前言:一篇好文章的誕生,需要你不斷地搜集資料、整理思路,本站小編為你收集了豐富的城管執(zhí)法中的行政執(zhí)法主題范文,僅供參考,歡迎閱讀并收藏。
近日看了《全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)工作負(fù)責(zé)人談“文明城市評(píng)選”及落選城市差距》一文,文中全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)工作負(fù)責(zé)人之一孟慶欣提到城管隊(duì)伍的形象好壞是判斷一個(gè)城市文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,溫州城管到底在城市管理和行政執(zhí)法方面做到了什么程度,和其他兄弟城市相比到底存在哪些差距,我不甚詳知,但我們的工作相比網(wǎng)上經(jīng)常在提的暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等一系列不文明的執(zhí)法行為來說,我相信我們是做的比較好,可是到了本地的論壇上,針對(duì)城管的,基本上還是罵聲一片,負(fù)面消息充斥整個(gè)論壇,還有些憤世嫉俗的年青人拿些不知道何時(shí)何地的照片,來引證城管執(zhí)法的野蠻、粗暴、不近人情。有些時(shí)候即便我們的工作做的不錯(cuò),還是得不到群眾的好評(píng)。我們執(zhí)法人員就會(huì)產(chǎn)生不解甚至迷惑,長(zhǎng)此以往,這種心態(tài)(心理)會(huì)慢慢的、不知不覺的對(duì)我們的工作造成負(fù)面影響。現(xiàn)在就從城市管理執(zhí)法人員本身和目睹執(zhí)法工作的群眾著手,結(jié)合心理學(xué)談?wù)剝烧叩男膽B(tài),希望能為從事城市管理工作的執(zhí)法人員提供一些幫助。
一、城市管理執(zhí)法人員本身
1、矛盾心理:在城市管理中,執(zhí)法人員一面對(duì)違章行為的厭惡,另一方面又同情于其生活的艱辛,所以感情用事,或象征性的扣沒經(jīng)營(yíng)工具,或處以低限度的處罰,或?qū)`章現(xiàn)象視而不見,久而久之容易讓人產(chǎn)生“違章合法化”的認(rèn)識(shí),對(duì)城市管理執(zhí)法工作極為不利。
2、急噪心理:執(zhí)法人員在處理有關(guān)違章行為時(shí),先入為主,未經(jīng)調(diào)查分析,憑主觀臆斷下結(jié)論,草率處理,這種心理源于對(duì)工作缺乏認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度以及對(duì)執(zhí)法為民的道理缺乏深層次理解。
3、消極心理:這種心理是執(zhí)法人員因在城市管理行政執(zhí)法工作中所取得的成績(jī)未能被群眾和媒體的認(rèn)可,甚至遭到非議、誤解、批評(píng)和無端的指責(zé)時(shí)所產(chǎn)生的。辛辛苦苦工作反而要受到責(zé)罵。他們感到委屈和不解,從而產(chǎn)生多一事還不如少一事、多管不如少管、少管不如不管的心理,“做一天和尚撞一天鐘”,喪失了上進(jìn)心、責(zé)任心和集體榮譽(yù)感,整天抱著無所謂態(tài)度,平時(shí)大事不犯、小事不斷。這種現(xiàn)象很容易影響到其他隊(duì)員,削弱隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力和凝聚力。
4、自卑心理:這是執(zhí)法隊(duì)員因自己的身份沒有被尊重、取得的工作成績(jī)沒有被社會(huì)或單位領(lǐng)導(dǎo)所肯定而產(chǎn)生的心態(tài)。比起工商、稅務(wù)、公安等執(zhí)法人員來,辛苦有余、收入不足,生活沒有優(yōu)越感,而產(chǎn)生自卑感。
5、膽怯心理:城市管理執(zhí)法工作量大、易變性強(qiáng)、執(zhí)勤時(shí)間不固定,有一定風(fēng)險(xiǎn),所管理對(duì)象文化水平和素質(zhì)偏低、成分復(fù)雜,尤其是流動(dòng)攤販,有些甚至是“要錢沒有,要命有一條”的無賴,有的是少數(shù)民族(主要是新疆、藏民),他們或糾集同伴,或用自身攜帶的刀具相威脅,或“一哭、二鬧、三躺倒”,或惡人先告狀歪曲事實(shí),甚至暴力抗法。個(gè)別執(zhí)法隊(duì)員因擔(dān)心少數(shù)違章者蠻性難改,而不敢對(duì)其實(shí)施教育和處罰,怕遭到打擊和報(bào)復(fù),尤其是曾有類似經(jīng)歷的隊(duì)員,他們的心理負(fù)擔(dān)就更為明顯了。這種心理不僅給城市管理行政執(zhí)法工作帶來了負(fù)面影響,同時(shí)也助長(zhǎng)了違章者的囂張氣焰和抗法行為。久而久之當(dāng)其他執(zhí)法隊(duì)員前往管理時(shí),便容易導(dǎo)致暴力抗法事件的發(fā)生。
二、目睹我們執(zhí)法的群眾的人員構(gòu)成及普遍心態(tài)
1、小學(xué)生,微乎其微,他們心志還不成熟,跟社會(huì)接觸少。
2、中學(xué)生,極少,他們學(xué)習(xí)任務(wù)重,涉世未深,僅僅是旁觀者。
3、大學(xué)生,雙休日,假期較多。如果原來沒有接觸過城管執(zhí)法,那么文明執(zhí)法給他們的好印象,及粗暴執(zhí)法差印象都會(huì)影響他們以后的判斷。如果通過網(wǎng)絡(luò)或其他媒體接觸過城管執(zhí)法的文章,如果我們做的好,會(huì)給他們一個(gè)印象,我們這里的城管跟其他地方不一樣;做的差,果然,跟網(wǎng)上說得一樣,留著一個(gè)印象到大學(xué)畢業(yè)后再說吧。
4、青年工作者,較少,忙忙碌碌工作持家,外面的事只要對(duì)自己的利益沒有影響,就很少關(guān)注,對(duì)城管也有一定的了解和理解。城管管的好,應(yīng)該,管不好,對(duì)自己也沒什么影響。除了一部分憤青,會(huì)到網(wǎng)上發(fā)些言論,引人注目,城管執(zhí)法是其中一個(gè)很好的話題。
5、中年人,最多,普遍經(jīng)歷過市容管理、城建監(jiān)察等階段,由于原來對(duì)“城管”隊(duì)伍的約束很少,給老百姓的印象不是很好。我們執(zhí)法的文明程度會(huì)給他們一個(gè)直觀的印象:現(xiàn)在的城管就是跟原來的不一樣了;相反的情況,城管在什么時(shí)候,改成什么名字都一個(gè)德行!
6、老年人,較多,小部分人希望為社會(huì)發(fā)揮余熱,希望社會(huì)越來越好,對(duì)我們正確的執(zhí)法工作會(huì)予以支持;還有小部分人因?yàn)橛X得社會(huì)虧欠了他,在他們的眼里,看不順眼,就要通過辱罵等手段消氣;大部分人有較強(qiáng)的同情心,雖然不關(guān)自己的事,還是希望能給弱勢(shì)群體以支持,卻沒有考慮過社會(huì)的其他問題。
一、除《指導(dǎo)意見》第二部分關(guān)于會(huì)議議程第7條規(guī)定的“在發(fā)審委委員對(duì)復(fù)審公司形成審核意見之前,請(qǐng)公司的有關(guān)負(fù)責(zé)人或其代表(不超過三人)到會(huì)向委員陳述公司的情況、回答委員提出的問題”之外,在股票發(fā)行審核工作會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“發(fā)審會(huì)議”)對(duì)公司發(fā)行申請(qǐng)進(jìn)行初審、再審時(shí),也請(qǐng)公司或主承銷商代表(不超過三人)到會(huì)接受委員的詢問。
二、未獲發(fā)審會(huì)議通過的公司應(yīng)及時(shí)落實(shí)發(fā)審委審核意見,并在收到審核意見之日起1個(gè)月內(nèi)向發(fā)審委提出復(fù)審申請(qǐng)。未能按時(shí)提出復(fù)審申請(qǐng)的,中國(guó)證監(jiān)會(huì)將直接對(duì)公司發(fā)行申請(qǐng)作出不予核準(zhǔn)的決定。
三、通過發(fā)審會(huì)議的擬發(fā)行公司的會(huì)后事項(xiàng)監(jiān)管按照《關(guān)于加強(qiáng)通過發(fā)審會(huì)的擬發(fā)行證券公司會(huì)后事項(xiàng)監(jiān)管的通知》(證監(jiān)發(fā)行字[2002]15號(hào))及中國(guó)證監(jiān)會(huì)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。《指導(dǎo)意見》附則第一款“發(fā)審會(huì)議表決通過的首次公開發(fā)行股票的公司,如果在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料有效期內(nèi)未能發(fā)行股票,公司應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料和其他信息并修訂招股說明書,有關(guān)職能部門初審后提請(qǐng)發(fā)審會(huì)議重新審核表決”的規(guī)定廢止。
四、根據(jù)《指導(dǎo)意見》附則第二款、《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)通過發(fā)審會(huì)的擬發(fā)行證券的公司會(huì)后事項(xiàng)監(jiān)管的通知》(證監(jiān)發(fā)行字[2002]15號(hào))和中國(guó)證監(jiān)會(huì)的其他規(guī)定,對(duì)已通過發(fā)審會(huì)議審核但發(fā)生了重大變化的擬發(fā)行證券的公司,需提請(qǐng)發(fā)審會(huì)議重新審核。此類發(fā)審會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“會(huì)后事項(xiàng)發(fā)審會(huì)”)將按照證監(jiān)會(huì)關(guān)于召開發(fā)審會(huì)議的有關(guān)規(guī)定和程序執(zhí)行,并遵守以下特別規(guī)定:
(一)會(huì)后事項(xiàng)發(fā)審會(huì)的參會(huì)委員不受是否審核過該公司的限制。
(二)會(huì)后事項(xiàng)發(fā)審會(huì)應(yīng)對(duì)公司完整的申請(qǐng)文件進(jìn)行審核。
(三)會(huì)后事項(xiàng)發(fā)審會(huì)上,如果召集人認(rèn)為有必要,可請(qǐng)公司或主承銷商代表(不超過三人)到會(huì)陳述公司情況、回答委員的詢問。
(四)會(huì)后事項(xiàng)發(fā)審會(huì)對(duì)公司發(fā)行申請(qǐng)進(jìn)行表決時(shí),委員只投同意票和反對(duì)票,不設(shè)暫緩表決。公司獲得的同意票達(dá)到出席會(huì)議委員人數(shù)2/3的為通過。
(五)會(huì)后事項(xiàng)發(fā)審會(huì)只召開一次,其結(jié)果為最終審核結(jié)果,證監(jiān)會(huì)根據(jù)審核意見依法對(duì)公司發(fā)行申請(qǐng)作出是否核準(zhǔn)的決定。
(六)證監(jiān)會(huì)的其他規(guī)定。
找文章到文秘站網(wǎng)更多原創(chuàng)-
由于城管執(zhí)法體制從誕生之日起本身存在的缺陷,在推進(jìn)城管行政執(zhí)法體制改革的過程中,各種矛盾和難題相繼出現(xiàn),使這項(xiàng)工作陷入了困境。近段時(shí)間以來,學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作者圍繞城管執(zhí)法體制問題開展了熱烈討論,對(duì)體制改革的得失進(jìn)行了深刻思考,努力把視域拓展到更深、更高的角度和層面,試圖創(chuàng)設(shè)出更加合理、科學(xué)的城管執(zhí)法體制。在此,我們反思現(xiàn)行城管執(zhí)法體制的利弊,提出新型城管執(zhí)法體制的基本框架,與全國(guó)同行商榷,期待引起大家對(duì)體制理論和實(shí)踐問題的思考和爭(zhēng)鳴。
一、對(duì)城管執(zhí)法體制的歷史回顧和評(píng)估
(一)關(guān)于城管執(zhí)法體制改革的歷史回顧
縱觀城管執(zhí)法體制改革從提出到試點(diǎn)、從理論到實(shí)踐的過程,可以分為3個(gè)階段。
1、探索階段(1996年~20__年)。1996年3月17日,八屆人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?!薄缎姓幜P法》的這一規(guī)定,為城管執(zhí)法體制的建立提供了理論依據(jù)。國(guó)務(wù)院法制辦和各地法制部門進(jìn)行了大量的實(shí)地調(diào)查和理論論證,確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的理論構(gòu)架,統(tǒng)一了試點(diǎn)機(jī)構(gòu)名稱,以及行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍、內(nèi)容等,奠定了城管執(zhí)法體制的基礎(chǔ)。
2、實(shí)施階段(20__年~20__年)。工作重心由理論探討轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐運(yùn)行,法制部門退居幕后,各地城市政府擔(dān)當(dāng)了城管執(zhí)法體制改革的主力軍。各種具有地方特色的模式層出不窮,城管執(zhí)法體制變革在一個(gè)廣闊的時(shí)代背景下迅猛展開。
3、困惑和反思階段(20__年以后)。經(jīng)過幾年的實(shí)踐,城管執(zhí)法體制理論上的缺陷逐漸顯現(xiàn)出來,各地城管執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨一些難以突破的理論障礙和實(shí)踐難題,體制改革的動(dòng)力不足、體制創(chuàng)新的方法不多。20__年以來,城管執(zhí)法體制變革出現(xiàn)了停滯甚至倒退的現(xiàn)象,引起全國(guó)一片反思之聲。大家從初期的興奮轉(zhuǎn)為困惑和焦慮,進(jìn)而沉下來認(rèn)真思考,經(jīng)過認(rèn)真審視和反思后提出了有針對(duì)性的意見和新的觀點(diǎn)。困惑和反思是建立一種新的行政執(zhí)法體制必然要經(jīng)歷的階段。在反思和批評(píng)中,思路可能被打開和拓展,不足之處可能被克服。經(jīng)過反思,城管執(zhí)法體制的建立可能進(jìn)入到更健康、更快捷發(fā)展的階段。
(二)當(dāng)前城管執(zhí)法體制的大致類型
