土地用途管制全文(5篇)

一、當(dāng)前國(guó)土空間用途管制制度面臨的問(wèn)題

國(guó)土空間用途總量控制制度有待完善。當(dāng)前國(guó)土空間利用總量控制主要集中在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量管控及永久基本農(nóng)田的總量控制，如土地用途分區(qū)管制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制等制度安排已較為完善，而對(duì)生態(tài)空間的總量控制制度尚不明確，關(guān)于生態(tài)空間的用途管制，雖然已有16個(gè)省份生態(tài)紅線劃定工作已報(bào)批，但并未實(shí)施，劃定規(guī)則有待進(jìn)一步深化研究。此外，目前尚未出臺(tái)全國(guó)性的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，生態(tài)空間的總量控制制度尚有欠缺，全域、全類型國(guó)土空間用途總量控制制度的建立已刻不容緩。國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用機(jī)制尚未建立。當(dāng)前，國(guó)土空間管制是對(duì)耕地、森林、草原、水域等不同自然要素實(shí)行單要素管理模式，雖有利于根據(jù)不同要素類型的系統(tǒng)特征制定有針對(duì)性的管制措施，但實(shí)際上是忽視了山水林田湖草生命共同體要素之間的關(guān)聯(lián)性，缺乏系統(tǒng)的多要素交叉管制措施，各個(gè)要素乃至各個(gè)空間之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則尚未明確。例如：針對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，相關(guān)制度較為完善。但城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間向生態(tài)空間轉(zhuǎn)化及各個(gè)空間內(nèi)部之間的轉(zhuǎn)換，存在依據(jù)不足的問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)土空間用途變更的條件、程序和要求均沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)土空間用途變更在實(shí)施中缺乏有效監(jiān)管，開發(fā)活動(dòng)的合法合規(guī)性和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響都無(wú)法得到有效評(píng)估。相關(guān)法律有待進(jìn)一步明確。目前尚未出臺(tái)國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制的相關(guān)上位法律，其他法律又難以彌補(bǔ)這一缺陷，后續(xù)的法律責(zé)任在現(xiàn)有法律框架下執(zhí)行落地存在一定困難。此外，上位法缺乏情況下，目前的法定規(guī)劃沖突部分無(wú)法有效界定，如土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃都是法定規(guī)劃，而兩者在建設(shè)用地和農(nóng)用地布局之間存在較大沖突，難以根本解決。應(yīng)按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱18號(hào)文）的具體要求，出臺(tái)《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》等有關(guān)上位法，統(tǒng)籌解決類似沖突。

二、國(guó)土空間用途管制制度構(gòu)建的基本思路

制定好過(guò)渡時(shí)期國(guó)土空間管制的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)18號(hào)文的具體要求，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制，依據(jù)自然資源管理職能，以解決生態(tài)功能退化、環(huán)境污染為問(wèn)題導(dǎo)向，因地制宜構(gòu)建國(guó)土空間用途管制基本制度。在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施前，以嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為抓手，深入貫徹黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)總體部署，并做好過(guò)渡時(shí)期的法律法規(guī)銜接，統(tǒng)籌其他領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策關(guān)于國(guó)土空間用途管制的要求，建立國(guó)土空間用途管制制度。以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，制定差異化的用途管制措施。加強(qiáng)貫徹全域、全類型空間用途管制制度與空間用途差異性保護(hù)思想。以資源環(huán)境承載力和國(guó)土開發(fā)適宜性雙評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，科學(xué)制定分區(qū)原則，突出各空間用途差異化管制制度與具體措施，明確用途轉(zhuǎn)用的條件、程序和要求，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田及遵守生態(tài)保護(hù)紅線的管控，切實(shí)提高國(guó)土空間利用效率。以國(guó)土空間全要素、全過(guò)程管制為目標(biāo)。構(gòu)建系統(tǒng)的國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)年度調(diào)控機(jī)制，優(yōu)化統(tǒng)籌獎(jiǎng)懲機(jī)制與空間指標(biāo)分配相結(jié)合，以土地利用計(jì)劃為抓手，統(tǒng)一國(guó)土空間全要素計(jì)劃管理，加強(qiáng)貫徹重點(diǎn)生態(tài)要素的剛性管制制度，優(yōu)化其他要素彈性管制制度，確保全要素統(tǒng)一管制。制定國(guó)土空間正面、負(fù)面準(zhǔn)入清單，完善國(guó)土空間開發(fā)重大項(xiàng)目的全過(guò)程管理制度，建立完善的國(guó)土空間許可管制制度。

