(chuàng)性研究；[11]張理平認為地方政府融資引入資產(chǎn)證券化具有較強的現(xiàn)實意義，并分析了資產(chǎn)證券化在地方政府融資中的應用優(yōu)點；[12]陳敏等對PPP、BOT、TOT、BOO等融資方式應用進行了深入探討。[13]

通過對國內外有關研究文獻的梳理和分析， 我們發(fā)現(xiàn)國外對政府債務融資的相關研究已較為深入，特別是國外政府直接債務融資已開展多年，已建立了較為完善的相關法律制度。國內地方政府債務融資開展時間較短，相關研究主要集中在對地方平臺公司融資模式的風險控制和如何加強管理等問題上，真正從制度層面深入進行相關體制機制研究的還不多，特別是結合我國市場經(jīng)濟體制改革目標，研究探索建立地方政府直接債務融資體制和相關制度安排的文章則更少。

二、地方政府債務融資的基本類型

本文所指的地方政府債務融資與“地方政府債務性融資”和“地方政府性債務融資”內涵基本相同，是指地方政府為發(fā)揮政府職能而通過舉債（成為法律意義上的債務人）向外部籌措資金的方式。如前所述，地方政府融資模式可分為債務融資、股權融資、項目融資和資源融資四大類，王鐵軍又將其細分為22種。[6]本文主要討論的是地方政府的債務融資方式，且從地方政府是否直接作為債務人，將其分為直接債務融資和間接債務融資。

1. 直接債務融資

直接債務融資是指地方政府（或財政部門）直接作為債務人，通過一定的金融工具與債權人形成債權債務關系的融資形式，即地方政府作為融資主體，直接向國內外金融機構借款、發(fā)行債券或設立基金等來獲取資金的方式。

第一，發(fā)行政府債券融資。是指地方政府直接作為融資主體，通過金融市場發(fā)行用于當?shù)鼗A設施、公益性項目和土地開發(fā)的有價證券（有些國家和地區(qū)稱市政債券）。市政債券在英、美等國家已是一項成熟的資本市場融資工具，而我國1995 年開始實施的《中華人民共和國預算法》第二十八條明文規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

第二，向銀行借貸款。是指地方政府直接作為貸款主體向銀行借款。雖然我國有關法律規(guī)定地方政府不能直接從銀行借款，但從全球現(xiàn)實情況看，地方政府從銀行借款是比較普遍的。向銀行借款可分為向國外銀行借款和向國內銀行借款，如果借款數(shù)額巨大，還可以向多家銀行組成的銀團借款。向國外銀行借款也包括向國際金融機構借款，是指國際金融機構作為貸款人向借款的政府機構以協(xié)議模式提供的一種具有非商業(yè)性質的優(yōu)惠性貸款。國際金融機構包括全球性國際金融機構和地區(qū)性國際金融機構，如世界銀行、國際金融公司、亞洲開發(fā)銀行等。

第三，理論上講，只要地方政府的融資主體資格得到法律和市場的確認，可以作為債務主體直接發(fā)行債券或直接向銀行貸款，地方政府也就可以開展任何市場主體都能夠實施的各種融資活動，包括委托信托機構或基金管理公司，以發(fā)行信托或設立基金等方式為建設項目籌集資金。

2. 間接債務融資

間接債務融資是指地方政府通過投融資平臺公司、所屬企事業(yè)單位或建設項目進行債務融資，以獲得用于公共設施建設和提供公共服務所需資金的融資方式，其中通過政府融資平臺公司融資是我國地方政府目前最主要的融資方式和建設資金來源。

所謂地方政府融資平臺（簡稱政府平臺、平臺公司、融資平臺或投融資平臺），是指由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資活動，主要以經(jīng)營收入、公共設施收費和財政資金補貼等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機構。上世紀 90 年代中期以來，由于受到國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策限制，我國地方政府難以直接進行債務融資，所以出現(xiàn)了很多間接債務融資的變通方式。地方政府為解決城市基礎設施建設資金來源不足的問題，組建了一些政府投融資平臺，通過政府與市場的結合，廣泛地吸收社會資金，在很大程度上支持了城市基礎設施建設，為我國城市化的推進起到了積極的作用。政府融資平臺最主要的表現(xiàn)形式是城司、區(qū)域開發(fā)公司或項目公司等，是在政府建設資金短缺而又融資無門的情況下的特殊產(chǎn)物。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中，省級165家，市級1648家，縣級4763家。①地方政府通過平臺公司向銀行借款、發(fā)行企業(yè)債券、設立信托計劃等方式從金融市場實現(xiàn)間接融資，在很大程度上解決了地方政府基礎設施建設資金不足的問題。