1、獨(dú)立體。將建設(shè)、工商、公安等行業(yè)的行政處罰權(quán)全部或者部分剝離出來(簡(jiǎn)稱7+1或7+X),跨行業(yè)配置給獨(dú)立組建的城管行政執(zhí)法局(城管綜合行政執(zhí)法局),其特點(diǎn)是行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)分離,部門之間相互分離、相互監(jiān)督、相互約束。這種架構(gòu)規(guī)范、穩(wěn)固,具有很強(qiáng)的剛性,符合政府行政管理改革的趨勢(shì)。但是管罰分離,在現(xiàn)有的政府行政體系中很多關(guān)系難以理清,權(quán)責(zé)不一致,出現(xiàn)新的職責(zé)不明,易使管理部門和執(zhí)法部門之間相互推諉、扯皮。同時(shí),如果不對(duì)管理部門進(jìn)行相對(duì)集中的整編,在原有機(jī)構(gòu)編制中出現(xiàn)新機(jī)構(gòu),可能造成新的機(jī)構(gòu)膨脹和效率低下。
2、聯(lián)合體。對(duì)原有的城建監(jiān)察或城管執(zhí)法隊(duì)伍重新進(jìn)行整頓,按照相對(duì)集中行政處罰權(quán)要求設(shè)定行政處罰權(quán),建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)伍,將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政審批機(jī)關(guān)合并在一起,分別掛“城市管理局(城管辦)和”城市管理行政執(zhí)法局(綜合執(zhí)法局、總隊(duì)、大隊(duì))牌子,實(shí)行“一套人馬,兩塊牌子”的管理和執(zhí)法模式。其優(yōu)點(diǎn)是在統(tǒng)一體系中運(yùn)行,管理與執(zhí)法互補(bǔ),可以整合力量;缺陷是相互之間沒有制約力,在制度上不能制止亂作為現(xiàn)象。
3、從屬體。城管行政執(zhí)法局作為二級(jí)局從屬于一級(jí)局。這種體制的特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法局從屬于建設(shè)局(市政管理局、城管辦),由一級(jí)局副職兼任城管執(zhí)法局局長(zhǎng),并以一級(jí)局的名義執(zhí)法。這種構(gòu)架是原來的城建監(jiān)察體制的繼承與延續(xù),在實(shí)際工作中可能有效,但不符合相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法的精神。
(三)對(duì)城管執(zhí)法體制的評(píng)估
1、是對(duì)行政執(zhí)法體制的革命性顛覆。城管執(zhí)法體制改革是中國(guó)行政管理體制改革的一場(chǎng)革命,是對(duì)管罰合一的行政執(zhí)法體制一次“切割式”的顛覆,其革命意義,絕不亞于政府減少事權(quán)、“有限政府”的改革所具有的意義。正因如此,如何分權(quán)、如何監(jiān)督、如何制約便成為非常敏感的問題,分權(quán)和監(jiān)督的界限、程度一直是相關(guān)部門爭(zhēng)論不休的焦點(diǎn)。利益格局的重新分配,使很多部門對(duì)“竟敢動(dòng)我的奶酪”的城管執(zhí)法體制設(shè)置了重重障礙。在現(xiàn)有行政管理體制未徹底突破的條件下,城管執(zhí)法體制的改革,打破性成分和建設(shè)性成分并存,打破已經(jīng)開始,而重建卻困難重重。
2、是實(shí)施民主政治的有益嘗試。形成政府內(nèi)部相互監(jiān)督機(jī)制、擴(kuò)大公民有序的政治參與度,是社會(huì)主義民主的一個(gè)通則。城管執(zhí)法體制改革直接的、顯性層面的動(dòng)因,是解決職權(quán)交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、隊(duì)伍重疊、多頭執(zhí)法、效率低下等問題,理順行政執(zhí)法關(guān)系,降低執(zhí)法成本,提高行政執(zhí)法質(zhì)量和水平;深層的、內(nèi)在的動(dòng)因,則是構(gòu)建行政權(quán)相互監(jiān)督制約、社會(huì)多元主體廣泛參與的民主體制??梢赃@么認(rèn)為,開展城管執(zhí)法體制改革,不單單是調(diào)整、解決城管行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題,更重要的是通過局部試點(diǎn),探索建立現(xiàn)代、民主、高效的行政體制。各地實(shí)踐的進(jìn)程顯示,當(dāng)前建立城管執(zhí)法體制的焦點(diǎn)在顯性層面上
,重點(diǎn)關(guān)注機(jī)構(gòu)的建立、隊(duì)伍的精簡(jiǎn)、減少多頭執(zhí)法和執(zhí)法擾民等問題,而忽視了監(jiān)督的剛性和參與的民主化要求。
3、是對(duì)執(zhí)法者執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。建立城管執(zhí)法體制所確定的一系列原則和方法,打破了過去沿襲的機(jī)制,提出了很多新的課題。要實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法體制改革的平穩(wěn)進(jìn)行,執(zhí)法者必須具有全新的公共管理理念、“人本主義”的管理思路、出色的制度構(gòu)建能力、超眾的組織協(xié)調(diào)能力等等。所以,城管執(zhí)法體制是一塊“試金石”,考驗(yàn)著執(zhí)法者的素質(zhì)和能力。
4、取得了一定程度的進(jìn)展。政府事權(quán)在一定范圍內(nèi)初步實(shí)現(xiàn)了分離,外部監(jiān)督有所加強(qiáng);重新梳理了城市管理領(lǐng)域的職責(zé)、機(jī)構(gòu),合并了行政執(zhí)法隊(duì)伍,減少了多頭執(zhí)法現(xiàn)象;執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)一步年輕化、規(guī)范化、專業(yè)化,隊(duì)伍形象較以前有所提升;初步轉(zhuǎn)變了執(zhí)法理念,把治理違法、優(yōu)化環(huán)境作為執(zhí)法目的;大膽創(chuàng)新,初步形成了一些有效的執(zhí)法機(jī)制,規(guī)范化、親民化、科技化、信息化、精細(xì)化水平得到提高。
二、當(dāng)前城管執(zhí)法體制存在的主要問題
(一)法律地位不穩(wěn)固
《行政處罰法》只規(guī)定了實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的原則,中編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法工作的要求缺乏法律依據(jù),且本質(zhì)上與相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是相互矛盾、抵觸的。由于沒有《組織法》的保障,國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府沒有制定與《行政處罰法》相配套的細(xì)化的城管執(zhí)法相關(guān)法規(guī)、規(guī)定,城管執(zhí)法體制的法律地位不確定、不穩(wěn)固,隨時(shí)可能有被取消、與管理部門重新合并的趨勢(shì)。為此,浙江省由省法制辦牽頭,正在研究制定《開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的辦法》,以對(duì)這一體制從法律地位上進(jìn)一步明確和確定,防止城管執(zhí)法部門在機(jī)構(gòu)變動(dòng)中被撤銷或合并。
(二)管理體制不統(tǒng)一
1、執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一。由于存在上面提到的三種不同的體制類型,執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱五花八門。
2、歸口不統(tǒng)一。有的是政府組成部門,由政府直接管轄;有的歸口建設(shè)系統(tǒng);有的只是某個(gè)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。歸口不統(tǒng)一,中央、省級(jí)無直接主管部門,導(dǎo)致編制、經(jīng)費(fèi)諸多方面的不統(tǒng)一。
3、建制不統(tǒng)一。有垂直管理,有分級(jí)管理;局、分局,總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)設(shè)置混亂。
4、人員編制不統(tǒng)一。國(guó)務(wù)院有關(guān)文件明確要求行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員,《公務(wù)員法》也設(shè)置了行政執(zhí)法類公務(wù)員,從法律上對(duì)執(zhí)法人員身份作了明確規(guī)定。但各城市受行政編制限制,在理解上又有偏差,把一線執(zhí)法隊(duì)員基本核定為事業(yè)編制。
5、著裝不統(tǒng)一。各城市爭(zhēng)相模仿公安部門,基本都設(shè)計(jì)制作了自己的執(zhí)法制服和標(biāo)識(shí),混雜不一且與公安部門制服相似,帶來的直接后果是20__年國(guó)務(wù)院對(duì)制服問題的清理和整頓。
6、執(zhí)法文書不統(tǒng)一。
(三)職能界定不清
1、審批權(quán)和處罰權(quán)劃斷后,檢查權(quán)和監(jiān)管權(quán)的歸屬不清。審批部門的批后監(jiān)管權(quán)有哪些、執(zhí)行到什么程度、有何措施,處罰部門的檢查權(quán)屬于什么性質(zhì)的權(quán)力、如何執(zhí)行,對(duì)這些問題,沒有深入研究。
2、將部分行政處罰權(quán)劃分出去的標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確,人為地將相互關(guān)聯(lián)的一種違法行為細(xì)分,增加了執(zhí)法層次,違背了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的要求。如分拆環(huán)保和公安交通中的部分行政處罰權(quán),導(dǎo)致新的職責(zé)交叉。
(四)執(zhí)法手段延伸不夠
由于政府規(guī)章和行政處罰各類的限制,執(zhí)法中主要采用教育、糾正、警告、暫扣物品、罰款等處罰形式,缺乏必要的“殺手锏”,缺乏有效的后續(xù)手段。
(五)相互監(jiān)督不到位
實(shí)施城管執(zhí)法體制的目的之一,是為了加強(qiáng)執(zhí)法部門與相關(guān)主管部門的監(jiān)督約束。但事實(shí)上,執(zhí)法部門無法律依據(jù)進(jìn)行監(jiān)督。主管部門的審批許可權(quán)是獨(dú)立行使的,目前的法律并沒有規(guī)定對(duì)審批有檢查權(quán),主管部門的審批行為是否違法,只能由法院或政府監(jiān)察部門界定,不在行政執(zhí)法部門的監(jiān)督范圍。在執(zhí)法實(shí)踐中,為了不破壞與主管部門的良好關(guān)系、爭(zhēng)取主管部門的支持配合,執(zhí)法部門對(duì)管理部門審批過的過當(dāng)行為也認(rèn)定是合法的。這種認(rèn)定方式,對(duì)政府部門的違法行政行為起不到監(jiān)督作用。
(六)創(chuàng)新動(dòng)力不足
一方面,面臨理論的困惑,大家感到橫亙著難以逾越的制度鴻溝,同時(shí),改革的前景不明朗,很多人抱著等一等、看一看的心態(tài)。另一方面,城管執(zhí)法體制建立后,城市管理違法行為并沒有迅速減少,查處違法行為的措施依然缺乏,執(zhí)法環(huán)境依然沒有根本好轉(zhuǎn),有些人覺得改與不改沒有本質(zhì)區(qū)別,權(quán)力從左手換到右手,改變的只是形式。更有甚者,少數(shù)地方覺得老的體制用起來更加順手,干脆掉頭重走舊路,體制變革半途夭折。城管執(zhí)法體制改革正走在一個(gè)方向欠明的十字路口,面臨重重困境。
三、建立科學(xué)、合理的城管執(zhí)法體制的構(gòu)想
(一)建立科學(xué)、合理的城管執(zhí)法體制的理論前提
1、遵循漸進(jìn)式改良的理論邏輯。政府行政體制改革,是要調(diào)整、改變建國(guó)以來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的一整套政府自身運(yùn)行的組織制度。這套組織制度經(jīng)過長(zhǎng)期的動(dòng)作已經(jīng)高度固化,內(nèi)部的關(guān)聯(lián)度呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化格局,往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。如果改變的僅僅是其中的某一個(gè)環(huán)節(jié),會(huì)引起其他環(huán)節(jié)一連串的不適應(yīng),進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)運(yùn)行過程的混亂、停滯、倒退。按照相對(duì)集中行政處罰權(quán)理論對(duì)城管執(zhí)法體制進(jìn)行調(diào)整,是在大的行政體制未改變的前提下,對(duì)城市管理領(lǐng)域內(nèi)的行政權(quán)進(jìn)行重新配置,是一次局部環(huán)節(jié)的調(diào)整。如果忽視這次調(diào)整的前提條件,完全原來的體制結(jié)構(gòu),會(huì)出現(xiàn)法律、法規(guī)的空白,打亂原來的運(yùn)行節(jié)奏。
對(duì)行政體制的任何激進(jìn)的改革都應(yīng)當(dāng)慎重,對(duì)在特定歷史條件下建立的行政體制構(gòu)架,要肯定原有體制中的合理成分,新的體制的建立應(yīng)該是原有體制的邏輯延伸,而不是截然劃斷。任何推倒重來的做法都值得商榷。據(jù)此,我們認(rèn)為,在城管執(zhí)法體制變革中,要慎提改革,多提改良和完善。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度下建立起來的城管執(zhí)法體制,應(yīng)該是城建監(jiān)察體制的進(jìn)一步改良的完善,是在城建監(jiān)察綜合4個(gè)方面處罰權(quán)基礎(chǔ)上的進(jìn)一步擴(kuò)大和深化,是用相對(duì)集中行政處罰權(quán)理論對(duì)城建系統(tǒng)行政處罰權(quán)配置的一次再細(xì)化、再調(diào)整。在這樣的邏輯基礎(chǔ)上建立起來的城管執(zhí)法體制,既解決了牽頭部門的問題,又解決了執(zhí)法主體法定的問題。
