土地征收規(guī)劃全文(5篇)

2021年7月2日，國務院總理李克強簽署第743號國務院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關注：

亮點一：嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應當優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。從而進一步拓展了土地用途管制的重點和內(nèi)容。

亮點二：明確耕地保護的責任

主體是省級人民政府加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責任主體。新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務院關于強化耕地保護責任主體制度實施經(jīng)驗的基礎上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護的責任主體，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務分解下達，落實到地塊。國務院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。

亮點三：建立耕地保護補償制度

為貫徹落實黨中央、國務院關于加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度的要求，新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)全國部分地方實施耕地保護補償制度成功經(jīng)驗的基礎上，對建立耕地保護補償制度做出明確規(guī)定：國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門規(guī)定。

一、案情

近日，甲市環(huán)宇汽車銷售公司因征拆補償問題與該市路東村協(xié)商不下，將市自然資源局起訴到了法院。2010年，環(huán)宇公司與路東村簽訂承包經(jīng)營合同，約定路東村將位于路邊的廢舊農(nóng)貿(mào)市場承包給環(huán)宇公司使用，土地面積約20畝，期限從2010年1月7日起至2030年1月7日止。雙方還約定，合同期內(nèi)，路東村配合環(huán)宇公司辦理市場的改建手續(xù)，若遇國家征用土地，土地補償費安置補償費歸路東村所有，場地附著物經(jīng)營損失等賠償10年內(nèi)雙方各占50%，10年后路東村按實際使用土地年限每年占5%，其余為環(huán)宇公司所有。2011年環(huán)宇公司將廢舊農(nóng)貿(mào)市場改建為汽車4S服務中心。2020年甲市啟動快速路項目，將該服務中心用地納入征收范圍。區(qū)征地拆遷辦與路東村簽訂了征收集體土地安置補償協(xié)議、房屋補償協(xié)議，將土地及地上建筑物的補償款支付給路東村。2020年3月，路東村與環(huán)宇公司簽訂了拆遷補償分成協(xié)議，約定雙方各占附著物補償款50%,機械拆遷、搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等補助費歸環(huán)宇公司。2020年4月，在路東村與區(qū)征地拆遷辦履行土地及房屋交接手續(xù)后，地上附著物被拆除，路東村按約定比例向環(huán)宇公司支付了140萬元。但環(huán)宇公司認為，路東村隱瞞了征拆房屋面積核算結(jié)果，導致該公司應獲得賠償款損失。協(xié)商未果后，環(huán)宇公司以該公司是房屋所有權(quán)人為由要求該市自然資源局撤銷征收決定及征拆補償協(xié)議，重新組織征拆補償。因市自然資源局不同意撤銷，環(huán)宇公司以征收決定及征拆補償協(xié)議違法為由，提起了行政訴訟。

二、分歧

通常來說，不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬并不難確定，無論是之前的《物權(quán)法》還是后續(xù)《民法典》都明確了登記生效的原則，但征拆過程中如何判定未進行登記的建筑的歸屬，相關權(quán)益各方仍有分歧。環(huán)宇公司認為，汽車4S服務中心的地上房屋是其出資建設，與路東村簽訂協(xié)議也約定了其享有房屋的權(quán)益，在沒有得到房屋所有權(quán)人授權(quán)的情況下，區(qū)征地拆遷辦與非適格主體簽訂補償協(xié)議，且按征收集體土地的補償標準過低，損害其利益應予以撤銷。路東村認為，該村已按與環(huán)宇公司的協(xié)議按時支付了補償款。征收面積、補償標準等都是政府部門核定，該村無異議。市自然資源局認為，按照保護合法權(quán)益的原則，在快速路項目的征拆過程中，依據(jù)不動產(chǎn)登記以及用地規(guī)劃等各項審批材料核定征收補償對象。環(huán)宇公司未能提供任何材料證明其享有被征拆房屋權(quán)屬，不屬于征收補償對象。區(qū)征地拆遷辦認為，組織快速路項目征收時，該辦履行了調(diào)查、公示等法定程序，確定了服務中心的征收補償對象是路東村。不動產(chǎn)權(quán)證書、建設工程規(guī)劃許可等相關證件及交付土地的主體都不是環(huán)宇公司，環(huán)宇公司主張不能成立。