三、我國地方政府現(xiàn)行債務融資模式存在的主要制度性問題

目前，我國地方政府應用最多、最主要的變通融資方式是投融資平臺融資，地方政府融資平臺是在我國投融資體制改革的過程中產(chǎn)生的，是經(jīng)濟轉型時期政府解決城市建設資金短缺問題、規(guī)避制度約束的一種變通手段。從宏觀層面看，地方政府通過平臺公司融資，在很大程度上解決了地方政府基礎設施建設和區(qū)域開發(fā)資金不足的問題，在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和增強政府履行職責能力等方面發(fā)揮了積極作用。但從中微觀和制度層面看，在實踐中也出現(xiàn)了一些亟須高度關注和急需解決的制度問題。由于變通方式涉及主體關系復雜、層次繁多、責權不清，法律風險很大；融資平臺公司功能定位不準確，運作不規(guī)范，監(jiān)管難度大，系統(tǒng)風險難以避免；地方政府違規(guī)或變相提供擔保，舉債規(guī)模迅速膨脹，償債風險日益加大等等，已對地方財政、金融系統(tǒng)、宏觀調控等造成較大影響，危及我國經(jīng)濟運行安全。

1. 地方政府與融資平臺公司之間的責權關系不清晰，償債責任和償債資金來源不落實，債務融資統(tǒng)籌管理機制難以建立

地方政府融資平臺公司通常是由政府或政府相關部門批準和出資成立的，承擔一定建設和融資任務的投融資公司，名義上為獨立企業(yè)法人。在實踐中，平臺公司承擔的建設投資任務絕大多數(shù)是道路、排水、橋梁、鐵路、港口、城市公共交通等公益性基礎設施項目或準公共產(chǎn)品。這類項目都有一個共同特性就是沒有直接項目收益或收益不足，一般不符合金融市場和金融機構的融資條件，往往需要由政府部門給予補貼、擔保、承諾或回購的保證。然而，由于受到《擔保法》及相關政策法規(guī)的約束，政府部門、金融機構和平臺公司只能采取相應的變通方式操作，這就造成地方政府與融資平臺公司之間的責權關系不清晰，地方政府既不能把平臺債務納入預算，也無法對償債作出統(tǒng)一安排，平臺債務的償債責任和償債資金來源無法真正落實。平臺公司只能“拆東墻、補西墻”或“借新還舊”，長此以往，難以為繼，平臺公司和金融機構都面臨較大風險。

2. 償債和風險約束機制不健全，平臺公司債務規(guī)模難以有效控制，地方政府和金融機構的系統(tǒng)風險會越積越大

由于地方政府與投融資平臺公司之間的責權關系不清晰，融資操作不規(guī)范，在風險約束機制不健全的情況下，造成融資主體的投資職能和償債責任不明晰，不可避免造成投融資平臺為獲取經(jīng)濟利益而過分擴大融資總額。同時，近幾年各級地方政府通常采用加大固定資產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟增長的模式，造成了地方政府融資規(guī)模的迅速擴張，融資總量難以控制，融資規(guī)模難以量化，一些地方政府債務已經(jīng)超過財政實際承受能力。據(jù)統(tǒng)計，到2010年底我國全部地方政府債務至少在10萬億元以上，②并且大多數(shù)都屬于隱性債務，為了償還眾多隱性負債，地方政府往往被動“買單”，以增設收費項目、提高收費標準、收取土地出讓金，以及開征各種基金等各種方式籌集償債資金，其中對土地出讓收入的依賴最大，嚴重扭曲了土地市場，由此帶來的財政風險和金融風險難以估計。

3. 利用平臺公司進行項目投融資的方式，不可避免地存在影響項目投資效率和融資成本的問題

政府投融資平臺公司名為獨立的企業(yè)法人，通常同時承擔投資、融資、建設、運營和管理多種職能，在決策與投融資主體間責、權、利界定模糊，決策、投資、融資、償債的主體責任不清晰。政府通過行政手段將部分公共設施和公益性項目的投資建設任務賦予平臺公司，在一定程度上將會影響項目投資效率，抑制了市場機制作用。另一方面，通過平臺公司融資，與政府直接通過金融市場和金融機構獲取建設資金相比，不僅多增加了一層管理成本，同時資金成本也相對較高。部分融資平臺還存在管理不規(guī)范，法人治理結構不完善，資本金到位率低，資源利用效率差，盈利能力較弱等問題。所以說，通過平臺公司融資建設，并不是一種科學有效的方式，而是在現(xiàn)有體制下的一種不得已的選擇。