2、構(gòu)建統(tǒng)一、開放的職能結(jié)構(gòu)。在構(gòu)架上,要能體現(xiàn)出城管執(zhí)法體制的統(tǒng)一性和精簡(jiǎn)性。在全國(guó)范圍內(nèi),要做到城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立、隊(duì)伍單一、服裝統(tǒng)一、人員編制精簡(jiǎn)、執(zhí)法有效。在價(jià)值取向上,應(yīng)該體制出“強(qiáng)其所應(yīng)強(qiáng)”的職能定位。處罰權(quán)是政府行政權(quán)力中維護(hù)公序良俗的有效“利器”,從國(guó)外城市管理的經(jīng)驗(yàn)來看,通常的做法是弱化審批許可權(quán),讓非政府組織、社會(huì)團(tuán)體和市民最大程度地參與管理,同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管和執(zhí)法,對(duì)違法行為嚴(yán)管重罰。所以,城管執(zhí)法應(yīng)在現(xiàn)有的處罰權(quán)基礎(chǔ)上,增加強(qiáng)制措施和處罰種類,進(jìn)一步強(qiáng)化懲戒力和威懾力。在對(duì)外關(guān)系上,城管執(zhí)法體制的職能結(jié)構(gòu)應(yīng)該體現(xiàn)出開放性、自洽性的特點(diǎn),能夠不斷與體制外的環(huán)境進(jìn)行必要的物質(zhì)、信息和能量交換;城管執(zhí)法本身要具有內(nèi)外聯(lián)系的功能,成為城市管理審批、監(jiān)管、檢查等環(huán)節(jié)的中樞。
3、打破現(xiàn)有的思維模式。國(guó)務(wù)院按照《行政處罰法》提出的城管行政執(zhí)法體制,本來就是一種構(gòu)設(shè),有大膽超越的地方,也有受到原有行政體制制約而顯得謹(jǐn)慎的一面。實(shí)踐表明這種模式需要調(diào)整和改進(jìn),我們不能囿于國(guó)務(wù)院的原則規(guī)定,而應(yīng)對(duì)明顯不適合的部分大膽進(jìn)行調(diào)整和革新。如相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度與綜合執(zhí)法制度本質(zhì)上是矛盾的、不相容的,部分行政處罰權(quán)的劃斷歸并造成新的機(jī)構(gòu)膨脹,把是否需要技術(shù)部門鑒定作為行政處罰權(quán)劃分的原則不科學(xué)、不可行等等,我們要根據(jù)實(shí)踐的具體情況,提出相應(yīng)對(duì)策。
(二)構(gòu)建城管執(zhí)法體制的新形態(tài)
根據(jù)上述理論思辨和城管執(zhí)法實(shí)際情況,我們提出城管執(zhí)法體制的一種新形態(tài)。
1、建立中央、省、地級(jí)市、縣四級(jí)法制、編制保障支撐機(jī)制。一是中央、省、地級(jí)市、縣四級(jí)法制部門代表中央和地方政府,在推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度、開展綜合行政執(zhí)法工作中,主要負(fù)責(zé)法律法規(guī)的修訂和完善;對(duì)城管執(zhí)法部門依法行政、貫徹落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制等進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督;對(duì)城管執(zhí)法和相關(guān)部門管理過程中法律法規(guī)交叉和重疊之處進(jìn)行厘清和裁決等。二是中央、省、地級(jí)市、縣編辦部門代表中央和地方政府掌握好城管執(zhí)法隊(duì)伍的總編數(shù)和隊(duì)員的編制、身份等管理,抓好城管執(zhí)法體制改革后的精簡(jiǎn)隊(duì)伍、歸攏編制、善后安置等工作。
2、建立中央、省、地級(jí)市、縣四級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。將城管執(zhí)法部門納入建設(shè)系統(tǒng),在建設(shè)部門設(shè)置城管行政執(zhí)法總局,負(fù)責(zé)全國(guó)的城管執(zhí)法工作;省級(jí)建設(shè)廳設(shè)置城管行政執(zhí)法局;市、縣建立城管行政執(zhí)法局,列入政府組成部門,但歸口建設(shè)系統(tǒng)。省級(jí)以下城管行政執(zhí)法局可根據(jù)各地實(shí)際情況實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。中央、省級(jí)城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)溝通、協(xié)調(diào)和法律、法規(guī)的把關(guān),不從事具體的執(zhí)法行為;市、縣級(jí)城管行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)具體的執(zhí)法工作。
3、依據(jù)《行政處罰法》在特定領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)。將建設(shè)系統(tǒng)的全部處罰權(quán)集中起來,同時(shí)將部分與城市管理相關(guān)的邊緣性的處罰權(quán)如環(huán)保、工商、公安交通、文化等部分行政處罰權(quán)集中起來,依據(jù)城管行政執(zhí)法管轄權(quán)和處罰依據(jù)進(jìn)行處罰。
4、貫徹管罰分離原則,城管執(zhí)法機(jī)關(guān)獨(dú)立動(dòng)作。各級(jí)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)必須貫徹管罰分離的原則,嚴(yán)格實(shí)行許可權(quán)和處罰權(quán)分離。市、縣級(jí)城管執(zhí)法局必須是獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān),不得成為部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。與其他部門的日常聯(lián)系溝通由城管執(zhí)法局自行負(fù)責(zé),涉及重大的、難以單獨(dú)解決的問題,由建設(shè)部門牽頭協(xié)調(diào)。
(三)新型城管執(zhí)法體制的特點(diǎn)
1、延伸了城管執(zhí)法的層次。一是把城管執(zhí)法體制從較低層面延伸到較高層面,在中央和省級(jí)明確了城管執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),確定了行業(yè)主管部門,形成了自上而下的體制格局。二是改變了法律、法規(guī)不適應(yīng)的現(xiàn)狀。中央、省級(jí)制定的法律、法規(guī)效力較高,市、縣制定的法律、規(guī)章或規(guī)范性文件效力較低,實(shí)行城管執(zhí)法體制,目前高位法基本沒有變更,調(diào)整后的低位法經(jīng)常面臨與高位法相抵觸的情況,造成了執(zhí)法工作的被動(dòng)。在中央和省級(jí)建立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu),調(diào)整效力較高的法律、法規(guī),有利于理順各級(jí)法律、法規(guī)的關(guān)系,解決法律、法規(guī)不適應(yīng)的問題。
2、實(shí)現(xiàn)了城管執(zhí)法的統(tǒng)一。把城管執(zhí)法體制的設(shè)置由自下而上轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙拢鞘姓髯詾檎D(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤胶狭吓?,便于逐步落?shí)城管執(zhí)法體制“六個(gè)統(tǒng)一”,即統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱、統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)一行政編制、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一執(zhí)法文書。
業(yè)主:北京市城管執(zhí)法局
開發(fā)建設(shè)單位:北京首電創(chuàng)新應(yīng)用技術(shù)有限公司
項(xiàng)目類型:業(yè)務(wù)管理平臺(tái)/共享協(xié)同平臺(tái)
一、業(yè)務(wù)需求背景
奧運(yùn)環(huán)境建設(shè)已經(jīng)將城管推向整治的第一線,城管職責(zé)范圍也涵蓋了城市管理的方方面面,大到江河湖泊,小到影響市容的小廣告,城管隊(duì)員已經(jīng)成為保護(hù)首都環(huán)境的衛(wèi)士。這就要求執(zhí)法人員必須有很高的素質(zhì)和政策水平,在可能發(fā)生的矛盾面前,執(zhí)法人員素質(zhì)的高低往往具有不可替代的決定性作用。
嚴(yán)格執(zhí)法是城管依法行政、維護(hù)社會(huì)公平正義、樹立執(zhí)法權(quán)威的剛性手段,也是維護(hù)和諧社會(huì)秩序的有力保證;文明執(zhí)法則是贏得群眾支持,樹立城管執(zhí)法形象的柔性措施。
為規(guī)范行政執(zhí)法行為,實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和過錯(cuò)追究制,必須加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制;要完善行政監(jiān)督制度,做到有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)要賠償。行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和工作水平直接影響行政執(zhí)法效果,關(guān)乎群眾利益,關(guān)乎政府形象。要加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),不斷提高執(zhí)法能力和水平;要進(jìn)一步推進(jìn)依法行政,加快政府職能轉(zhuǎn)變。所以在開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的同時(shí),也要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員管理,強(qiáng)化綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍正規(guī)化、制度化、規(guī)范化建設(shè),改進(jìn)行政執(zhí)法隊(duì)伍工作作風(fēng)和執(zhí)法風(fēng)紀(jì),提升和樹立行政執(zhí)法隊(duì)伍良好形象,不斷提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和依法行政水平。因此行政執(zhí)法人員資格管理已成為行政執(zhí)法工作的重中之重,建設(shè)北京城管執(zhí)法人員資格管理系統(tǒng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二、項(xiàng)目設(shè)計(jì)
隨著城管隊(duì)伍的不斷壯大和職能的不斷擴(kuò)大,為規(guī)范全市城管執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一管理,避免執(zhí)法隨意性,北京市城管執(zhí)法局開發(fā)建設(shè)了北京城管執(zhí)法人員資格管理系統(tǒng)。
該系統(tǒng)融合了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、無線通訊技術(shù)、PDA技術(shù)、權(quán)限管理、身份認(rèn)證等多方位技術(shù)的設(shè)計(jì)與集成;融合C/S,B/S兩種設(shè)計(jì)模式,大大減輕了中央計(jì)算機(jī)的工作量和網(wǎng)絡(luò)上的數(shù)據(jù)傳輸量,信息傳輸安全可靠。該系統(tǒng)采用模塊化設(shè)計(jì)思想,使系統(tǒng)具有很好的開放性和可擴(kuò)展性,內(nèi)部融合性好,外部輕松互聯(lián),實(shí)現(xiàn)了技術(shù)分級(jí)管理,提高了系統(tǒng)的可維護(hù)性;其人性化的設(shè)計(jì),使用極為便捷,便于管理,易于維護(hù)。該系統(tǒng)還是一個(gè)智能的開發(fā)平臺(tái),提供給使用者一個(gè)方便擴(kuò)充功能的空間,具有開放型的應(yīng)用開發(fā)環(huán)境,可以方便地控制程序流程,靈活連接各種類型的數(shù)據(jù)庫。
三、CIO的作用和貢獻(xiàn)
1.為執(zhí)法人員資格管理系統(tǒng)提供建設(shè)思路、設(shè)計(jì)思路和項(xiàng)目開發(fā)的指導(dǎo),幫助提出科學(xué)合理、符合實(shí)際的信息化建設(shè)需求。
2.協(xié)助完成相關(guān)硬件設(shè)備的采購,如服務(wù)器,手持PDA,讀卡器等,并負(fù)責(zé)指導(dǎo)完成執(zhí)法證的設(shè)計(jì)、制作。
3.積極與工程師討論,尋求解決建設(shè)成本與財(cái)政預(yù)算之間的矛盾,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的按時(shí)交付,預(yù)算的堅(jiān)決執(zhí)行。
4.組織執(zhí)法人員基本信息的上報(bào)、錄入工作,保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性。
5.積極主動(dòng)與各區(qū)(縣)大隊(duì)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行溝通、努力做好系統(tǒng)應(yīng)用推廣和技術(shù)保障工作。
6.在系統(tǒng)運(yùn)行過程中,及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)使用中的問題,并積極與工程師討論解決問題的途徑,是用戶與開發(fā)人員之間溝通的橋梁。
7.深入開展業(yè)務(wù)、裝備需求調(diào)研 ,加大系統(tǒng)應(yīng)用培訓(xùn)工作力度。
四、項(xiàng)目效益評(píng)估
⒈社會(huì)效益分析
該系統(tǒng)正式開通以來,得到國(guó)務(wù)院法制辦、市法制辦的大力支持,是考核全市城管綜合行政執(zhí)法人員的檔案和數(shù)據(jù)管理的記載平臺(tái)。