三、國(guó)土空間用途管制制度的建議

明確國(guó)土空間用途管制法律依據(jù)。國(guó)土空間用途管制屬于政府職能，按照依法行政的要求，自然資源管理部門實(shí)施國(guó)土空間用途管制，目前主要法律依據(jù)是《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，主要政策依據(jù)是18號(hào)文等政策文件，主要規(guī)劃依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。由于兩規(guī)對(duì)國(guó)土空間用途的管控區(qū)域各有差異，而具體國(guó)土空間的行業(yè)準(zhǔn)入限制的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)制定涉及生態(tài)、工信、發(fā)改、水利、農(nóng)業(yè)等多部門。因此，自然資源主管部門須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建國(guó)土空間用途管制制度體系，切實(shí)解決永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線及城市開發(fā)邊界3條控制線的邊界沖突問(wèn)題。建立國(guó)土空間總量控制與計(jì)劃指標(biāo)管控制度。一是確定國(guó)土空間總量控制與計(jì)劃指標(biāo)管控制度的基本原則。在“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果、國(guó)土空間規(guī)劃公布和落地前，以完善和實(shí)施土地利用年度計(jì)劃為抓手，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間總量管控。二是科學(xué)制定國(guó)土空間總量控制與計(jì)劃指標(biāo)管控制度的具體目標(biāo)。國(guó)土空間總量控制與計(jì)劃指標(biāo)管控制度要符合地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)土空間規(guī)劃，充分考慮未來(lái)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局，有效銜接中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃，充分發(fā)揮總量控制與計(jì)劃指標(biāo)的引導(dǎo)和調(diào)控作用。三是在總量核定基數(shù)不變的原則下，實(shí)行差別化計(jì)劃管理，優(yōu)化計(jì)劃管理的規(guī)模制定。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地和轉(zhuǎn)變土地利用方式，在現(xiàn)有計(jì)劃管理的規(guī)模類型中，探索增加部分地區(qū)，特別是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)存量建設(shè)用地整理計(jì)劃指標(biāo)和生態(tài)用地指標(biāo)。充分評(píng)估新增建設(shè)用地的綜合情況，探索在總量控制的前提下，突破現(xiàn)行增減掛鉤的項(xiàng)目限制，將不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、落后及過(guò)剩產(chǎn)能的部分企業(yè)騰退、拆除后的土地進(jìn)行復(fù)墾或者進(jìn)行生態(tài)用地建設(shè)，納入拆舊地塊范疇，不占用新增建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃。此外，適時(shí)考慮將現(xiàn)有的增減掛鉤項(xiàng)目與工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目結(jié)合推進(jìn)，允許符合條件的工礦廢棄地復(fù)墾地建設(shè)村民安置居住區(qū)，以減少增減掛鉤項(xiàng)目所須安置村民居住建設(shè)用地規(guī)模，最大限度獲得增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。四是完善土地利用計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)措施。除根據(jù)《落實(shí)國(guó)務(wù)院大督查土地利用計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》規(guī)定的4種情況可獲得指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)外，筆者認(rèn)為應(yīng)充分結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，對(duì)落實(shí)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等綜合情況進(jìn)行綜合評(píng)估，對(duì)完成較好的地區(qū)給予一定指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，并結(jié)合區(qū)域總體發(fā)展情況，同樣對(duì)落實(shí)較差的地區(qū)進(jìn)行計(jì)劃指標(biāo)核減，可適當(dāng)將核減部分獎(jiǎng)勵(lì)給完成較好地區(qū)。構(gòu)建國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用機(jī)制。用途轉(zhuǎn)用機(jī)制應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，充分考慮各個(gè)要素發(fā)展存在的基本特征，結(jié)合地區(qū)當(dāng)前面臨的問(wèn)題和發(fā)展規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大類空間不同的管制規(guī)則，明確區(qū)域各類核心要素之間的差異化用途管制規(guī)則，針對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間之間的用途轉(zhuǎn)換[2]，同類空間內(nèi)部用途之間的相互轉(zhuǎn)換，構(gòu)建差別化的國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用機(jī)制。轉(zhuǎn)用機(jī)制應(yīng)包含以下內(nèi)容：其一，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間用途管制功能。以“控制性詳細(xì)規(guī)劃”為依據(jù)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)空間綜合水平建設(shè)，特別是提高城鎮(zhèn)空間生態(tài)環(huán)境及公共設(shè)施水平，充分考慮并利用好原有的生態(tài)功能，為未來(lái)發(fā)展預(yù)留城鎮(zhèn)建設(shè)彈性空間，加強(qiáng)城鎮(zhèn)留白區(qū)的管控制度建設(shè)。其二，保護(hù)農(nóng)業(yè)空間生產(chǎn)力。落實(shí)最嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田保護(hù)政策，以糧食安全保障、保護(hù)農(nóng)業(yè)空間生產(chǎn)力為主導(dǎo)，永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)禁止一切與其無(wú)關(guān)的開發(fā)活動(dòng)，鼓勵(lì)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，嚴(yán)格禁止永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為其他類用地對(duì)占用永久基本農(nóng)田的行為。同時(shí)，限制耕地向設(shè)施農(nóng)用地、宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換。其三，嚴(yán)格管控生態(tài)空間轉(zhuǎn)用。生態(tài)空間須以生態(tài)保護(hù)為主，生態(tài)紅線劃定內(nèi)，應(yīng)嚴(yán)格控制一切與提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)無(wú)關(guān)的開發(fā)活動(dòng)。鼓勵(lì)生態(tài)紅線周邊的農(nóng)業(yè)用地及建設(shè)用地轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，結(jié)合所在區(qū)域?qū)嶋H情況，應(yīng)考慮給予相應(yīng)政策與資金作為轉(zhuǎn)用支撐。