4. 平臺融資方式不規(guī)范，政府預算管理不到位，信用評級體系不健全，平臺債務處于政府和市場監(jiān)管的“雙重失靈”狀態(tài)

平臺公司債務融資形式上是企業(yè)融資，實際上是政府債務，由于制度的缺陷，政府和市場的監(jiān)管都處于“失靈”狀態(tài)。一方面，平臺公司債務形式上是企業(yè)債務，無法納入政府預算管理，又沒有統(tǒng)一管理機構，缺乏有效的信息披露和風險約束機制。一些地方債務監(jiān)管不到位，未建立風險預警和控制機制，長期存在債務規(guī)模底數(shù)不清、償債責任未落實等問題。一些平臺公司對自己作為執(zhí)行債務協(xié)議的直接義務人所應承擔的第一償債責任認識不到位，甚至有完全依賴于政府保護的傾向。統(tǒng)籌管理的體制機制未形成，中央政府對地方政府債務既無法準確掌握，又缺乏有效的約束和監(jiān)督機制。另一方面，平臺債務實質上是政府債務，由于平臺融資方式不規(guī)范，融資主體的資產(chǎn)負債信息得不到及時充分的披露，導致對信用評級需求不足，方法不成熟，成果權威性差，造成金融市場及金融機構對政府平臺的信用認識和風險評價不客觀不充分，也就無法形成有效的市場約束。綜合來說，現(xiàn)行平臺融資模式處于政府監(jiān)督和市場監(jiān)管的真空地帶，存在嚴重的制度缺陷，系統(tǒng)風險巨大。

四、實施地方政府直接債務融資的必要性和可行性

綜上所述，我國地方政府通過組建平臺公司進行融資建設，是在現(xiàn)有體制和政策約束下的一種不得已選擇，存在很多制度性缺陷和系統(tǒng)性風險，實踐證明并不是一種科學有效的模式。

國家已經(jīng)看到了上述風險，國務院及相關部委從2010年以來多次出臺政策文件，對加強地方政府融資平臺管理提出了一系列要求和規(guī)定：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，限定2010年7月1日后不得再承擔融資任務，其他融資平臺必須商業(yè)化運作，對承擔的公益性項目融資任務必須剝離。③按照上述政策要求，只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，將不得再承擔融資任務。但實際上，由于投資需求和資金供給的巨大差距，上述投融資平臺不可能在短期內完全消失，而且融資規(guī)模還有進一步擴大的趨勢。

在實踐中，能否找到一種既可滿足地方政府投資和發(fā)展需求，又可實施有效控制的投融資模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府債務融資兩種基本模式“直接債務融資和間接債務融資”中做出選擇，舍棄已在實踐中證明是不科學的間接債務融資方式，即利用平臺公司的融資方式，而選擇直接債務融資方式，即地方政府（或財政部門）直接作為融資主體，通過金融市場或金融機構獲取資金的方式。

1. 推進融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的必要性

第一，是規(guī)范地方政府舉債行為，有效控制債務規(guī)模的需要。依托金融市場，建立市場約束機制，明確主體責任，量入為出，增強監(jiān)管和調控的有效性，最大限度降低系統(tǒng)風險。

第二，是拓寬地方財政收入來源渠道，有效解決地方投資資金供給與需求矛盾的需要。為地方政府建立一種長期穩(wěn)定、制度化和市場化的籌資機制，有利于形成良性循環(huán)機制，有效增強地方政府基礎設施建設和自我發(fā)展的能力。

第三，是履行政府職能，更好地提供公共產(chǎn)品和服務的需要?？梢燥@著增強地方政府的履行職責能力，更好地貫徹落實經(jīng)濟發(fā)展目標和宏觀調控政策，促進財政政策和貨幣政策的有效性。有效彌補地方財政赤字，從而減輕中央政府財政負擔。

第四，是加快發(fā)展我國金融市場體系，豐富和完善資本市場的需要。資本市場有股票和債券兩大類基礎產(chǎn)品，以及由此派生出的各種各樣的衍生產(chǎn)品，這些產(chǎn)品相互補充，使資本市場保持活力，協(xié)調發(fā)展。無論從市場的深度、廣度與彈性看，我國的債券市場發(fā)展嚴重滯后，債券品種少，結構不合理，債券市場基本上是國債和金融債，企業(yè)債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。