城管執(zhí)法人員資格管理是最先實(shí)現(xiàn)信息化支撐的城管核心業(yè)務(wù),是管理、考核城管綜合行政執(zhí)法人員的檔案數(shù)據(jù)記載平臺(tái),對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)、管理、考核、監(jiān)督等方面起到了重要作用,很好地輔助了全市執(zhí)法人員的執(zhí)法資格信息管理、培訓(xùn)信息管理、資格年審工作。隨著城管執(zhí)法工作的逐漸深入,對(duì)執(zhí)法人員的資格管理更加嚴(yán)格,市城管執(zhí)法局將對(duì)此系統(tǒng)進(jìn)行二期開發(fā),進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能。
⒉經(jīng)濟(jì)效益分析
該系統(tǒng)作為北京市城管綜合行政執(zhí)法人員的檔案和數(shù)據(jù)管理的記載平臺(tái),緊緊圍繞市局職責(zé)定位,在全市城管隊(duì)伍的執(zhí)法資格管理上突出重點(diǎn)、講究實(shí)效,解決了各區(qū)縣大隊(duì)、分局由于人力、物力、財(cái)力原因而無法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)開發(fā)的難題;也避免了重復(fù)建設(shè),節(jié)約了資源,在執(zhí)法人員資格管理上形成了全市一盤棋的思路,為隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法行為提供了很好的信息技術(shù)手段支撐。
⒊總體評(píng)估
(1)依托信息化,規(guī)范全市城管執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一管理,避免執(zhí)法隨意性。
(2)建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制。
(3)是隊(duì)員考核制度有力執(zhí)行的信息支撐平臺(tái)。方便督查人員對(duì)執(zhí)法隊(duì)員的考核、監(jiān)督,利用手持PDA現(xiàn)場(chǎng)考核,有理有據(jù),考核數(shù)據(jù)通過C/S客戶端直接上傳到中心數(shù)據(jù)庫。
(4)執(zhí)法隊(duì)員辦事效率,綜合素質(zhì)和執(zhí)法行政水平明顯提高。
一、基本做法和特點(diǎn)
1.創(chuàng)新執(zhí)法理念,消除特權(quán)思想,樹立服務(wù)意識(shí)。
**市城市管理綜合行政執(zhí)法局自2006年12月8日掛牌成立之始,**市委、市政府就提出“高標(biāo)準(zhǔn)組建、高起點(diǎn)亮相、高素質(zhì)執(zhí)法”的要求。市執(zhí)法局的領(lǐng)導(dǎo)班子一致認(rèn)為,要想實(shí)現(xiàn)高要求的目標(biāo),必須創(chuàng)新執(zhí)法理念。他們通過外出學(xué)習(xí)和實(shí)踐總結(jié),形成了“以人為本,執(zhí)法為民”的理念,確立了“把城市管理與為人民服務(wù)統(tǒng)一起來,將管理寓于服務(wù)之中,在服務(wù)的過程中實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)”的執(zhí)法工作指導(dǎo)思想,并以此衡量行政執(zhí)法的質(zhì)量和效果。兩年多來,他們通過建立內(nèi)部管理制度和外部監(jiān)督機(jī)制,聘請(qǐng)有社會(huì)影響的人士和政協(xié)委員監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法活動(dòng),使執(zhí)法隊(duì)伍中傳統(tǒng)的特權(quán)觀念受到重重制約,并完全轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí),為實(shí)行柔性執(zhí)法,實(shí)現(xiàn)良好的執(zhí)法效果,奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
2.內(nèi)強(qiáng)素質(zhì),外樹形象,強(qiáng)化行政執(zhí)法的親和力。
城管執(zhí)法涉及到市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、建筑市場(chǎng)、綠化、市政公用、工商行政、公安交通、交通運(yùn)政、房屋拆遷等方面,執(zhí)法對(duì)象的廣泛性和復(fù)雜性,給執(zhí)法工作的開展帶來了很大的困難。一些城市的城管執(zhí)法單位為完成執(zhí)法任務(wù),采取簡(jiǎn)單粗暴的方式,進(jìn)行“掃蕩式”、“封殺式”、“鐵面式”執(zhí)法,有的甚至臨時(shí)聘用能打會(huì)武的社會(huì)人員參與執(zhí)法,嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法的社會(huì)形象。其結(jié)果是執(zhí)法環(huán)境遭到破壞,抗法事件不斷發(fā)生,反而給執(zhí)法工作帶來了更大的阻力和困難。**市城管執(zhí)法局通過學(xué)習(xí)考察和實(shí)踐,認(rèn)識(shí)到要落實(shí)依法行政,推動(dòng)行政執(zhí)法工作的開展,必須改善執(zhí)法環(huán)境,樹立新型的城管執(zhí)法形象。他們及時(shí)提出了“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì),外樹形象”的基本思路。首先要求隊(duì)伍建設(shè)必須嚴(yán)格按照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法資格條件進(jìn)行人員錄用,解決清理和解聘原各類協(xié)管員和其他臨時(shí)人員。他們還適時(shí)組建了“女子執(zhí)法隊(duì)”,著重招錄大學(xué)本科生、研究生進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍,增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的親和力和專業(yè)素質(zhì)。其次局黨組制定了“每周一學(xué)、每月一題、每季一講、每年一訓(xùn)”的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度,通過聘請(qǐng)專家、教授講課,執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)觀摩,典型案例剖析,軍事化訓(xùn)練等方法,提升執(zhí)法隊(duì)伍的素養(yǎng),樹立親民、愛民和執(zhí)法為民的理念,培養(yǎng)隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)精神。目前,**城管執(zhí)法隊(duì)伍已在市民心中建立起了較為良好的親和形象,得到了市民的支持和信任。
3.實(shí)行行政服務(wù),慎用行政處罰,增強(qiáng)執(zhí)法的人性化。
**市城管綜合行政執(zhí)法局針對(duì)城管執(zhí)法的特點(diǎn),提出“將管理寓于服務(wù)之中,在服務(wù)的過程中實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)”。要求執(zhí)法“三先一慎”,即處理違法違章前先敬禮、先說教、先幫忙,慎處罰。在日常的執(zhí)法活動(dòng)中,“只要判斷能用服務(wù)的方式解決問題,就絕不使用強(qiáng)制方式去解決,寧可多跑幾趟路,多受一些麻煩,多做幾次服務(wù)也要讓問題和諧解決?!比缭谥卫碚嫉澜?jīng)營(yíng)零散攤?cè)狐c(diǎn)的執(zhí)法中,他們不是簡(jiǎn)單地取締封殺或罰款處罰,而是積極提供服務(wù)。首先從便民出發(fā),聯(lián)系場(chǎng)地,尋找市場(chǎng)空閑資源,或新開市場(chǎng),或?qū)φ嫉罃傸c(diǎn)統(tǒng)一規(guī)范,搞好服務(wù)后在引導(dǎo)占道經(jīng)營(yíng)戶“進(jìn)店面、進(jìn)居民小區(qū)、進(jìn)市場(chǎng)(超市)”規(guī)范經(jīng)營(yíng)。既實(shí)現(xiàn)了改善市容面貌的目的,又保障了經(jīng)營(yíng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)益。通過服務(wù)把“取締”變“安置”,取得了很好的社會(huì)效果。針對(duì)城市建筑垃圾清運(yùn)中治理難的問題,他們專門成立了“建筑垃圾處置服務(wù)中心”,幫助建筑工地制定建筑垃圾處置方案,合理制定拉運(yùn)線路,指導(dǎo)建筑工地設(shè)置洗車臺(tái)和硬化出入口路面,還適時(shí)提供清掃人員和沖洗設(shè)施,同時(shí)輔以動(dòng)態(tài)巡查,使垃圾渣土清運(yùn)管理大為改善。為了擴(kuò)大服務(wù)范圍,他們于去年三月開通了統(tǒng)一的12319服務(wù)熱線,調(diào)動(dòng)了社會(huì)公眾共同參與執(zhí)法管理活動(dòng)。
4.實(shí)行行政指導(dǎo),減緩執(zhí)法的對(duì)抗性。
行政指導(dǎo)是指行政主體在其職責(zé)范圍內(nèi),依據(jù)國(guó)家法律或政策,對(duì)特定相對(duì)人運(yùn)用勸告、說服、建議、示范等非強(qiáng)制行政手段,引導(dǎo)相對(duì)人遵守或服從法律,以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政目的的行為。行政指導(dǎo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家行政管理民主化的要求和趨勢(shì),是對(duì)傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制的有益補(bǔ)充。**城管執(zhí)法局在日常執(zhí)法中,事事以勸導(dǎo)為先,規(guī)定了小商販?zhǔn)状芜`法違章接受勸告立即糾正不予處罰;農(nóng)民臨時(shí)進(jìn)城銷售農(nóng)副產(chǎn)品違法違章只勸導(dǎo)不處罰;殘疾人員及下崗職工違反城管規(guī)定勸告幫助不處罰;警告有效,不再處罰。他們還印制了《
不再違章保證書》,違章人員承諾不再違章并簽了保證書的,也不再處罰。再如,在處理藏族群眾在市區(qū)繁華路口叫賣刀具飾品的過程中,公安部門不便管,他們積極承擔(dān)起管理職責(zé),采用行政指導(dǎo)的方式,起草具有行政指導(dǎo)性的《致藏族朋友的一封信》,并請(qǐng)來當(dāng)?shù)孛褡鍖W(xué)院的老師和同學(xué)當(dāng)翻譯,與藏族群眾溝通和交流。首先對(duì)藏族朋友來**經(jīng)商表示熱情歡迎,同時(shí)宣傳
**市開展創(chuàng)衛(wèi)活動(dòng)的情況和國(guó)家相關(guān)法律法規(guī),指導(dǎo)他們規(guī)范經(jīng)商,并想方設(shè)法為他們經(jīng)商活動(dòng)提供幫助。藏族商販深受感動(dòng),上百名在街頭游蕩的藏族商販有的進(jìn)入市場(chǎng),有的自愿撤離街道。在治理馬路攤點(diǎn)中,執(zhí)法隊(duì)在管理和服務(wù)的同時(shí),出臺(tái)指導(dǎo)性新舉措,倡導(dǎo)居民住宅小區(qū)和醫(yī)院、公園等公共場(chǎng)所積極設(shè)立瓜果、蔬菜、便餐等方便市民生活的攤點(diǎn),引導(dǎo)夜間不營(yíng)業(yè)的院內(nèi)市場(chǎng),吸納周邊占道夜市。通過靈活運(yùn)用行政指導(dǎo)方式,大大減少了執(zhí)法的對(duì)抗性,緩解了社會(huì)矛盾。我們?cè)?*市街道隨機(jī)詢問了一位正在執(zhí)法的隊(duì)員平日是如何進(jìn)行執(zhí)法管理的,她不假思索地回答了四個(gè)字“勸導(dǎo)、宣傳”??梢娫?*市柔性化的執(zhí)法方式已成主導(dǎo)。
5.實(shí)行行政契約,建立執(zhí)法的互動(dòng)性。
行政契約,又稱行政合同,它是行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的,依據(jù)法律和政策與相對(duì)人在意思表示一致的基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)議。行政契約同樣不象行政命令那樣強(qiáng)硬,也不同于民事合同表達(dá)的是自由意愿。它是一種彈性靈活的新型行政管理手段。在城市拆遷和建筑垃圾管理中,他們與建筑工地或拆遷單位簽訂《市區(qū)建筑垃圾管理責(zé)任書》,針對(duì)居住區(qū)“野廣告”治理難的問題,他們與小區(qū)物業(yè)或管理單位簽訂《居民居住區(qū)“野廣告”治理責(zé)任書》,明確各方的權(quán)利和義務(wù),將執(zhí)法任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)人的合同義務(wù),增強(qiáng)了相對(duì)人的責(zé)任感和主動(dòng)性,使執(zhí)法主體與相對(duì)人之間形成了一種良性的互動(dòng)關(guān)系,保障了執(zhí)法目標(biāo)任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)。
6.實(shí)行行政獎(jiǎng)勵(lì),調(diào)動(dòng)執(zhí)法的公眾參與性。
行政獎(jiǎng)勵(lì)作為國(guó)家和政府對(duì)為國(guó)家和社會(huì)作出重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的手段,在調(diào)動(dòng)和激發(fā)公眾的積極性和創(chuàng)造性上發(fā)揮了重要的行政作用。**市城管綜合行政執(zhí)法局在行政執(zhí)法中嘗試使用行政獎(jiǎng)勵(lì),使市民積極支持城管執(zhí)法,共同營(yíng)造出執(zhí)法的良好社會(huì)效應(yīng)。他們制定出《有獎(jiǎng)投訴辦法》,與公示電話一并制成卡片向公眾散發(fā),對(duì)制止或舉報(bào)違反城管法規(guī)行為的人員均給予100至150元的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)對(duì)在城管執(zhí)法工作中表現(xiàn)好的單位和個(gè)人還給予各種精神獎(jiǎng)勵(lì)。通過獎(jiǎng)勵(lì),樹立榜樣,弘揚(yáng)正氣,既激勵(lì)了公眾的參與熱情,又彌補(bǔ)了執(zhí)法力量不足的實(shí)際困難。
7.實(shí)行行政扶助,提升執(zhí)法的感召性。