健全國(guó)土空間用途管制全流程管理制度。落實(shí)國(guó)土空間用途管制新職能，以國(guó)土空間準(zhǔn)入及轉(zhuǎn)用許可為主線，整合相關(guān)審批職能，加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，實(shí)行建設(shè)許可與驗(yàn)收機(jī)制，構(gòu)建國(guó)土空間用途管制全流程管理制度。一是在國(guó)土空間準(zhǔn)入許可階段，結(jié)合自然資源部《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)用地審批和城鄉(xiāng)規(guī)劃許可“多審合一”改革的通知》（征求意見稿），推進(jìn)“多驗(yàn)合一”“多測(cè)合一”及簡(jiǎn)化報(bào)件審批材料，合并審核、一文批復(fù)審批制度。整合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、林地占用及水資源及岸線資源占用等審批制度，對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3個(gè)空間相互轉(zhuǎn)用的，全面實(shí)施轉(zhuǎn)用許可在先的審批制度。二是在國(guó)土空間使用階段，按照《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》的要求，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記工作。依法依規(guī)對(duì)區(qū)域內(nèi)的集體土地使用權(quán)、林權(quán)、水資源等確權(quán)登記工作后，方可開發(fā)使用。三是實(shí)行建設(shè)許可與驗(yàn)收機(jī)制。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記后，自然資源主管部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模、方式及相關(guān)建設(shè)條件進(jìn)行審核，并發(fā)放建設(shè)許可證。對(duì)符合許可要求的項(xiàng)目同意建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收；對(duì)不符合許可要求或因規(guī)劃條件變更、環(huán)境保護(hù)要求退出的建設(shè)項(xiàng)目，依法實(shí)行空間退出管理或整改后再驗(yàn)收的制度。構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)修復(fù)資金保障機(jī)制。第一，完善生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系。集合當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)要求，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、?nèi)涵與外延、管理措施與具體實(shí)施部門等做出統(tǒng)一的界定，適時(shí)出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系。第二，探索生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制。加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，減少信息不對(duì)稱及對(duì)公共物品進(jìn)行定價(jià)等行為，探索構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制。建立完善的制度體系及激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人參與生態(tài)補(bǔ)償，有效構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制。第三，優(yōu)化政府職能轉(zhuǎn)變。按照“放管服”具體要求，加強(qiáng)政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)角色，完善管理職能與角色定位，對(duì)機(jī)制構(gòu)建大方向進(jìn)行指導(dǎo)和把控。同時(shí)，政府建立市場(chǎng)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與制定合理規(guī)則，給市場(chǎng)調(diào)節(jié)留出空間，提高政府執(zhí)行率，以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的快速審批及全面監(jiān)管等為基礎(chǔ)，推進(jìn)優(yōu)化政府職能在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建中的角色轉(zhuǎn)變。第四，建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建中，充分發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用，從環(huán)保專項(xiàng)資金中拿出一部分資金用于跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)，提高各地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的積極性。本著“區(qū)際公平、權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，在國(guó)家的統(tǒng)一組織下，由?。ㄊ校┑胤截?cái)政根據(jù)受益大小等共同出資，與中央財(cái)政資金共同組建生態(tài)補(bǔ)償基金，構(gòu)建縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償相結(jié)合的有效途徑。第五，拓寬生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，加大國(guó)家相關(guān)生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金的支持。目前，部分地區(qū)國(guó)土空間糾錯(cuò)成本較高，特別對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩及落后產(chǎn)能等企業(yè)的騰退工作難度較大，生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償所需資金較多，有必要拓寬資金來(lái)源渠道，應(yīng)充分結(jié)合相關(guān)政策文件的規(guī)定，探索嘗試政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式加大資金投入力度。健全信息共享機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。充分發(fā)揮自然資源主管部門在地理信息、權(quán)屬、資源環(huán)境、管理要素等方面的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)并聯(lián)合相關(guān)部門和行業(yè)，整合土地、森林、草原、海洋等各類國(guó)土空間信息服務(wù)平臺(tái)，逐步建立涵蓋土地、礦產(chǎn)、能源、水、森林、草原等多種資源在內(nèi)的統(tǒng)一動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息系統(tǒng)，推動(dòng)形成統(tǒng)一、完整、全覆蓋、多尺度的國(guó)土空間數(shù)據(jù)資源體系，對(duì)國(guó)土空間開展全時(shí)監(jiān)測(cè)。充分利用遙感、大數(shù)據(jù)等技術(shù)構(gòu)建信息服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)行網(wǎng)上報(bào)批、網(wǎng)上監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)監(jiān)管制度，建立常態(tài)化資源環(huán)境承載力與國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，完善國(guó)土空間用途管制實(shí)施效果的督查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類違反國(guó)土空間用途管制的開發(fā)利用行為，并有效跟蹤取證，嚴(yán)格依法處理。