第五，是完善分稅分級財政體制，推進市場化改革的需要。推動分稅制改革進一步深化，有利于促進我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的早日實現(xiàn)。財稅體制改革是我國市場化改革的關鍵環(huán)節(jié)，關系到政府職能轉變、轉變發(fā)展方式、政府和市場的關系等多個領域。

由于地方財政收支責任不對稱，投融資和財稅體制改革滯后，一些長期積累的問題使得地方政府面臨嚴重的財政困境，財政收支缺口不斷擴大。因此，允許地方政府直接舉債并加以嚴格約束，是當前我國經(jīng)濟形勢下緩解地方財政困境的有效途徑。正如賈康等學者所指出的，舉債權是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應有的財權，這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經(jīng)驗。地方政府通過發(fā)行債券來籌集資金是世界上很多國家的通行做法，中國建立劃分事權、財權的分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權也就是必然的。[14]

2. 推進融資體制改革，實施地方政府直接債務融資的可行性

在我國實施地方政府直接債務融資，一方面要看我國金融市場發(fā)展階段，能否具備實施地方政府直接債務融資的條件；另一方面要看我國市場化改革的進程，要看相關法律法規(guī)是否具有改革調整的空間，也就是說，地方政府能否直接作為合格的融資主體，滿足金融市場的基本要求。

第一，我國政府在公債的發(fā)行和統(tǒng)籌管理方面已具備較成熟的經(jīng)驗。我國已有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗，特別是通過近20年的國債發(fā)行實踐在債券的發(fā)行方式、品種結構、期限結構、利率結構等方面都積累了豐富的經(jīng)驗，市場的監(jiān)督、管理手段和能力逐步完善和增強。2002年起地方政府開始利用城投類企業(yè)債券、市政資產(chǎn)信托計劃和資產(chǎn)證券化等多種債券融資方式解決地方政府建設資金不足問題。2010年財政部代地方政府發(fā)行2000億債券。2011年和2012年，國家批準上海市、浙江省、廣東省和深圳市等4個省市作為自行發(fā)行債券試點。

第二，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的金融體系日趨完善，資本市場發(fā)展迅速。目前，我國金融市場健康穩(wěn)定，銀行體系和資本市場規(guī)模位居世界前列。相關的法律法規(guī)逐步完善，開放程度日益提高。市場中介機構，如投資銀行、信用評級機構、會計審計機構等的發(fā)展以及專業(yè)人員充足，為地方公債的順利發(fā)行提供了技術上的支持和保證，并能對地方公債發(fā)行主體進行有效的監(jiān)督和管理。[15]

第三，市場需求空間大，有充足的資金供給來源。一方面，近年來我國的機構投資者發(fā)展迅速，證券投資基金、保險基金、社會保障基金和商業(yè)銀行等對于地方政府債券有很大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種。另一方面，地方公債本身所具有的政府擔保、收益穩(wěn)定的優(yōu)勢，加上社會閑散資金的大量存在及其對穩(wěn)定投資渠道的需求，表明發(fā)行地方公債有足夠的操作空間，更有助于實現(xiàn)儲蓄向投資的轉化以及國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。

第四，當前，要啟動實施地方政府直接債務融資，還存在兩方面制度性障礙：一是我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和相關政策，限制了地方政府直接債務融資模式的實施。比如《預算法》規(guī)定“除法規(guī)和國務院另有規(guī)定外，我國地方政府不得發(fā)行地方政府債券”；《貸款通則》對貸款人的規(guī)定，明確把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向銀行借款；《擔保法》規(guī)定“國家機關不得作為保證人”，因此地方政府不能為借款和舉債提供擔保。二是我國地方政府（或地方財政）還無法完全滿足金融市場對融資主體的要求。我國地方政府雖然是獨立的法人主體，獨立編制財政預算，但還無法編制清晰完備的資產(chǎn)負債表，也就無法進行科學準確的信用評級。因此，只有深入推進財稅和投融資體制改革，逐步消除和解決上述制度性障礙和問題，才能為盡早實施地方政府直接債務融資創(chuàng)造條件。

五、推進地方政府融資體制改革的基本思路

推進地方政府融資體制改革的基本思路是：修改完善相關法律法規(guī)，改革地方財政體制，授予地方政府直接債務融資的權利，逐步取消利用平臺公司融資建設的間接債務融資模式，構建地方政府直接債務融資制度體系。

1. 修改完善相關法律法規(guī)，為啟動實施地方政府直接債務融資創(chuàng)造條件

修改《預算法》，增加編制地方政府債務預算科目，允許地方政府直接作為融資主體進行融資活動，將政府融資活動納入預算管理；修改《貸款通則》，允許地方政府根據(jù)自身需要和償債能力，直接向國內外銀行機構進行借款；修改《擔保法》，允許國家機關作為保證人，為地方政府借款和舉債提供擔保。制定和出臺一系列實施地方政府直接債務融資的相關法律法規(guī)和配套政策。