行政扶助是國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)困難群體和成員給予物質(zhì)或非物質(zhì)幫助和支持的行政行為。它體現(xiàn)了國(guó)家的責(zé)任和關(guān)愛。**市城管綜合行政執(zhí)法局結(jié)合履行行政扶助義務(wù),推動(dòng)行政執(zhí)法的開展。去年三月,殘疾人員宋國(guó)漢因不滿拆遷賠償規(guī)定,拒不搬離其在人行道上開設(shè)的廢品收購站。執(zhí)法隊(duì)員利用平日與其建立起的感情,多次與其溝通談心,了解其生活情況后,通過多方協(xié)調(diào)籌措了3000多元資助于他,并一處一處為其尋找新的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所,直到其滿意。在關(guān)愛和誠(chéng)心的感召下,宋國(guó)漢終于同意搬遷,執(zhí)法隊(duì)員又利用休假日,幫其將堆積如山的廢品徹底清運(yùn),過后又多方協(xié)調(diào)幫其解決再就業(yè)問題,使這一有名的問題戶成為城管執(zhí)法的支持者和擁護(hù)者。轄區(qū)某村道路改造,需要大量磚石回填路基,他們得知后,立即尋找拆遷工地,指導(dǎo)工地將建筑渣土拉運(yùn)過去,變廢為寶,節(jié)省了村里的開支,村民代表送來錦旗和感謝信,感謝政府的支持和幫助。他們還積極組織為災(zāi)區(qū)捐款,許多群眾親切地稱執(zhí)法隊(duì)員是他們的貼心人。
8.實(shí)行行政調(diào)解,促進(jìn)執(zhí)法的和諧穩(wěn)定性。
調(diào)解是我國(guó)民間解決紛爭(zhēng)的傳統(tǒng)方式,它有利于各方當(dāng)事人在和諧的氣氛下,通過協(xié)商解決糾紛和矛盾,促成社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。實(shí)踐中,調(diào)解方式越來越多地引入到了行政管理活動(dòng)中。**市城管綜合行政執(zhí)法局在處理城市拆遷補(bǔ)償、夜市及施工工地噪聲擾民等糾紛中,積極采用行政調(diào)解,平等對(duì)待各方當(dāng)事人,努力溝通各方意見,通過積極疏導(dǎo)協(xié)調(diào),尋找共同點(diǎn),解決分歧點(diǎn),主持達(dá)成共識(shí),化解紛爭(zhēng),使城管中的糾紛反復(fù)率大為降低,有力地促進(jìn)了執(zhí)法的和諧穩(wěn)定。
9.規(guī)范執(zhí)法,剛?cè)嵯酀?jì),確保執(zhí)法的嚴(yán)肅性。
過去,剛性執(zhí)法一統(tǒng)形勢(shì),講嚴(yán)格執(zhí)法就產(chǎn)生簡(jiǎn)單粗暴,講文明執(zhí)法又導(dǎo)致執(zhí)法不作為。為走出執(zhí)法不是過嚴(yán)就是過寬的怪圈,他們提出“規(guī)范執(zhí)法”,將規(guī)范執(zhí)法作為城管領(lǐng)域落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的有效抓手,要求堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法,靈活采用柔性方式,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果和執(zhí)法目的的有機(jī)統(tǒng)一。他們認(rèn)為,只有規(guī)范執(zhí)法,才能既落實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法,又體現(xiàn)文明執(zhí)法,促成兩者的統(tǒng)一。他們建立完善執(zhí)法責(zé)任管理制度,成立了局依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組,制定《行政執(zhí)法過錯(cuò)追究暫行辦法》、《重大行政執(zhí)法案件審理暫行規(guī)定》、《規(guī)范執(zhí)法流程圖》,印制了《執(zhí)法人員紀(jì)律規(guī)定》卡,實(shí)行“一崗雙責(zé)”。通過制度建設(shè),他們明確了從隊(duì)員到局長(zhǎng)的職權(quán)責(zé)任范圍,規(guī)范了行政執(zhí)法的程序、法律文書以及自由裁量行為。重大案件必須集體討論表決,對(duì)不屬職權(quán)范圍內(nèi)的案件必須及時(shí)移交,確保了執(zhí)法的有效性和嚴(yán)肅性。
二、實(shí)際效果和影響
通過引入柔性執(zhí)法方式,在**市各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和廣大市民中樹立起了具有親和力和感召力的嶄新形象,城管執(zhí)法的社會(huì)公信力大幅提升,行政執(zhí)法工作也相應(yīng)地取得了顯著的成績(jī),并得到了社會(huì)各界的高度贊揚(yáng)。兩年多來,全局沒有發(fā)生一起因執(zhí)法不當(dāng)引起的影響社會(huì)穩(wěn)定的事件;沒有發(fā)生一起因執(zhí)法不當(dāng)引起的行政訴訟;沒有發(fā)生一起因執(zhí)法不當(dāng)引起的傷害事件。2008年人大、政協(xié)會(huì)議期間,該局共收到32份代表建議和委員提案,沒有一件是反映該局執(zhí)法人員紀(jì)律作風(fēng)的。實(shí)踐證明,行政強(qiáng)制并不是保證法律貫徹實(shí)施的唯一手段,靈活采用柔性的執(zhí)法方式,剛?cè)嵯酀?jì),規(guī)范執(zhí)法,是實(shí)現(xiàn)良好的執(zhí)法效果,提高城管執(zhí)法水準(zhǔn)的一條科學(xué)發(fā)展之路。
三、存在的問題及建議
1.柔性執(zhí)法方式還僅停留在創(chuàng)新探索階段,有時(shí)僅是因案件需要而為之,未能形成完整的體系和制度。應(yīng)當(dāng)廣泛開展信息收集和調(diào)研工作,制定出系統(tǒng)的程序和辦法,確立其在行政執(zhí)法中應(yīng)有的法律地位。
2.對(duì)柔性執(zhí)法缺乏專門的和系統(tǒng)的宣傳,未能產(chǎn)生連慣性影響效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)抓好典型,有針對(duì)性地對(duì)適易采用柔性執(zhí)法的行政執(zhí)法部門進(jìn)行試點(diǎn)和推廣,以適應(yīng)現(xiàn)代文明社會(huì)發(fā)展的需要。
我國(guó)城市管理行政執(zhí)法試點(diǎn)啟動(dòng)于1997年,經(jīng)過近20年的發(fā)展,我國(guó)城市行政執(zhí)法工作取得了不錯(cuò)的成績(jī):一是我國(guó)城市行政執(zhí)法體系日益完善。隨著全面依法戰(zhàn)略的實(shí)施,關(guān)于城市管理的相關(guān)法律體系在不斷完善,形成了具有實(shí)踐性較強(qiáng)的法律體系,為城市管理工作提供了法律依據(jù)。二是行政執(zhí)法的效率得到提高。在城市管理行政執(zhí)法前,我國(guó)城市管理一直受交叉管理問題的影響,進(jìn)而導(dǎo)致在執(zhí)法過程中存在重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題,嚴(yán)重影響城市的發(fā)展,而在城市城管部門明確了城市行政執(zhí)法主體之后,降低了執(zhí)法的成本,形成了執(zhí)法合力,為公民提供了良好的城市環(huán)境。三是實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法形式的多樣化,為行政管理模式改革提供了經(jīng)驗(yàn)。尤其是通過運(yùn)用數(shù)字技術(shù),實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法的透明度,有效杜絕了各種腐敗行為。我們?cè)诳隙ㄎ覈?guó)城管執(zhí)法所取得較大成績(jī)的同時(shí),也要看到當(dāng)前我國(guó)城市管理行政執(zhí)法中所存在的問題。
1. 1 我國(guó)城市管理行政執(zhí)法保障有待加強(qiáng)
隨著城市的日益發(fā)展,城市管理工作越來越復(fù)雜,因此需要政府部門加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法工作的支持力度,然而結(jié)合當(dāng)前的工作效果看,城市管理行政執(zhí)法工作的保障還不充足:一是政府部門對(duì)城市管理行政執(zhí)法人員的薪酬劃定標(biāo)準(zhǔn)不高。通過調(diào)查大多數(shù)的城市,尤其是基層城管部門的執(zhí)法人員,他們大多數(shù)屬于臨時(shí)工,工資水平不高,這樣容易導(dǎo)致他們出現(xiàn)消極執(zhí)法的情緒;而且基于臨時(shí)工沒有編制,因此其工資不能從財(cái)政資金列出,這樣無形就會(huì)增加行政執(zhí)法的文明難度。二是財(cái)政資金對(duì)行政管理執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)投入存在較大的差異。很多城管部門由于沒有足夠的經(jīng)費(fèi)導(dǎo)致其行政執(zhí)法的設(shè)備不完善,最終影響執(zhí)法效果。
1. 2 城市管理行政執(zhí)法程序有待規(guī)范
城市管理行政執(zhí)法程序不規(guī)范是當(dāng)前城管執(zhí)法中所存在的普遍問題。造成城市行政執(zhí)法程序不規(guī)范的原因一方面是由于行政執(zhí)法的相關(guān)文件的效力有限,缺乏相應(yīng)法律的規(guī)定。例如地方政府制定的相關(guān)法規(guī)大部分屬于試行法規(guī),這樣就會(huì)導(dǎo)致其約束力不強(qiáng),進(jìn)而使得在具體的運(yùn)行中容易被隨意的解釋與更改;另一方面是由于受到傳統(tǒng)強(qiáng)制行政管理思維的影響,導(dǎo)致在城市管理行政執(zhí)法中缺乏人性化的理念,進(jìn)而出現(xiàn)了為了執(zhí)法而執(zhí)法的錯(cuò)誤現(xiàn)象。
1. 3 城市行政執(zhí)法的手段有待完善
城市行政執(zhí)法的目的是為公眾提供一個(gè)舒適的城市生活、工作環(huán)境,如果作為行政執(zhí)法人員采取暴力行政執(zhí)法手段必然會(huì)引起社會(huì)的恐慌,例如近些年發(fā)生的城管傷人事件充分表明了公眾對(duì)城管執(zhí)法行為的否定。野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象容易引發(fā)群體性事件,因此需要相關(guān)部門遏制暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。
2 完善我國(guó)城市管理行政執(zhí)法的對(duì)策
基于當(dāng)前我國(guó)城市管理行政執(zhí)法中所存在的問題和城市日益發(fā)展的需要,提出優(yōu)化城市管理行政執(zhí)法的對(duì)策。
2. 1 構(gòu)建完善的城市行政執(zhí)法的法律法規(guī)體系
完善的行政法律法規(guī)體系是開展城市管理的前提,基于在城市行政執(zhí)法中所存在的依據(jù)不足的問題:一方面要明確城市行政執(zhí)法工作的法律授權(quán)問題,確定城市行政執(zhí)法的法律地位,確定城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法性,劃分具有法律保障的權(quán)利體系。例如針對(duì)城市管理執(zhí)法中所存在的強(qiáng)制執(zhí)行問題,我國(guó)法律要給予明確的規(guī)定,從而避免出現(xiàn)暴力執(zhí)法;另一方面構(gòu)建具有法律效力的行政執(zhí)法保障規(guī)范。城市行政執(zhí)法過程中需要財(cái)政給予相應(yīng)的資金、人力等保障,因此需要法律層面出臺(tái)管理行政許可審批、監(jiān)管以及處罰的法定職責(zé),以此為城市管理工作提供堅(jiān)定的后盾。尤其是在人員配置方面要建立系統(tǒng)的規(guī)則制度規(guī)定,以規(guī)則制度的形式確定城市行政管理人員的編制問題,保證各項(xiàng)基礎(chǔ)工作順利開展。
2.2 健全城市管理行政執(zhí)法體制
首先建立與完善城市管理領(lǐng)導(dǎo)體制,組建垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,形成高效的行政管理運(yùn)行機(jī)制;其次整合城管部門的職權(quán),建立責(zé)任清晰的崗位制度,推行陽光執(zhí)法,并且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要積極借鑒其他省份的先進(jìn)管理模式,形成具有地方特色的行政管理機(jī)制;最后建立完善的行政執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)機(jī)制。行政執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)決定著執(zhí)法工作的水平,因此要引入準(zhǔn)入機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和退出機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的培養(yǎng)與提升。
2.3 創(chuàng)新城市行政執(zhí)法工作方式
一是要完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,提高執(zhí)法的效率。城市管理行政執(zhí)法屬于系統(tǒng)的工作,基于城市管理工作的需要,在實(shí)踐中應(yīng)該形成以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的社會(huì)管理體制模式,形成全社會(huì)參與的城市管理模式。雖然城管執(zhí)法機(jī)關(guān)具有集中城市的管理權(quán)限,但是其更多的表現(xiàn)為行政處罰權(quán),并沒有行政強(qiáng)制權(quán),因此需要建立完善的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,將公安、法院以及工商等部門納入到城市管理行政執(zhí)法體系中,以此形成組合。二是引入對(duì)話機(jī)制,減少野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法。通過對(duì)話可以將利益需求方的訴求合理的表達(dá)出來,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的根本解決,因此在行政執(zhí)法過程中行政管理人員要與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商,形成契約,并且按照契約進(jìn)行,以此實(shí)現(xiàn)城市的和諧發(fā)展。