參考文獻(xiàn)：

一、集體土地物權(quán)屬性的立法偏差

立法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的滯后性規(guī)定造成了農(nóng)村土地的權(quán)屬糾紛難以調(diào)處。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規(guī)則。這種制度設(shè)計(jì)在城鎮(zhèn)化推進(jìn)以前確實(shí)具有其進(jìn)步意義，至少能夠調(diào)動(dòng)務(wù)農(nóng)者的生產(chǎn)積極性。但是伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口流動(dòng)加劇，國(guó)家惠農(nóng)政策在二輪承包期內(nèi)又經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)糾紛常態(tài)化趨勢(shì)愈加明顯，農(nóng)村土地確權(quán)的難度加大，流轉(zhuǎn)的權(quán)屬基礎(chǔ)不穩(wěn)定。農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)未實(shí)現(xiàn)分離導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)背離了城鎮(zhèn)化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)計(jì)的彈性不足導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生農(nóng)村承包地私有化的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)實(shí)際滯后于法律制度的初始設(shè)計(jì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中糾紛重重。擔(dān)保物權(quán)視角下，集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨的立法限制也阻塞了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的融資渠道。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房用地可以用于抵押擔(dān)保以外，其他均不能進(jìn)行抵押擔(dān)保，這使得城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巨大的融資需求滿足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的限制進(jìn)行了松綁，但現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村土地市場(chǎng)的未同步發(fā)育，金融機(jī)構(gòu)出于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，基本上不愿意將資金投入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目上來(lái)。可以預(yù)見的是，即使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育充分情況下，農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道被打通，但由于嚴(yán)格的用途管制制度存在，農(nóng)村耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)，勢(shì)必又造成農(nóng)村兩種不同用途的土地價(jià)值之間的嚴(yán)重失衡，可能會(huì)進(jìn)一步加劇建設(shè)用地對(duì)農(nóng)用地的擠占。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農(nóng)村不同用途的土地之間的價(jià)值失衡問(wèn)題，依賴的不僅僅是農(nóng)村土地市場(chǎng)的培育和完善，更要依賴于完善的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的構(gòu)建，由此破除在農(nóng)村所有用途的土地之中農(nóng)用地的價(jià)值劣勢(shì)。

二、集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性的立法偏差

集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性主要是從土地使用權(quán)流通環(huán)節(jié)考量土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。由于在農(nóng)村土地與國(guó)有土地之間的流通價(jià)值的法律定位懸殊，造成現(xiàn)實(shí)中地方政府土地財(cái)政的依賴性不斷加大，同時(shí)也加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