2. 深入推進財稅體制改革，建立公共財政體制，編制地方債務預算，合理確定地方政府融資項目和支出范圍

按照政府基本職能，建立公共財政體制。根據(jù)公共產(chǎn)品理論和效率原則，合理界定各級政府的支出范圍和責任。按照構建公共財政的要求，嚴格規(guī)范財政的供給范圍，堅持“有所為、有所不為”的原則，對一般競爭性、經(jīng)營性領域和可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)，財政資金要逐步退出，從根本上減輕財政支出壓力，集中資金保證公共支出的需要。按照實際需求和償債能力編制地方債務預算，合理確定地方政府融資項目、融資規(guī)模和支出范圍。強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，加大對地方政府債務集中統(tǒng)一管理的力度，要建立嚴格規(guī)范的債務融資的決策機制和評價制度，建立地方財政償債機制和債務融資的預警系統(tǒng)。健全債務監(jiān)管體系，建立債務信息公開、審計、監(jiān)察和效能評價制度，將債務“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟責任的重要內容，明確和落實責任，防止違規(guī)和過度舉債，提高資金使用效率。

3. 明確中央和地方的事權、財權劃分，規(guī)范財政收入和支出結構，編制地方政府資產(chǎn)負債表

加快推進分稅分級財政體制改革，進一步明確中央和地方的事權、財權劃分，是眾多學者和社會各界多年來的呼聲。要按照事權與財權相一致原則，重新審視并合理調整各級政府的支出范圍，賦予各級政府具有與其履行支出職能相一致的收入范圍，各級財政都應有稅源較穩(wěn)定的主體稅種，并以法律或規(guī)章形式固定下來，建立各級財政穩(wěn)定增長的收入機制。防止再出現(xiàn)收入往上集中，支出往下轉移的現(xiàn)象。嘗試賦予地方一定的稅收管理權限，使省、市地方政府對地方稅種具有一定的調整稅率、征收范圍及減免稅收的權限，可以根據(jù)自身實際稅源情況和支出需要來適當調整財政收入。同時，要按照法定責權和財政體制，編制地方政府的資產(chǎn)負債表，以使評級機構可以據(jù)此科學準確地開展信用評級。

4. 加快我國信用評級機構和行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新我國地方政府信用評價方法

由于我國地方政府財政體制和資產(chǎn)狀況的特殊性，既要學習借鑒國外政府的信用評級方法，又要結合我國的實際，制定出一套適應我國國情的地方政府信用評價的方法。在地方政府融資信用評價研究方面，除專家學者進行研究外，大公國際、聯(lián)合資信等國內外評級機構都對地方政府融資信用評價進行過深入的研究，提出了自己的評級思路、方法論、評級模型和操作程序，并且已經(jīng)在我國地方政府融資平臺公司的信用評級和地方政府的信用評級中使用。

5. 完善轉移支付制度，為邊遠地區(qū)和財力較弱的地方政府提供擔保及轉移支付支持，提升其信用等級

通過市場化的方式推動地方政府直接債務融資，必然會出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和財力較強的地方政府信用評級較高，在金融市場獲取資金的能力較強，而一些欠發(fā)達地區(qū)和財力較弱的地方政府信用評級會較低，在金融市場獲取資金的能力就較弱，或者無法開展持續(xù)的融資活動。這就需要中央財政在現(xiàn)行財政轉移支付制度的基礎上，建立專項轉移支付制度，為欠發(fā)達地區(qū)和財力較弱的地方政府提供專項償債補助資金，并為其提供融資擔保，提升其信用等級，使其能夠在金融市場中獲取所需的資金。同時要推進上述轉移支付制度的法制化，增強政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步建立具有中國特色的符合市場化改革方向的地方政府融資體制。