2.4 完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度
完善城市管理行政執(zhí)法監(jiān)督制度首先應(yīng)該加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的立法工作,通過法制化的方式對(duì)監(jiān)督主體與被監(jiān)督客體之間的權(quán)利和義務(wù)予以規(guī)范,然后結(jié)合各地城市化的實(shí)情,因地制宜地制定出關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范性文件,在注重監(jiān)督實(shí)效的同時(shí),避免監(jiān)督的無依據(jù)和隨意性,從而確保監(jiān)督的成效。其次,完善城市管理行政執(zhí)法的處理及責(zé)任追究制度。強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員在權(quán)力運(yùn)用過程中的規(guī)范意識(shí),不斷加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的約束。對(duì)此,在監(jiān)督的過程中,注重對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的約束和管控的同時(shí),加大相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的機(jī)制設(shè)計(jì)。雖然,隨著我國(guó)法律制度的不斷完善,行政執(zhí)法責(zé)任的追究程序已經(jīng)日趨獨(dú)立,且對(duì)追究程序中的各環(huán)節(jié)已有相應(yīng)的規(guī)定,但是,可增加當(dāng)事人的陳述、申辯環(huán)節(jié),使得責(zé)任的追究程序更加公開、透明。通過設(shè)置科學(xué)、合理的責(zé)任追究機(jī)制,使得行政執(zhí)法人員在城市管理的執(zhí)法實(shí)踐中提高服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí),同時(shí)亦促使城市管理行政執(zhí)法更好地符合城市化發(fā)展的需求。最后,在行政執(zhí)法的監(jiān)督力量來源方面,應(yīng)拓寬監(jiān)督的渠道,結(jié)合城市管理行政執(zhí)法的實(shí)情,創(chuàng)設(shè)可行的條件,使不同渠道的監(jiān)督力量得到整合,實(shí)行外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督并舉,權(quán)力部門的監(jiān)督、司法部門的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督均能發(fā)揮其應(yīng)有的效能,形成監(jiān)督的合力。
關(guān)鍵詞:城管 文明 執(zhí)法
提到城管執(zhí)法,在一般老百姓眼中就是“粗暴”、“不近人情”的代名詞,新聞媒體上也屢屢報(bào)道城管執(zhí)法時(shí)發(fā)生暴力事件,對(duì)城管的非議和指責(zé)不絕于耳,而城管執(zhí)法者更是滿腹委屈和苦水。但不管是誰的責(zé)任,這都與建立和諧社會(huì)的宗旨背道而馳。
一、當(dāng)前城管部門執(zhí)法現(xiàn)狀
城管部門作為一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)創(chuàng)立于80年代初,當(dāng)時(shí)還處于改革開放初級(jí)階段,它從事的是單一的城市市容方面的法律職權(quán),城市管理的概念和觀念還處于封閉和落后的狀態(tài)。也由此形成了一套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下查處的方式和觀念,而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深入,城市也進(jìn)入了飛速發(fā)展的軌道,經(jīng)濟(jì)飛速膨脹,人口大量流動(dòng),由此帶來的負(fù)面效應(yīng),下崗、失業(yè)人員激增,而社會(huì)保障體制尚不健全,這些人員迫于生計(jì),操起了最古老的的職業(yè),流入街頭,引車賣漿,成為了販夫走卒。此時(shí)城管執(zhí)法面臨的已經(jīng)不是一個(gè)個(gè)體,而是一個(gè)社會(huì)普遍現(xiàn)象,一個(gè)客觀存在的社會(huì)矛盾,一方面是法律法規(guī)所禁止,一方面是客觀存在的需要。這對(duì)執(zhí)法者原先的執(zhí)法觀念產(chǎn)生了很大的沖擊,原有的執(zhí)法方式、方法已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)有的行政執(zhí)法。
二、當(dāng)前城管部門執(zhí)法存在的問題
首先,我認(rèn)為作為城市管理的立法者和城市管理的行政執(zhí)法部門應(yīng)該有一個(gè)準(zhǔn)確的管理理念定位,要承認(rèn)現(xiàn)實(shí),不能搞一刀切,而忽視市容管理上客觀存在的這部分下崗失業(yè)擺攤維生的人的生存問題。一味地取締和禁止將把最末端的城管行政執(zhí)法推向一個(gè)極端,變成老百姓渲泄不滿的出氣筒,把城管執(zhí)法者推向老百姓的對(duì)立面。這也不利社會(huì)的團(tuán)結(jié)和安定,影響政府在人民群眾心目中的形象。
其次,作為城市管理行政執(zhí)法的執(zhí)法部門,嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)把進(jìn)人關(guān),從而保證隊(duì)伍的高素質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)、高要求,不能認(rèn)為管理小販,就應(yīng)該以惡制惡、以暴制暴,也不能因?yàn)楝F(xiàn)在工作量大、壓力大、人手少而放松對(duì)新進(jìn)人的審查和培訓(xùn),特別是個(gè)別協(xié)管員隊(duì)伍,存在認(rèn)為執(zhí)法就是示強(qiáng)、執(zhí)法就是暴力,這樣的錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí),這很可怕,反映到執(zhí)法中就是野蠻執(zhí)法,任何意義上的構(gòu)建和諧社會(huì)都是無稽之談。
再次,作為城市管理行政執(zhí)法的執(zhí)行者,直接在執(zhí)法一線面對(duì)群眾,體現(xiàn)的是一級(jí)執(zhí)法部門的現(xiàn)象,更代表著人民政府的形象。執(zhí)法者的素質(zhì)直接影響到執(zhí)法的發(fā)展過程,執(zhí)法者的執(zhí)法理念直接影響執(zhí)法的效果,和老百姓對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)可程度。
三、加強(qiáng)城管部門文明執(zhí)法的對(duì)策
(一)增強(qiáng)人本理念,堅(jiān)持文明執(zhí)法。
城市管理行政執(zhí)法有著其他行政執(zhí)法沒有的特殊性,特別是在市容管理方面。幾千年來,引車賣漿、販夫走卒就是一個(gè)古老而傳統(tǒng)的職業(yè),舉世著作《清明上河圖》,表現(xiàn)的就是一幅欣欣向榮的小販買賣圖。這就要求我們?cè)诠芾磉^程中必須科學(xué)管理,積極地加以指引和疏導(dǎo),在管理過程中幫助其解決實(shí)際困難,許多地方的城管部門在這方面都做了不少很好的嘗試,便民服務(wù)車、便民早餐車、小市場(chǎng)疏導(dǎo)點(diǎn)等等。樹立了執(zhí)法就是服務(wù)的觀念,很大程度上化解了問題,消除了矛盾。樹立良好的親民、愛民形象,從而改變城管在老百姓心目中的形象。
(二)堅(jiān)持堵疏結(jié)合,著力化解矛盾。
深入探求理性化執(zhí)法、人性化服務(wù)的方法和途徑。把人性化、理性化、柔性化貫穿于執(zhí)法全過程。規(guī)范執(zhí)法文明用語,嚴(yán)格執(zhí)法程序。堅(jiān)持以教育、疏導(dǎo)為主,堅(jiān)決摒棄野蠻執(zhí)法、隨意執(zhí)法、暗箱執(zhí)法。堅(jiān)持專項(xiàng)整治與長(zhǎng)遠(yuǎn)效能相結(jié)合。正視進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和下崗失業(yè)人員等弱勢(shì)群體維系生活的直接經(jīng)濟(jì)來源問題,始終以“讓群眾滿意”作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),致力開源疏導(dǎo)給出路。以我所在的一條街為例,道路狹窄,商戶云集,是批發(fā)零售一條街,如果只是生硬的監(jiān)督他們只能造成他們的對(duì)立情緒,如果我能盡可能多的站在他們的角度,給予他們適當(dāng)?shù)膸椭?,他們自然也?huì)配合我的工作。
(三)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),鍛鑄文明之師。
在一些媒體的報(bào)道中“城管”的形象多是負(fù)面的,導(dǎo)致很多老百姓稱呼“城管”為“土匪”,在這種情況下我們更應(yīng)該加強(qiáng)自身修養(yǎng),提高自身素質(zhì)。在執(zhí)法的過程中難免會(huì)和商戶發(fā)生沖突,如果執(zhí)法人員用那種命令式、呵斥式的語方無疑會(huì)激化矛盾,引起不必要的紛爭(zhēng)。行政執(zhí)法所面對(duì)的行政相對(duì)人,是人民群眾;所面臨的執(zhí)法管理沖突,是人民內(nèi)部矛盾,不存在根本利益的對(duì)抗,注重語言互動(dòng)、情感交流,從而做到以理服人。文明執(zhí)法用語是一種素質(zhì)習(xí)慣,需要在工作、生活中不斷使用和體會(huì),每一個(gè)執(zhí)法者都必須具備這樣的理念。
(四)樹立“規(guī)范執(zhí)法程序”的理念。
一、城市管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀
為加強(qiáng)城市管理,改善城市人居環(huán)境,2002年,縣政府組建了縣城鎮(zhèn)管理委員會(huì)辦公室,加掛縣城鎮(zhèn)管理局牌子,同時(shí)還保留縣愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室牌子,正科級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu),為縣人民政府主管城市管理工作的綜合職能部門。核定全額事業(yè)編制12名,實(shí)有人員15人,管理人員實(shí)行參照公務(wù)員管理。歸口管理機(jī)構(gòu)有:城鎮(zhèn)管理監(jiān)察大隊(duì),環(huán)境衛(wèi)生管理所,市政管理所(與市政工程公司合署辦公),園林綠化管理所。多年來在履行法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的城市環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌、園林綠化、城市市政、城市道路、城市公共秩序等行政監(jiān)管和違章處罰職能,為提升城市管理品位,改善人居環(huán)境,創(chuàng)建省級(jí)衛(wèi)生縣城作出了較大的貢獻(xiàn)。同時(shí),在縣直機(jī)關(guān)和省市垂直單位涉城執(zhí)法機(jī)構(gòu)還有14個(gè),分別是:公安交通警察城關(guān)中隊(duì)、衛(wèi)生監(jiān)督所、國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)、文化市場(chǎng)稽查隊(duì)、電力行政執(zhí)法大隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)、人口與計(jì)劃生育稽查隊(duì)、規(guī)劃監(jiān)察隊(duì)、煙花炮竹稽查隊(duì)、畜禽水產(chǎn)品檢疫檢驗(yàn)所、工商管理、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等機(jī)構(gòu),以上機(jī)構(gòu)按照各自的業(yè)務(wù)范圍分別履行法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的行政監(jiān)管和行政處罰職能。
二、城市管理目前凸現(xiàn)的問題
城市管理涉及的法律、法規(guī)和規(guī)章覆蓋執(zhí)法的領(lǐng)域較廣,執(zhí)法的部門較多。目前多部門執(zhí)法,重疊執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題不同程度的存在,執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互推諉扯皮、爭(zhēng)權(quán)奪利現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重影響了城管正常執(zhí)法工作和政府在人民群眾中的形象,究其原因主要存在以下問題:
(一)執(zhí)法隊(duì)伍多,機(jī)構(gòu)分散。
據(jù)調(diào)查了解,目前我縣涉城管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)眾多,有科級(jí)、股級(jí)機(jī)構(gòu)19個(gè),從行業(yè)管理范圍看,有市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、公安交通、人口與計(jì)生、文化市場(chǎng)、勞動(dòng)市場(chǎng)及工商、食品藥品、質(zhì)量技術(shù)等方面執(zhí)法機(jī)構(gòu)。從機(jī)構(gòu)級(jí)別看,有正科級(jí)機(jī)構(gòu)4個(gè),副科級(jí)機(jī)構(gòu)2個(gè),股級(jí)機(jī)構(gòu)13個(gè);從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看,有承擔(dān)行政職能的政府綜合職能機(jī)構(gòu),有承擔(dān)司法職能的公安機(jī)構(gòu),還有受主管機(jī)關(guān)委托執(zhí)法的事業(yè)機(jī)構(gòu),執(zhí)法范圍之廣,執(zhí)法隊(duì)伍眾多,易造成城市管理執(zhí)法的混亂,群眾反應(yīng)較大。
(二)執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能交叉,多頭執(zhí)法。