1．立法中農(nóng)村集體土地的定價(jià)機(jī)制背離了土

地發(fā)展的規(guī)律，直接產(chǎn)生了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)農(nóng)村土地的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，至少存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價(jià)機(jī)制與國(guó)有土地市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制的截然分離，從根本上就拋棄了農(nóng)村土地外向型流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作的可能，為政府權(quán)力凌駕于農(nóng)村土地權(quán)利之上制造了合法依據(jù)，由此便使得在國(guó)家征地和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，可能的侵權(quán)方恰恰是國(guó)家或者地方政府，決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的也是國(guó)家或者當(dāng)?shù)卣?，這樣合作剩余的分配就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重偏離，②也勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)村土地上的權(quán)利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的自主權(quán)；二是按照征收農(nóng)村土地按照原用途即農(nóng)業(yè)用途加以補(bǔ)償，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府低價(jià)取得農(nóng)村土地制造了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會(huì)選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運(yùn)作可以造就高附加值的政府績(jī)效調(diào)動(dòng)了地方政府的征地?zé)岢?，一定程度上剝奪了農(nóng)戶和集體組織的土地發(fā)展權(quán)；三是土地征收補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)價(jià)依據(jù)的滯后性沒(méi)有考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的因素，使得農(nóng)民和集體組織在土地征收中無(wú)法分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農(nóng)民對(duì)政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產(chǎn)生了土地

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

如潞城市的耕地現(xiàn)狀：農(nóng)用地分散、零碎、梯田多，不宜采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，抵御自然災(zāi)害能力弱，農(nóng)業(yè)收益低。有關(guān)調(diào)查報(bào)告顯示：“我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅相當(dāng)于第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的1/8和第三產(chǎn)業(yè)的1/4左右”。因此，必須盡快改善當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，使農(nóng)業(yè)發(fā)展可與第二、第三產(chǎn)業(yè)相競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)必須改變農(nóng)業(yè)現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)方式，使農(nóng)業(yè)逐步走上集約化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的道路。為此，只有通過(guò)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，才能為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化創(chuàng)造可能。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

2.1農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

主要表現(xiàn)在：一是土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的政府引導(dǎo)，政策面的缺失增加了土地流轉(zhuǎn)的糾紛和風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)引起的糾紛不能得到有效的解決，也沒(méi)有明確的土地流轉(zhuǎn)工作程序；二是農(nóng)戶間的自由流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，缺少書面合同，即便部分有流轉(zhuǎn)協(xié)議的條款也不齊全，雙方權(quán)利也不明確。

2.2承包土地零散難流轉(zhuǎn)

潞城市屬上黨盆地，典型的山地多、平地少，絕大部分農(nóng)民承包的土地分布散、面積少，難以實(shí)行集中耕種，難以實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。再者，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，使土地的資源優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。

土地制度是國(guó)家基礎(chǔ)性制度，新《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》）的立法精神反映了國(guó)家土地治理的改革大勢(shì)和發(fā)展要求，值得深入研討。