注釋：

①《國家審計署審計結果公告》2011年第35號。

第8篇：融資平臺債務管理范文

地方政府投融資平臺作為一個以政府為主導的前提下成立的為了進行城市基礎設施投資建設等相關經(jīng)營以達到融資標準的平臺公司為完善地區(qū)基礎設施建設做出了巨大的貢獻[1]。但是，由于投融資平臺政府性質和市場化的雙重屬性，地方政府投融資平臺在進行基礎設施等相關投資建設的過程中憑借其政府屬性從商業(yè)銀行等多種渠道大規(guī)模舉債造成了嚴重的地方政府的債務風險。當前，我國經(jīng)濟新常態(tài)化的程度不斷向縱深方向邁進，地方政府負債已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的主要影響因素之一。面對復雜的國內外經(jīng)濟環(huán)境，對我國債務規(guī)模以及負債率進行管控成為規(guī)避系統(tǒng)性金融風險以及促進我國地方政府經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展的關鍵[2]。地方政府投融資平臺的大規(guī)模貸款作為地方債務的主要形成原因，基于市場化企業(yè)運轉的要求，促進地方政府投融資平臺轉型成為規(guī)避經(jīng)營管理風險和緩解地方債務風險的關鍵舉措。

面對經(jīng)濟新常態(tài)的時代背景下我國各個方面都在不斷向縱深方向改革，促進地方政府投融資平臺的市場化轉型成為其發(fā)展的必然要求?；诖耍疚氖紫葘Ξ斍拔覈胤秸度谫Y平臺運行過程中存在的問題進行分析；其次，基于經(jīng)濟新常態(tài)的時代背景對促進地方政府投融資平臺轉型的必要性進行分析；最后，對如何在促進地方政府投融資平臺轉型的同時規(guī)避由此帶來的風險提出政策建議。

一、地方政府投融資平臺存在的問題

地方政府投融資平臺在進行經(jīng)濟和基礎設施建設過程中為了解決當期建設的資金短缺問題，通過商業(yè)貸款等方式對未來的資金進行提前預支，因此給地方政府未來發(fā)展帶來一定的財政負擔。地方政府投融資平臺存在的問題主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）大規(guī)模舉債導致地方政府債務風險攀升。根據(jù)我國社會發(fā)展的實際情況，一般情況下，省級政府一般不參與具體的地方政府的基礎設施建設、市政建設以及相關的投資。當前，隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷向縱深方向發(fā)展，我國市級政府單位以及縣級政府的市政建設需求不斷增加，地方政府投融資平臺承擔了當?shù)鼗A設施建設的大部分任務[3]。一方面，市級政府為了更好地推進當?shù)亟?jīng)濟建設，吸引外商投資，增加就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，需要進一步推進當?shù)鼗A設施建設，為了解決由于建設導致的資金缺口問題需增加債務規(guī)模，導致了給市級政府債務規(guī)模的增加。另一方面，雖然縣級政府相較于市級政府其市政建設的壓力較小，但是，局限于縣級所轄地區(qū)范圍，其經(jīng)濟發(fā)展能力以及工業(yè)發(fā)展水平將對落后，這就導致了縣級政府的財政收入較少，從而增加了縣級政府的財政壓力，為了進一步發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，滿足城鎮(zhèn)化進程需求，往往需要通過貸款滿足資金需求[4]。

（二）地方政府投融資平臺投資的投資風險較大。隨著經(jīng)濟新常態(tài)不斷向縱深方向的延伸，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的調整以及實體經(jīng)濟的轉型，我國地方政府投融資平臺所參與的投資項目不斷增多，這就要求進行規(guī)模貸款。一方面，由于地方政府缺少一套涵括投融資平臺經(jīng)營管理制度、執(zhí)行準則、考評標準在內的系統(tǒng)科學的管理體系，在一定程度上導致了我國地方政府投融資平臺的風險加大。另一方面，由于我國地方政府投融資平臺所投資的項目一般都是基于為民眾提供便利所進行的基礎設施建設投資以及城市交通建設等相關的公益性投資項目，投資回報周期較長且投資規(guī)模較大，在一定程度上增加了其債務風險[5]。

二、促進地方政府投融資平臺轉型的必要性

為了解決當前我國地方政府投融資平臺在運轉過程中由于經(jīng)濟管理不規(guī)范和大規(guī)模舉債帶來的風險問題，促進地方政府投融資平臺轉型成為平臺穩(wěn)健發(fā)展的必然要求，促進平臺平穩(wěn)轉型的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）深入推進供給側結構性改革的必然要求。轉變當前我國地方政府投融資平臺的經(jīng)營管理模式是促進其平臺持續(xù)發(fā)展的有效舉措。一直以來地方投融資平臺憑借其特有的政府公信力，通過多種渠道貸款獲得投資資金，通過基礎設施建設以及相關市政建設為我國三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的基礎。但是，隨著我國經(jīng)濟新常態(tài)不斷向縱深方向發(fā)展，由政府主導型的投資模式導致其市場與政府之間的關系不能夠做到很好的厘清。一方面政府主導的投資模式導致政府需要不斷的增加資金投入，導致地方政府財政壓力較大。另一方面，政府主導的投資模式往往不是以盈利為唯一的投資目標，也就導致了其投資規(guī)模大，但是投資周期長和投資回報率低的現(xiàn)象存在[6]。