執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能交叉是目前城市管理多頭執(zhí)法的主要原因。由于一些行業(yè)涉及到多部門協(xié)同管理,工作上需要相互銜接與配合,但由于部門之間協(xié)調(diào)不到位及部門利益的驅(qū)動(dòng)作崇,形成了多頭執(zhí)法,重復(fù)執(zhí)法,一事多罰或一起執(zhí)法多家罰現(xiàn)象,有違"一事不予兩罰"的原則。如城區(qū)煙花炮竹燃放管理,執(zhí)法行為涉及到公安、安監(jiān)、城管和環(huán)衛(wèi)部門,違反了哪項(xiàng)規(guī)定,哪個(gè)部門都有執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán),形成了多頭執(zhí)法,重疊執(zhí)法問題。
(三)執(zhí)法隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)欠合理,業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低。
據(jù)調(diào)查,目前,在執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍中,具有公務(wù)員身份的人員占21%,干部占17%,工人占執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員67%以上。它們多數(shù)來源于招工、政策性安置;從文化程度看,大專以上學(xué)歷占31%,中專以下學(xué)歷占69%以上,這部份人員普遍學(xué)歷偏低,專業(yè)不對(duì)口,法律知識(shí)缺乏,執(zhí)法中全憑經(jīng)驗(yàn)積累,缺乏相應(yīng)的執(zhí)法專業(yè)知識(shí)和執(zhí)法程序,執(zhí)法水平和執(zhí)法能力比較低。
(四)執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障不足、人員膨脹,誘發(fā)濫罰現(xiàn)象。
由于經(jīng)費(fèi)保障不足,執(zhí)法機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)存在一定的困難。一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)為保工作運(yùn)轉(zhuǎn)、工資發(fā)放,想方設(shè)法自己給自己設(shè)定權(quán)力,自立許可,自批收費(fèi)項(xiàng)目,其結(jié)果是自己違規(guī)審批,又自己去監(jiān)督處罰,誘發(fā)超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)濫罰;另一方面,對(duì)一些違章情況本已知曉,卻不事前監(jiān)管,而是事后處罰。"放水養(yǎng)魚"為本部門創(chuàng)收,彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足。如城鎮(zhèn)管理監(jiān)察大隊(duì),列入財(cái)政預(yù)算38人,目前實(shí)有人員50人,超預(yù)算12人,衛(wèi)生監(jiān)督所列入財(cái)政預(yù)算13人,實(shí)有人員22人,超預(yù)算9人,文化市場(chǎng)稽查隊(duì),列入財(cái)政預(yù)算5人,實(shí)有人員7人,超預(yù)算2人。造成人員膨脹的原因是多方面的,其主要是90年代末大中專畢業(yè)生分配和歷年的退伍兵安置是形成超員的因素之一。
(五)執(zhí)法難處罰到位更難。
目前,執(zhí)法保障機(jī)制不夠完善,在執(zhí)法過程中存在執(zhí)法難,處罰更難的問題。一是執(zhí)法機(jī)關(guān)存在重審批、輕管理,重事后處罰,輕事前監(jiān)督管理;二是執(zhí)法工作受人為干擾過多,權(quán)大于法的思想還不同程度存在,有意無意的干擾城管執(zhí)法;三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)受職能限制,在一定程度上制約了執(zhí)法處罰的到位;四是執(zhí)法程序欠規(guī)范,政策宣傳不到位,群眾抵觸性大,處罰難以到位。
(六)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠健全。
主要表現(xiàn)在:政策制定、審查、審批與政策執(zhí)行監(jiān)管沒有相對(duì)分離,執(zhí)法處罰與處罰收繳沒有相對(duì)分離,執(zhí)法監(jiān)督處罰與技術(shù)檢測(cè)、檢驗(yàn)沒有相對(duì)分離,執(zhí)行過程中相互之間失去監(jiān)督機(jī)制,易滋生執(zhí)法過程中的腐敗現(xiàn)象。
三、理順城市管理行政執(zhí)法體制的思考和建議
根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào))和湖南省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中處罰權(quán)工作的通知》(湘政發(fā)〔2003〕8號(hào))文件精神,建議對(duì)城市管理實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán),理順管理體制。
(一)實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的有利因素。
一是有利于理順行政執(zhí)法體制,提高行政效率。通過相對(duì)集中行政處罰權(quán),將城市管理領(lǐng)域的七、八頂大蓋帽統(tǒng)一為一頂大蓋帽綜合執(zhí)法,可以克服多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的弊端,從而提高行政執(zhí)法效力,執(zhí)法力度更大、更集中,執(zhí)法的效果會(huì)更好。二是有利于降低行政執(zhí)法成本。實(shí)行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán),能合理配置資源,有效的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí),大大節(jié)約行政成本,達(dá)到“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能"的要求。三是有利于建立行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作,能夠在城市管理領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行審批權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離。改變?cè)瓉砟欠N"自批、自管、自查、自罰"的管理模式,不僅能加強(qiáng)監(jiān)督處罰的執(zhí)法力度,也可對(duì)審批權(quán)、許可權(quán)發(fā)揮一定的監(jiān)督作用。四是有利于提高城市管理水平。實(shí)行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)能從根本上解決"看得見的無權(quán)管,有權(quán)管的看不見"的問題,實(shí)現(xiàn)城市管理資源的深度開發(fā)和有效配置,從而更好地管好城市。
(二)理順城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。
1、按照精簡(jiǎn)、效能的原則,撤銷縣城鎮(zhèn)管理局、城鎮(zhèn)管理監(jiān)察大隊(duì)、規(guī)劃監(jiān)察隊(duì),取消環(huán)境衛(wèi)生管理所、園林綠化管理所、市政管理所履行的行政處罰職能,將這些機(jī)構(gòu)的行政處罰職能全部集中,同時(shí)將涉城管理相關(guān)部門的全部或部份行政處罰職能,在重新調(diào)整、配置、逐步剝離其管理職能的基礎(chǔ)上,設(shè)立縣城市管理行政執(zhí)法局,加掛縣城鎮(zhèn)管理委員會(huì)辦公室和縣愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室牌子,正科級(jí)機(jī)構(gòu),為縣人民政府的工作部門,主管全縣城鎮(zhèn)管理和縣城城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。執(zhí)法局內(nèi)設(shè):辦公室、政策法規(guī)股、綜合管理股;配領(lǐng)導(dǎo)職數(shù):局長(zhǎng)兼書記1名,副局長(zhǎng)3名,紀(jì)檢、工會(huì)職數(shù)按有關(guān)章程設(shè)置。
2、城市管理行政執(zhí)法局,下設(shè)城市管理執(zhí)法大隊(duì),副科級(jí)機(jī)構(gòu),執(zhí)法大隊(duì)按職責(zé)任務(wù)或轄區(qū)可設(shè)置中隊(duì)。
3、城市管理行政執(zhí)法局,按城市人口數(shù)額萬分之六的標(biāo)準(zhǔn)配編制84名,其中:行政執(zhí)法局配行政執(zhí)法專項(xiàng)編制14名,后勤服務(wù)人員事業(yè)編制1名;執(zhí)法大隊(duì)配行政執(zhí)法專項(xiàng)編制67名,后勤服務(wù)人員事業(yè)編制2名。實(shí)行公務(wù)員管理。
4、城市管理行政執(zhí)法局所需經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政予以保障,其工資、政策性獎(jiǎng)金、津貼補(bǔ)助、醫(yī)保、養(yǎng)保、住房公積金等,由縣財(cái)政統(tǒng)一納入縣工資統(tǒng)發(fā)中心;服裝、交通工具、辦公經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等其它專項(xiàng)支出,由縣人民政府納入年初財(cái)政預(yù)算,統(tǒng)一安排。
5、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的收費(fèi)、罰沒收入,統(tǒng)一上繳縣財(cái)政,嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線和罰繳分離制度。
(三)規(guī)范城市管理行政執(zhí)法職能。
城市管理行政執(zhí)法,由于牽涉面廣,短時(shí)內(nèi)全面開展難以達(dá)到預(yù)期效果,擬先從城市管理領(lǐng)域開展相對(duì)集中處罰權(quán)工作。
1、行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán),不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物、構(gòu)筑物設(shè)施。
2、行使城市園林、綠化、風(fēng)景名勝區(qū)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)。
3、行使市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰款。
4、行使城市公共客運(yùn)、出租汽車、管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)。
5、行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)。
6、行使環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的社會(huì)生活噪聲污染、建筑噪聲污染、營(yíng)業(yè)性文化娛樂場(chǎng)所噪聲污染、飲食服務(wù)行業(yè)排放油煙、粉塵、亂倒污物等行為的行政處罰權(quán);行使在城市人口集中或其他依法需要特殊保護(hù)區(qū)焚燒瀝清、油氈、橡膠、皮革、垃圾、雜物和其他產(chǎn)生有毒有害的物質(zhì)及養(yǎng)殖、屠宰家禽家畜造成環(huán)境污染的行政處罰權(quán);行使在城區(qū)運(yùn)輸、裝卸、貯存能夠散發(fā)有毒有害氣體和粉塵物質(zhì)未采取密閉措施或其它防護(hù)措施的行政處罰權(quán);行使向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其它廢渣、廢棄物的行為的行政處罰權(quán)。
7、行使城市工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定對(duì)無照商販,以及有照但不按執(zhí)照規(guī)定場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)而進(jìn)行店外經(jīng)營(yíng)、店外作業(yè)的行政處罰權(quán);行使對(duì)自產(chǎn)蔬菜和農(nóng)副產(chǎn)品未進(jìn)入政府指定地點(diǎn)銷售的行政處罰權(quán);行使對(duì)違規(guī)設(shè)置戶外廣告行為的行政處罰權(quán),行使對(duì)破損、殘缺等影響城市市容的廣告行為的行政處罰權(quán)。
8、行使公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)亂停亂放車輛(含農(nóng)用車、二三輪摩托車、人力車)、當(dāng)路擺攤設(shè)點(diǎn)、堆物作業(yè)等侵占城市道路行為的行政處罰權(quán);行使公安管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)在城區(qū)違反煙花爆竹燃放規(guī)定的行政處罰權(quán);行使對(duì)違生活噪聲污染防治管理規(guī)定的行政處罰權(quán)。
9、行使犬類管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)城區(qū)流動(dòng)無證售犬、無證養(yǎng)犬、違法攜犬外出、因養(yǎng)犬破壞市容環(huán)境衛(wèi)生等行為的行政處罰權(quán)。
10、行使城市然氣、城市殯葬管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的涉及城市管理方面的行政處罰權(quán)。
11、履行省、市、縣人民政府依法規(guī)定的其他職責(zé)。
以上行政處罰權(quán)待上報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后,交由縣城市管理行政執(zhí)法局履行,原有相關(guān)行政主管部門不得再行使上述各項(xiàng)行政處罰權(quán)。仍然行使的,作出的行政處罰決定一律無效。