三、評析

（一）未登記的建筑按土地登記、規(guī)劃許可等判斷歸屬

《民法典》第352條規(guī)定，建設用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施的所有權(quán)屬于建設用地使用權(quán)人，但是有相反證據(jù)證明的除外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院辦理執(zhí)行異議和復議案件若干問題的規(guī)定》第25條規(guī)定，未登記的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施，按照土地使用權(quán)登記簿、建設工程規(guī)劃許可，施工許可等相關證據(jù)判斷案外人是否系權(quán)利人。可見，未辦理登記的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施，土地使用權(quán)的登記情況是判斷這些地上物權(quán)屬的重要依據(jù)，而建設工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可等行政審批資料，是證明建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施的建造者的重要參考，建設工程行政許可資料與土地使用權(quán)登記簿的相互印證，足以對地上建筑物歸屬的判斷形成結(jié)論。本案中，雖然環(huán)宇公司堅稱4S服務中心的地上房屋是其出資建設，其擁有房屋所有權(quán)，但是用地的不動產(chǎn)權(quán)證、建設工程規(guī)劃許可、施工許可等都在路東村名下，即便是雙方在協(xié)議中約定了房屋的使用人及收益的分配，也不能推翻路東村作為建設用地使用權(quán)人在取得建設用地使用權(quán)后，憑建設用地使用權(quán)證書及建設主管部門發(fā)放的建設許可證、開工許可證等建設手續(xù)，對土地合法建造，進而取得地上房屋所有權(quán)的邏輯。

[摘要]在新型城鎮(zhèn)化要求節(jié)約集約利用土地資源的宏觀背景下，梳理過去快速城鎮(zhèn)化進程中由于土地行政管理工作不到位導致的糧食安全、生態(tài)安全、社會和諧、土地粗放利用等一系列問題，在此基礎上，研究和探索土地行政管理應采取的對策。

[關鍵詞]土地行政管理、新型城鎮(zhèn)化、土地征收、土地資源管理

1引言

過去20年間中國經(jīng)歷了前所未有的最大規(guī)模、最快速度的城鎮(zhèn)化過程。從1978年改革開放至2016年，中國城鎮(zhèn)化率由19.4%提高了37.95%，達到57.35%。然而中國城鎮(zhèn)化在不少地區(qū)都存在“冒進式”和“攤大餅式”的發(fā)展現(xiàn)象，導致了外表繁華而內(nèi)里不安全、不舒適的虛假城市化。另外，由于中國在發(fā)展過程中明顯的“重城輕鎮(zhèn)”、“重大城輕小城”的政策，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸突出、大小城鎮(zhèn)差距拉大。針對上述嚴峻問題，中共十八大提出要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，并針對土地資源利用現(xiàn)狀，提出要樹立資源節(jié)約型的城鎮(zhèn)化新思路、走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。土地行政管理是指為了當前和未來的社會整體利益，以政府作為管理者對土地進行有效配置和持續(xù)利用。在此新背景下，土地行政管理任務十分繁重，在面臨新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機遇的同時，必須要抓重點解決突出問題：把“保資源、保權(quán)益、保生態(tài)”作為新的使命，破解目前土地資源供給與需求之間的矛盾、兩類所有權(quán)不平等的矛盾、行政管理者缺乏監(jiān)督機制等影響社會經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的問題。與此同時，政府作為土地行政管理者在行政過程中的無作為、錯作為導致了更加嚴重的問題和更加激烈的矛盾，例如低價征收農(nóng)民土地后高價出讓土地使農(nóng)民利益受損、土地尋租現(xiàn)象層出不窮等。綜上所述，總結(jié)在城鎮(zhèn)化過程中政府作為土地行政管理者出現(xiàn)過的問題，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理錯誤行為。