（二）規(guī)避地方政府債務潛在風險的必然要求。由于融資平臺的完善、地方產(chǎn)業(yè)結構的調整以及地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，地方政府財政過多的依賴于融資和土地財政，這就導致融資環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題必然引發(fā)地方金融財政風險的發(fā)生，據(jù)相關數(shù)據(jù)表明，地方政府債務的主要來源是銀行貸款，其中商業(yè)銀行的貸款占主要部分，如果商業(yè)銀行出于規(guī)避信貸風險的視角出發(fā)，對投融資平臺的信貸業(yè)務進行有限度的審批則會影響地區(qū)基礎設施的建設。由此可見，通過市場化的手段促進投融資平臺的轉型對規(guī)避地方政府債務潛在風險具有重要意義[7]。

第9篇：融資平臺債務管理范文

(一)地方公債的初期嘗試

我國早在建國之初就嘗試發(fā)行地方政府債券，1950年首先由東北人民政府發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設折實公債”。此后國家逐步實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，地方公債的發(fā)行被叫停。1958年4月，我國《關于發(fā)行地方公債的決定》，該決定提出在必要時允許發(fā)行地方建設公債，并規(guī)定了發(fā)債的條件。1985年在地方政府投資沖動強烈的情況下，為避免盲目擴大投資規(guī)模帶來的金融風險，中央再次叫停了地方債的發(fā)行。

(二)地方融資平臺的是與非

受《預算法》的限制，地方政府在很長時間里一直無法以直接發(fā)行債務的方式融資。然而在分稅制背景下，地方財政收支缺口不斷擴大，地方政府為了規(guī)避《預算法》的限制，另辟蹊徑，通過設立地方政府融資平臺進行融資。1992年7月22日，第一家地方融資平臺———上海市城市建設投資開發(fā)總公司在上海成立。此后，地方政府紛紛成立城司，地方融資平臺以城投債形式發(fā)行的地方政府債務不斷增加。地方融資平臺在為地方政府融資的同時，也聚集了大量地方債務風險。2004年以后，城投債規(guī)模平均每年增加50%以上。特別是2009年應對金融危機和籌措中央刺激經(jīng)濟計劃需要的配套資金，地方政府開始大規(guī)?；I建融資平臺，通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等手段，籌措了大量平臺貸款，地方政府債務規(guī)模不斷擴大，風險劇增。

(三)地方政府債券的正式發(fā)行

2009年，財政部地方政府發(fā)行了2000億地方政府債券。新疆維吾爾自治區(qū)2009年政府債券(一期)成為我國第一支正式上市交易的地方政府債券。從2011年起，上海、浙江、廣東和深圳、江蘇、山東成為自行發(fā)債的試點城市。2014年以來，我國地方政府債券正式進入自發(fā)自還階段。上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島幾個地方試點自發(fā)自還地方政府債券，在國家批準的發(fā)債規(guī)模限額以內，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息以及債務本金償還事宜。