一、嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

新《條例》不僅針對(duì)新《土地管理法》有關(guān)嚴(yán)格土地管理的規(guī)定細(xì)化了措施，還把中央近期關(guān)于深化土地制度改革、加強(qiáng)土地監(jiān)督管理的決策部署及時(shí)寫進(jìn)法規(guī)，為法律落地實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)耕地。新《土地管理法》按照中央關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的要求，修訂了耕地保護(hù)規(guī)定，包括把耕地質(zhì)量不降低與數(shù)量不減少一起納入省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任、將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田、涉及占用永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、禁止通過(guò)擅自調(diào)整縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批等。在此基礎(chǔ)上，新《條例》細(xì)化和補(bǔ)充了有關(guān)規(guī)定。一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。首次從法規(guī)層面提出國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地；耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等。二是嚴(yán)格耕地質(zhì)量管理。首次從法規(guī)層面規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排；縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理，防止破壞耕地耕作層。三是強(qiáng)化省級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任。首次從法規(guī)層面明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體是省級(jí)人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人；省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實(shí)到地塊。四是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。首次從法規(guī)層面明確國(guó)家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有核心提示新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》在現(xiàn)行《土地管理法》制度框架下，聚焦嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線、擴(kuò)大集體土地權(quán)能、有序下放土地審批權(quán)等熱點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)一步明確了制度邊界，強(qiáng)化了法律責(zé)任。本文在對(duì)此進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，就如何圍繞新《條例》正確把握我國(guó)土地治理的改革方向和發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行了深入思考。關(guān)部門規(guī)定。進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。新《土地管理法》通過(guò)“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系”這一制度性規(guī)定，來(lái)體現(xiàn)對(duì)嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求。新《條例》增設(shè)“國(guó)土空間規(guī)劃”專章，對(duì)落實(shí)“多規(guī)合一”進(jìn)一步作出具體規(guī)定。一是賦予規(guī)劃效力，規(guī)定“土地開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃先行”。二是明確規(guī)劃任務(wù)，規(guī)定“國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實(shí)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)要求”，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)“三條控制線”。三是嚴(yán)格用地要求，規(guī)定“國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)?！?。四是統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)管，規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)行土地管理全流程信息化管理，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”。進(jìn)一步從嚴(yán)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。在新《土地管理法》修訂內(nèi)容基礎(chǔ)上，新《條例》重點(diǎn)從兩個(gè)方面入手，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。一是進(jìn)一步細(xì)化土地征收程序。增加征收土地預(yù)公告制度，明確土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求；征收土地申請(qǐng)批準(zhǔn)后，地方人民政府發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、時(shí)間等具體工作安排，對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的作出征地補(bǔ)償安置決定，并依法組織實(shí)施。二是切實(shí)保障農(nóng)民宅基地權(quán)益。新《條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，明確規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定宅基地范圍。針對(duì)一些地方存在侵犯農(nóng)民宅基地合法權(quán)益現(xiàn)象，新《條例》強(qiáng)調(diào)依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)，并作出了禁止性規(guī)定。進(jìn)一步從嚴(yán)處理違法用地。新《條例》加大了對(duì)破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對(duì)耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。一是增加耕地“非糧化”處罰。對(duì)非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款。二是增加“臨時(shí)用地”處罰。在臨時(shí)使用的土地上修建永久性建筑物的，責(zé)令限期拆除，并按占用面積處土地復(fù)墾費(fèi)5倍以上10倍以下的罰款。三是加大違法轉(zhuǎn)讓土地罰款額度。除此之外，新《條例》還增加了行政、司法處理措施，堅(jiān)決遏制違法用地行為。

二、適度擴(kuò)大集體土地權(quán)能，有序下放土地審批權(quán)

新《土地管理法》最主要的制度突破，是將以放權(quán)賦能為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)修改完善法律予以復(fù)制和推廣。因此，新《條例》用較大篇幅補(bǔ)充完善了相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)新法落地實(shí)施。推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在新《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上，新《條例》進(jìn)一步明確了入市交易規(guī)則、責(zé)任主體和保障實(shí)施。一是明確土地界址、面積、用途、開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等入市條件，并會(huì)同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求。二是明確編制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等方案，應(yīng)當(dāng)載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求、使用期限、交易方式、入市價(jià)格、集體收益分配安排等內(nèi)容。三是明確依據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等方案，以招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式確定土地使用者。四是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者的權(quán)利義務(wù)。五是進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押等二級(jí)市場(chǎng)。保障農(nóng)村必要的建設(shè)用地。新《土地管理法》通過(guò)各項(xiàng)舉措，擴(kuò)大了農(nóng)村建設(shè)用地供應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，新《條例》結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃等，統(tǒng)籌保障農(nóng)村經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民居住必要的新增用地。在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方面，新《條例》規(guī)定，“國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途”，“鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。在農(nóng)民居住方面，新《條例》規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求”。下放和精簡(jiǎn)建設(shè)用地審批事項(xiàng)。在新《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的征地報(bào)國(guó)務(wù)院備案等規(guī)定基礎(chǔ)上，新《條例》進(jìn)一步采取措施，優(yōu)化建設(shè)用地審批流程。一是明確下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，規(guī)定“不涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。二是合并辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。三是簡(jiǎn)化建設(shè)用地報(bào)批材料，按照“批什么就審什么”的要求，將建設(shè)用地報(bào)批“一書四方案”予以合并，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請(qǐng)。四是明確審查重點(diǎn)，規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查是否符合國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃以及補(bǔ)充耕地情況，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還包括占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補(bǔ)劃可行性；土地征收方案應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的為了公共利益確須征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是減少審批層級(jí)，規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，不再“逐級(jí)”上報(bào)審批。六是下放征地補(bǔ)償安置方案的決定權(quán)，規(guī)定土地征收方案批準(zhǔn)后，對(duì)于個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府作出征地補(bǔ)償安置決定，并組織實(shí)施。這意味著由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收方案不再報(bào)國(guó)務(wù)院裁決，以進(jìn)一步提高工作效率，并壓實(shí)地方政府征地補(bǔ)償安置的主體責(zé)任。七是落實(shí)宅基地簡(jiǎn)化審批的程序和權(quán)限。