2新型城鎮(zhèn)化對政府提出的要求

新型城鎮(zhèn)化是以發(fā)展集約型經(jīng)濟為目標，以民生、可持續(xù)發(fā)展和追求質(zhì)量為內(nèi)涵，尋求大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局合理、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的模式。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的過程之中，土地行政管理行為則存在當官的“一言堂”、拍腦子就想出來的規(guī)劃、違規(guī)賣地等以及層出不窮的土地尋租等問題，這與我國的可持續(xù)發(fā)展以及健康發(fā)展要求背道而馳，因此新型城鎮(zhèn)化對土地行政管理者提出了新要求。

2.1以人為本

［提要］為了切實保護農(nóng)民的根本利益和積極推動市場的進步，《土地管理法》做出第四次修改工作。本文根據(jù)本次修訂的主要內(nèi)容，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革進行分析，總結(jié)新《土地管理法》的市場導向機制。

關鍵詞：新《土地管理法》；農(nóng)民；市場導向

一、《土地管理法》修訂的背景

土地制度是一項非常重要的基礎制度，事關整個經(jīng)濟社會的繁榮與發(fā)展及一個國家長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）正式頒布實施后，《土地管理法》已經(jīng)歷四次重大修改。在第三次修改《土地管理法》后，時隔十五年全國人民代表大會常務委員會又再次敲定了第四次的修改方案，新《土地管理法》在2019年8月26日正式審議并通過了修改，在2020年1月1日正式開始施行?！锻恋毓芾矸ā返男薹üぷ骶哂兄匾臅r代意義。黨的十九大報告更新了當前我國經(jīng)濟社會的主要矛盾，并且明確提出通過地域協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)與文明工程建設等方式來解決當前我國經(jīng)濟社會的主要矛盾。在第三次修訂《土地管理法》之后，關于“三農(nóng)”問題的中央一號政策相繼頒布并發(fā)出，關于“三權(quán)分置”的其他相關政策也不斷地出臺，其中的根本癥結(jié)就是土地制度的不完善，這也是《土地管理法》修訂的重點所在。為了最大限度地保護農(nóng)民的根本利益，我國將理論應用于實踐，已經(jīng)在多個地區(qū)進行了“三塊地”的改革試點工作，并在嘗試的過程中不斷吸取經(jīng)驗與教訓，通過新《土地管理法》的實施，將土地改革從試點走向全國。

二、《土地管理法》修訂的主要內(nèi)容

《土地管理法》修訂的主要內(nèi)容在于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革，其中農(nóng)村土地征收改革的主要內(nèi)容在于明確“公共利益”、完善征地補償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革的主要內(nèi)容在于“戶有所居”理念的補充、自愿有償退出宅基地以及完善宅基地的管理制度。

（一）土地征收。土地征收不僅直接關乎群眾的切身利益，其征收程序的合法性與合理性也反映著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。完善土地征收程序是本次《土地管理法》修改的重點，主要內(nèi)容為“公共利益”的界定、征地補償?shù)耐晟啤⒄鞯爻绦虻母纳?。《憲法》及《物?quán)法》中明確規(guī)定，基于公共利益，國家可以依照法律程序?qū)ν恋貙嵭姓魇栈蛘饔?，并給予一定的補償。段文技等指出，公共利益原則下征地范圍泛化是我國征地制度面臨的主要問題之一，主要原因在于征地壟斷供應模式和城鄉(xiāng)二元所有制的制度安排。在新《土地管理法》的45條首次把“公共利益”限定在五項列舉式范疇及一項概括式范圍中，清晰界定“公共利益”的范圍能夠在很大程度上避免隨意征地的現(xiàn)象，完善的法律條文從根本上規(guī)制國家政府，切實保障農(nóng)民的利益。傳統(tǒng)的征地補償方法是根據(jù)土地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定土地補償費和土地安置費，新《土地管理法》則取消了利用年產(chǎn)值計算征地補償?shù)姆椒?，而采用了區(qū)片綜合地價補償法，并在原有的地上附著物、安置補償費、土地補償費這三項補償項目的基礎上增加了社會保障費用和農(nóng)村村民住宅補償。肖新喜指出，雖然新《土地管理法》在提升補償費方面取得了進步，如以公平合理的補償標準取代原來的適當補償標準，但與“利益兼顧”原則之提高集體與個人征地補償費的要求還有一定距離。在土地征收的過程中，征收方案一直是由政府制定，被征地群體缺乏了對征收方案的知情權(quán)和參與權(quán)。而征地程序的不完善導致先拆遷后補辦程序、違反協(xié)議拖欠補償費等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這嚴重破壞了政府的公共形象、損害了政府公信力。新《土地管理法》規(guī)定，當縣級以上地方人民政府擬申請征收土地時，應開展相關調(diào)查和風險評估并公告征收信息，聽取被征地群體的意見，必要時開展聽證會，在保證補償金足額到位并與多數(shù)群體簽訂協(xié)議后，方可申請征收土地。征地程序的完善體現(xiàn)政府將公民的基本權(quán)利放在了首位，征收土地不再是政府唱獨角戲，而是政府與被征地群眾共同參與的過程，這也能更大程度地實現(xiàn)雙方共贏的結(jié)果。