二、我國地方政府債務風險管理現(xiàn)狀

在地方融資平臺大量發(fā)行城投債的時期，地方政府債務風險一度成為可能引發(fā)中國系統(tǒng)性金融風險的最粗引線。在此背景下，2009年中央出臺了《2009年地方政府債券預算管理辦法》《2009年地方政府債券資金項目安排管理辦法》和《財政部發(fā)行地方政府債券財政總預算會計核算辦法》等一系列辦法，規(guī)定由財政部地方政府發(fā)行債券，取代和置換地方融資平臺公司發(fā)行的城投債，以直接顯性債務取代地方政府的隱形債務。2014年，為了進一步管理和控制地方政府債務的風險，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風險，我國政府頒布了很多法律法規(guī)。其中最具標志意義的風險管理手段是出臺了新修訂的《預算法》。2014年新修訂的《預算法》規(guī)定，國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的一部分資金，可以在國務院確定的限額以內，以發(fā)行地方政府債券的方式籌措。這從法律層面上建立了以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。新修訂的《預算法》對于地方政府發(fā)債作了很多規(guī)定，限制了發(fā)債主體、用途、規(guī)模、方式。在控制風險方面，新《預算法》規(guī)定舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。新修訂《預算法》后，2014年國發(fā)43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》為地方政府債務的風險管理作出了更為明確的規(guī)定。43號文賦予地方政府依法適度舉債融資的權限，提出了加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，并嚴格限定政府舉債程序和資金用途。43號文把地方政府債務分門別類地納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一的管理模式。在規(guī)避地方融資平臺聚集的風險方面，43號文剝離了融資平臺公司的政府融資職能，由此，融資平臺公司不得再新增政府債務。此舉為地方融資平臺退出地方政府債務歷史舞臺作出了明確規(guī)定，有效管理和控制了地方政府債務多年來通過地方融資平臺積聚的風險。此后，我國又通過一系列辦法循序漸進地剝離地方融資平臺的債務風險。首先，財預［2014］351號文《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別方法》對地方融資平臺的債務剝離進行了具體區(qū)分，分為不納入的債務、一般債務和專項債務三種。2015年財政部《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《關于做好2015年地方政府一般債券發(fā)行工作的通知》《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》《關于做好2015年地方政府專項債券發(fā)行工作的通知》，對地方政府一般債券和專項債券進行了進一步明確。近兩年來一系列法律法規(guī)的出臺為規(guī)范地方政府債務、完善財政體制、發(fā)揮地方政府債務在政府治理和促進經(jīng)濟發(fā)展中的作用，進行了積極的政策準備和實踐。2014年上半年，我國審計署對地方政府債務的變化情況跟蹤審計顯示，抽審地區(qū)的政府性債務余額增長3．79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府債務增速有所放緩。這說明我國政府針對地方政府債務風險的管理措施效果顯著。

三、我國地方政府債務風險管理的建議

從總體而言，近幾年我國地方政府債務發(fā)展較為平穩(wěn)，風險可控。但是，地方政府通過資本市場發(fā)行債券籌集資金，如果風險管理不到位，在發(fā)行、使用、償還等過程中都有可能出現(xiàn)問題，引起金融領域的波動。在地方政府債務規(guī)模較大的情況下，出現(xiàn)債務危機將導致金融體系甚至國家經(jīng)濟出現(xiàn)風險。因此構建完善的信用風險管理體系意義重大。本文嘗試從三個角度提出對地方政府債務風險管理方面的建議:

(一)完善地方政府債務的信用評級制度

按照國際上的通常做法，穆迪、惠譽、標普等評級機構的信用評級應對地方政府債券發(fā)行利率形成很強的指導性。然而目前我國自發(fā)自還試點地方政府債的信用等級均為AAA級，對不同的地方政府的債務償還能力沒有任何區(qū)別作用，對其發(fā)行利率沒有任何指導作用。究其原因，在于我國資本市場的市場化程度還很低，投資者、評級機構及政府普遍認為，地方政府的風險就是中央政府的風險，地方政府債券基本是中央政府兜底的，沒有風險。但是，今天的情況已經(jīng)不同往日?！蛾P于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出了地方政府對自己舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。這意味著中央政府的確有可能不會為地方政府債務買單，地方政府債務“剛兌”的打破是完全有可能發(fā)生的，地方政府債務存在一定風險。在此背景下，各地方政府借債的風險和利率必然不一樣，需要信用評級機構對其進行評判，為投資者的投資提供參考。完善現(xiàn)有的信用評級制度將是有效的地方政府債務風險管理方法。

(二)建全地方政府債務的信息披露制度

以前，地方政府并未編制資產(chǎn)負債表，只是通過財政預決算提供信息。財政預決算表只在一定程度上表現(xiàn)了地方政府的現(xiàn)金流入和流出的情況，只能為投資者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府資產(chǎn)負債表等信息的披露，投資者才能得到地方政府資產(chǎn)負債率等償債能力存量的指標，才能夠充分、準確地估計地方債券的風險，理性投資。十八屆三中全會《決定》明確提出了建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，編制政府的資產(chǎn)負債表。新的《預算法》要求地方政府公布資產(chǎn)負債表，這比“要求編制資產(chǎn)負債表”又進了一大步。經(jīng)過一段時間的完善，地方政府的經(jīng)營活動現(xiàn)金凈流量與負債比、經(jīng)營活動現(xiàn)金凈流量與到期債務比、經(jīng)營活動現(xiàn)金流量比率、利息保障倍數(shù)、權益?zhèn)鶆毡嚷?、負債結構比率、流動比率、速動比率、現(xiàn)金比率等信息真實而全面地進行披露，就能實質性地提升地方政府的財政透明度，約束地方政府過度舉債的沖動，并且讓投資者對地方政府債務的風險和利率作出正確判斷，從源頭上控制地方政府的債務風險。

(三)建立地方政府債券保險制度