三、正確把握國(guó)家土地治理的改革方向和發(fā)展要求

堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制，發(fā)揮中國(guó)特色土地制度優(yōu)勢(shì)。憲法規(guī)定，我國(guó)社會(huì)主義土地公有制包括城市土地國(guó)家所有制和農(nóng)村土地集體所有制。城市社會(huì)化大生產(chǎn)和統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理的客觀需要，決定了城市土地應(yīng)當(dāng)實(shí)行國(guó)有制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性決定了只需進(jìn)行一定程度的社區(qū)合作，過(guò)高的公有化反而會(huì)降低生產(chǎn)效率。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，特別是農(nóng)村中大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，客觀上產(chǎn)生了進(jìn)一步聯(lián)合和合作的需求，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化、實(shí)化。我國(guó)在城市和農(nóng)村實(shí)行兩種土地公有制度，歸根到底是由生產(chǎn)力發(fā)展所決定的，是保障社會(huì)穩(wěn)定、提升治理能力所必需的。堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制，是新《土地管理法》和新《條例》修訂的基本原則，是深化城鄉(xiāng)土地制度改革不可逾越的“紅線”。堅(jiān)持在用途管制基礎(chǔ)上發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用，有序高效利用土地。建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、閑置低效，既是市場(chǎng)體系不完善、地價(jià)調(diào)節(jié)不充分的結(jié)果，也是用途管制乏力、政府監(jiān)管缺失的表現(xiàn)。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用，是經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)，同樣也是土地制度改革的總目標(biāo)。新《土地管理法》和新《條例》的修訂，一方面，著力推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，目的就是通過(guò)推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置和擴(kuò)大地方用地自主權(quán)，促進(jìn)用地節(jié)約集約，盤活“沉睡”的土地資產(chǎn)；另一方面，著力強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制，目的就是規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，維護(hù)土地利用的社會(huì)整體利益。市場(chǎng)配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴(yán)相濟(jì)，是未來(lái)深化土地制度改革的總方向。堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護(hù)紅線。糧食安全是“國(guó)之大者”，耕地保護(hù)是土地管理的首要任務(wù)。我國(guó)雖已實(shí)現(xiàn)了口糧基本自給，但糧食總體自給率已下降到8成以下，糧食安全壓力日增，保護(hù)耕地更加緊要。2021年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，采取“長(zhǎng)牙齒”的措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。與此同時(shí)，面臨全球氣候變化和我國(guó)生態(tài)環(huán)境赤字增大，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、筑牢生態(tài)安全屏障體系，成為國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這是新《土地管理法》和新《條例》進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的時(shí)代背景。堅(jiān)持平等保護(hù)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動(dòng)。改革開放以來(lái)，土地制度的改革和調(diào)整，核心是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，重點(diǎn)是在堅(jiān)持土地公有制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)。用益物權(quán)的創(chuàng)制，可以有效解決稀缺資源所有與利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促進(jìn)稀缺資源的優(yōu)化配置，提高土地利用效益；可以統(tǒng)籌稀缺資源利用的利益平衡，促進(jìn)社會(huì)公平。針對(duì)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不平等問(wèn)題，要在深化城鎮(zhèn)國(guó)有土地“兩權(quán)分離”改革的同時(shí)，著力探索農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。堅(jiān)持處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，夯實(shí)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民與土地結(jié)合得好不好，事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保障和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，是衡量改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不是要放棄政府責(zé)任，退回到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，又是基層社會(huì)組織，有明確的社區(qū)邊界，僅靠產(chǎn)權(quán)交易無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)利益主體間復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的合理調(diào)節(jié)，需要政府給予必要的統(tǒng)籌和引導(dǎo)。農(nóng)村土地制度改革要在堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，著力完善用途管制、市場(chǎng)配置、收益共享、持續(xù)發(fā)展機(jī)制，不斷提升土地治理能力和治理水平。