(四)嚴(yán)格城市管理執(zhí)法人員錄用和隊(duì)伍管理。
1、城市管理行政執(zhí)法人員的錄用,堅(jiān)持公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則。在確定的編制內(nèi),按照國(guó)家公務(wù)員招考的有關(guān)規(guī)定,通過考試考核,從本縣符合條件的原行政執(zhí)法人員中公開招考擇優(yōu)錄用。原有執(zhí)法隊(duì)伍落選人員,實(shí)行分流,臨時(shí)工和合同工一律予以清退。確保執(zhí)法隊(duì)伍達(dá)到高素質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量要求。
2、城市行政執(zhí)法隊(duì)伍管理,必須嚴(yán)格整章建制,要建立健全內(nèi)部聘用制和末位淘汰制,嚴(yán)格考核、培訓(xùn)、輪崗制度;建立行政執(zhí)法責(zé)任制,錯(cuò)案追究制度,評(píng)議考核制度和執(zhí)法公示制度,確保嚴(yán)格執(zhí)法、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法。
(五)建立健全城市管理執(zhí)法保障措施。
1、為確保行政處罰工作到位,縣公安局治安大隊(duì)設(shè)立城管治安中隊(duì),人員編制在現(xiàn)有公安隊(duì)伍中進(jìn)行調(diào)整,實(shí)行公安局、執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo),主要負(fù)責(zé)處理城管行政執(zhí)法中的各類治安和暴力抗法違法案件。
一、城管綜合執(zhí)法促進(jìn)了城市管理工作走上規(guī)范化發(fā)展的軌道
(一)理順了管理機(jī)制,工作載體建設(shè)得到了加強(qiáng)
縣城管執(zhí)法局組建后,集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、城市公安交通管理、工商行政管理、城市公共客運(yùn)管理等方面的處罰權(quán),改過去多個(gè)部門執(zhí)法為一個(gè)部門綜合執(zhí)法,解決了多頭管理、職能交叉、相互扯皮的問題。下設(shè)城市交通秩序管理、城市市容市貌管理、城市規(guī)劃監(jiān)察三個(gè)行政執(zhí)法大隊(duì),歸口管理環(huán)境衛(wèi)生管理所,在縣公安局龍陽鎮(zhèn)派出所加掛漢壽縣城市執(zhí)法公安大隊(duì)的牌子,不單列編制,明確相應(yīng)的干警負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。制定了《漢壽縣城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》,明確了城市管理的任務(wù)、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),為城管執(zhí)法走向規(guī)范化、法制化奠定了體制基礎(chǔ)。高標(biāo)準(zhǔn)配備了工作人員。城管執(zhí)法局從實(shí)際需要出發(fā),擬定編制68名,部分工作人員從原城管辦、城管大隊(duì)工作人員中擇優(yōu)招考錄用,1名文秘、2名法律專業(yè)面向社會(huì)公開招考,同時(shí)從縣建設(shè)、交通、環(huán)保等部門選調(diào)了一批業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的一線執(zhí)法人員?,F(xiàn)城管執(zhí)法局68名工作人員均已達(dá)到大專以上文化程度,其中45%為大學(xué)本科文化,整體素質(zhì)有了明顯的提高。
(二)依法文明執(zhí)法得到落實(shí),服務(wù)形象得到改善
為盡快扭轉(zhuǎn)原來一些執(zhí)法人員因簡(jiǎn)單粗暴在群眾中造成的不良形象,縣城管行政執(zhí)法局成立伊始便采取了五項(xiàng)措施:一是加強(qiáng)自身學(xué)習(xí),提高隊(duì)伍執(zhí)法水平。該局積極開展執(zhí)法人員政治、法制、職業(yè)道德教育和準(zhǔn)軍事化培訓(xùn),堅(jiān)持每周一學(xué)習(xí)、每月一考試,每季度一考核,并將成績(jī)張榜公布。通過這些舉措,在全局形成了主動(dòng)學(xué)法、文明執(zhí)法的氛圍,工作人員依法行政、文明執(zhí)法的意識(shí)得以強(qiáng)化,業(yè)務(wù)水平顯著提高。二是配置鮮明的制式包裝顯示綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的新風(fēng)貌、新起色。三是改進(jìn)工作方法。對(duì)一般管理對(duì)象的一般違法行為,第一次教育,第二次警告,第三次才處罰,避免激化矛盾和形成對(duì)立情緒。四是建立監(jiān)督約束機(jī)制。高度重視社會(huì)各界的批評(píng)、監(jiān)督與建議。自覺接受縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)對(duì)城管工作的監(jiān)督。完善城管政務(wù)公開制度,公開各項(xiàng)辦事程序和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),公布舉報(bào)電話。同時(shí),加強(qiáng)內(nèi)部管理,縣城管行政執(zhí)法局建立了監(jiān)督責(zé)任考評(píng)制,定期對(duì)隊(duì)容風(fēng)紀(jì)、文明執(zhí)法、履行職責(zé)、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法效果等按星級(jí)進(jìn)行考評(píng),按優(yōu)劣進(jìn)行獎(jiǎng)懲。督察小組每天上路排查,定時(shí)通報(bào)存在的問題,并采取明察與暗訪相結(jié)合、當(dāng)場(chǎng)糾正與跟蹤督辦相結(jié)合、督辦結(jié)果與執(zhí)法目標(biāo)相結(jié)合、督察結(jié)果與工資掛鉤相結(jié)合等方式嚴(yán)格督察,促進(jìn)執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范。五是設(shè)立城市管理服務(wù)臺(tái)。全年無休息日接受投訴、舉報(bào)、咨詢,及時(shí)為群眾排憂解難。自成立以來共辦理市委書記批示件1件、市長(zhǎng)熱線6件,縣委書記、縣長(zhǎng)批示件3件,處理群眾來信、來訪(包括電話詢問)121人次,對(duì)上級(jí)批轉(zhuǎn)的熱線電話和群眾反映的問題,做到了件件有回復(fù)、事事有落實(shí),在人民群眾中樹立了良好的形象。
(三)管理整治得到強(qiáng)化,城市管理進(jìn)一步規(guī)范
1、城管難點(diǎn)得以突破。針對(duì)城管工作中的難點(diǎn)、重點(diǎn)問題,縣城管行政執(zhí)法局注重用法律的手段,依法強(qiáng)力推進(jìn)。以取締占道經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)、占道流動(dòng)攤點(diǎn)為重點(diǎn),對(duì)主要街道的攤點(diǎn)進(jìn)行了集中整治。該局成立以來先后取締占道經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)100個(gè),規(guī)范設(shè)置攤點(diǎn)共30多個(gè)。拆除了影響市容市貌的遮陽棚300多處。積極配合有關(guān)單位開展“禁炮”行動(dòng)。自成立以來,城管執(zhí)法局共出動(dòng)執(zhí)法車120多臺(tái)次,執(zhí)法員近200人次,查獲燃放煙花爆竹行為44起,收繳煙花數(shù)百筒。解決了城區(qū)多年禁炮不止的老大難問題。規(guī)范戶外廣告招牌設(shè)置,拆除破損老舊廣告牌。組織人員清除“牛皮癬”等小廣告1000多處。
2、城市規(guī)劃得到強(qiáng)化。集中整治城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)的行為,在公安、建設(shè)等部門的支持配合下,城管行政執(zhí)法局集中拆除了大面積違法建筑,收到良好效果。安排專人負(fù)責(zé)對(duì)建筑垃圾棄土清運(yùn)及傾倒過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控,從源頭上控制建筑垃圾、污泥污染。自成立以來,共立案查處違章建設(shè)工地79處,其中5處,停工23處,清理基建占道48處。
3、城區(qū)交通秩序得到整頓。加強(qiáng)了公共客運(yùn)市場(chǎng)管理,和物價(jià)部門聯(lián)合對(duì)公交、出租車進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)價(jià),確保城區(qū)客運(yùn)市場(chǎng)穩(wěn)定。加大了對(duì)非法營(yíng)運(yùn)出租車的打擊力度。對(duì)馬路停車場(chǎng)進(jìn)行了重點(diǎn)整治。對(duì)城區(qū)客運(yùn)車輛亂停亂靠與違章行為及高音喇叭進(jìn)行了嚴(yán)厲查處。
4、校園周邊環(huán)境得到改善。組織專門力量對(duì)部分學(xué)校周邊占道攤點(diǎn)及噪音擾民現(xiàn)象進(jìn)行了重點(diǎn)整治,勒令停止夜間施工噪音擾民行為,為學(xué)生們營(yíng)造了良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。
二、影響城管綜合執(zhí)法的因素
1、執(zhí)法環(huán)境待改善。當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的期望值非常高,而城管執(zhí)法的環(huán)境又很差,兩者之間的反差一直是困擾城管綜合執(zhí)法的難題之一。如在整治無照商販時(shí),要面對(duì)三種不同管理對(duì)象(分別為:社會(huì)弱勢(shì)群體、見利忘義者、違法對(duì)抗者),反管理事件較多,而且十分復(fù)雜。很多市民一方面要求執(zhí)法管理部門依照有關(guān)法律法規(guī)予以取締和處罰,甚至認(rèn)為現(xiàn)有法律法規(guī)的力度不夠,希望重罰重管;另一方面,也有不少市民對(duì)無照商販極為同情,在執(zhí)法過程中,經(jīng)常圍觀甚至圍堵執(zhí)法人員、車輛,無形中助長(zhǎng)了違法者的氣勢(shì)。從表象來看是群眾不理解不支持,其實(shí)質(zhì)是深層次的,如社會(huì)的需求問題、弱勢(shì)群眾的謀生問題、對(duì)管理部門的逆反心理問題等。
2、行政處罰難到位。行政處罰決定生效后,很多當(dāng)事人并不主動(dòng)履行,城管執(zhí)法部門既無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),更無凍結(jié)當(dāng)事人的銀行賬戶權(quán),等到訴訟期滿申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí),當(dāng)事人早已將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移或隱匿,行政處罰決定便成了一紙空文。再如,店面大型戶外廣告的違法設(shè)置問題,雖然群眾反響強(qiáng)烈,但城管執(zhí)法部門卻沒有強(qiáng)行拆除權(quán),申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行往往因程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、缺少執(zhí)行費(fèi)等原因不了了之。
3、城市規(guī)劃不完善。雖然城管綜合執(zhí)法部門采取堵疏結(jié)合的辦法,加強(qiáng)了對(duì)城區(qū)占道經(jīng)營(yíng)、店外經(jīng)營(yíng)和車輛亂停亂放的整治力度,但是由于城市規(guī)劃中市場(chǎng)、停車場(chǎng)建設(shè)設(shè)施不配套、不完善,致使這些現(xiàn)象又得到了反彈,使得城管執(zhí)法部門不得不又要拿出更多的精力去搞城區(qū)整治,這樣周而復(fù)始,不僅給廣大市民帶來了不便,也給執(zhí)法造成了不良影響。
三、對(duì)城管綜合執(zhí)法的建議
1、健全機(jī)制。城市管理是城市有序運(yùn)轉(zhuǎn)和城市社會(huì)生活正常進(jìn)行的必要保證,要進(jìn)一步健全城管執(zhí)法局的管理體制,將城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府工作機(jī)構(gòu),根據(jù)實(shí)際需要科學(xué)做好職能調(diào)整劃轉(zhuǎn)工作。要及時(shí)落實(shí)城管工作人員行政執(zhí)法專項(xiàng)編制。保障經(jīng)費(fèi)供給,實(shí)行財(cái)政全額撥款,嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線,杜絕以費(fèi)代罰創(chuàng)收,罰沒分成等現(xiàn)象。
2、嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制??h政府出臺(tái)的《漢壽縣城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》對(duì)城市管理目前的主要工作任務(wù)進(jìn)行了分解,職責(zé)已明確到各部門。城管行政執(zhí)法局作為執(zhí)法主體要切實(shí)履行職責(zé),各部門要積極支持配合??h城管領(lǐng)導(dǎo)小組要加強(qiáng)對(duì)城管工作的協(xié)調(diào)和督導(dǎo),定期對(duì)各部門落實(shí)責(zé)任的情況進(jìn)行督查督辦,對(duì)成績(jī)和問題進(jìn)行通報(bào),形成齊抓共管、整體聯(lián)動(dòng)的局面。
3、加強(qiáng)宣傳教育工作。“城市是我家,創(chuàng)建靠大家?!蔽拿鲀?yōu)美的環(huán)境需要每一個(gè)市民的主動(dòng)參與和維護(hù)。漢壽作為一個(gè)內(nèi)陸縣城,城管工作剛剛起步,群眾的意識(shí)比較淡薄,要本著以人為本、以教育為先的理念,加大城管創(chuàng)建法制宣傳力度,讓城管創(chuàng)建意識(shí)走進(jìn)學(xué)校,走進(jìn)社區(qū),走進(jìn)小街小巷,提高人民群眾的城管創(chuàng)建意識(shí),從而主動(dòng)維護(hù)支持城市管理工作。