國務院總理李克強日前簽署國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》），自2021年9月1日起施行。新修訂的《土地管理法》去年1月1日正式開始施行，《條例》在《土地管理法》制度框架下，聚焦土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理等重點問題，強化對耕地的保護，針對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農(nóng)民意愿等突出問題，進一步明確了制度邊界，強化法律責任，確保黨中央、國務院關于土地制度改革的決策部署落實到位。

作為基礎制度，土地制度事關整個經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展，直接影響一個國家的長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》正式頒布實施后，至2020年1月1日，已歷經(jīng)4次重大修改。最新版《土地管理法》在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革上作出了重大突破。其中，農(nóng)村土地征收改革明確了“公共利益”、完善征地補償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革對“戶有所居”理念進行了補充、完善了自愿有償退出宅基地的管理制度，最大限度地保護農(nóng)民的根本利益。

《條例》的實施，進一步強化了《土地管理法》的可操作性，特別是在嚴守耕地保護紅線方面，強化了對耕地特別是永久基本農(nóng)田的管理保護，在嚴格控制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設用地的同時，進一步明確控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地等其他農(nóng)用地，嚴格執(zhí)行耕地“占補平衡”制度，遏制了當前一些地方以“城鄉(xiāng)綠化”“河流、濕地、湖泊治理”為名擴大用地范圍等違規(guī)占用耕地現(xiàn)象，必將有利于遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。

新《土地管理法》在改革土地征收制度方面作出多項重大突破，《條例》進一步細化了土地征收程序，設立征收土地預公告制度，規(guī)范征收補償，規(guī)定有關費用未足額到位的不得批準征收土地，保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。明確保障農(nóng)民合理宅基地需求，規(guī)范宅基地管理，強調(diào)保障農(nóng)民依法取得的宅基地權(quán)益，使農(nóng)民通過法律保障土地權(quán)益更具有可操作性。

集體經(jīng)營性建設用地入市是新《土地管理法》一大亮點，突破了原有農(nóng)用地入市的程序?！稐l例》對此進一步做了規(guī)范，明確國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設用地布局和用途，自然資源主管部門依據(jù)國土空間規(guī)劃提出規(guī)劃條件，突出了公正、公平、公開的主旨。對土地所有權(quán)人依法編制集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租等方案，載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內(nèi)容，以及招標、拍賣、掛牌或者協(xié)議等“入市”方式，均進行了清晰的制度設計，作出了詳細規(guī)范和要求，對規(guī)范和推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市將發(fā)揮積極作用。

《條例》還細化了土地督察制度，強化監(jiān)督檢查措施，建立動態(tài)巡查等機制，并加大對破壞耕地、非法占地、拒不履行土地復墾義務等違法行為處罰力度。特別是《條例》增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定，強化耕地特殊保護和用途管制，強化以耕地穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全的基本國策，牢牢把握國家糧食安全的主動權(quán)。

作者:李成剛 單位:中國經(jīng)濟時報