摘要：今年來(lái)我國(guó)加強(qiáng)對(duì)土地進(jìn)行合理的利用規(guī)劃，得我國(guó)在土地用地總量方面得到了進(jìn)一步控制，并且耕地方面也得到了進(jìn)一步地保護(hù)，但是情況還是不夠樂(lè)觀。特別是在黨提出了保護(hù)自然，建設(shè)生態(tài)文明理念后，順應(yīng)環(huán)境需求尤為凸顯。如何把生態(tài)文明建設(shè)和土地利用規(guī)劃合理有效地結(jié)合起來(lái)是迫在眉睫需要進(jìn)一步解決的。因如，文章積極探索生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上存在的問(wèn)題及對(duì)策。首先提出生態(tài)文明背景下土地整治規(guī)劃改革的意義，再分析現(xiàn)有土地利用規(guī)劃面臨的問(wèn)題，最后指出生態(tài)文明背景下土地利用規(guī)劃相應(yīng)的解決對(duì)策。一方面進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)意識(shí)，突出強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)的重要性，融入生態(tài)文明理念的必然性，在今后土地規(guī)劃中是不可或缺的，另一方面也為推動(dòng)綠化建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)文明建筑提供新構(gòu)思。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；土地規(guī)劃；問(wèn)題及對(duì)策

1生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上改革的意義

目前很多國(guó)土單位在土地利用規(guī)劃方面還是簡(jiǎn)單地以解決耕地“占補(bǔ)平衡”或建設(shè)用地指標(biāo)為目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，在土地利用規(guī)劃上幾乎沒(méi)有融入生態(tài)文明理念，所以顯現(xiàn)了一連串問(wèn)題，例如資源日益緊張、嚴(yán)重的環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)惡化等。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，必須要轉(zhuǎn)變思想，納入生態(tài)文明建設(shè)的理念，尊重、順應(yīng)、保護(hù)天然環(huán)境，讓土地在原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上可持續(xù)性發(fā)展，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)的平衡，避免環(huán)境惡化加劇。因此，在生態(tài)文明的背景下，土地規(guī)劃改革勢(shì)在必行，重點(diǎn)要以生態(tài)文明理論為指導(dǎo)，全面統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)土地整治活動(dòng)與自然環(huán)境的關(guān)系。優(yōu)化土地資源，整治規(guī)劃模式是優(yōu)化國(guó)家土地空間開局的主要途徑和關(guān)鍵點(diǎn)，在生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上的改革一方面有利于建設(shè)生態(tài)空間更好地讓山更清水更秀，另一方面也給自然環(huán)境留下更多的修復(fù)空間，大力發(fā)展環(huán)保型生態(tài)農(nóng)業(yè)，給子孫后輩留下綠水青山。

2土地規(guī)劃整治利用中出現(xiàn)的問(wèn)題

2.1城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌，土地開發(fā)利用存在較多弊端

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖有中央政策的引導(dǎo)，但缺乏執(zhí)行力度，土地資源的管理和利用仍呈現(xiàn)分割狀態(tài)。（1）城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)不同，流轉(zhuǎn)性也隨之天差地別，前者屬國(guó)家所有，可進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)；后者屬集體所有，依法不能流轉(zhuǎn)。城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地?zé)o法統(tǒng)籌開發(fā)，空心村、閑置地等低效粗放經(jīng)營(yíng)問(wèn)題凸顯，而且這種土地制度的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致的土地利用收益也有著天壤之別。（2）農(nóng)業(yè)土地利用效益低，為促成城鎮(zhèn)用地迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致違規(guī)用地行為增加。（3）經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展的代價(jià)是能源、資源的高消耗以及生態(tài)環(huán)境的犧牲。以至于局部地區(qū)土地破壞、退化嚴(yán)重，土地生態(tài)環(huán)境總體呈惡化趨勢(shì)，耕地保護(hù)和糧食安全受到影響。（4）受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制制約，各類用地比例、結(jié)構(gòu)失調(diào)。城市用地中生產(chǎn)性用地比重較高，例如工業(yè)區(qū)等，占比相對(duì)較低的道路交通用地已不能滿足城市發(fā)展及生態(tài)環(huán)境改善的需求?！皵傦灐笔匠鞘邪l(fā)展規(guī)模，利用率不高，城市開發(fā)建設(shè)的盲目性導(dǎo)致城鎮(zhèn)地價(jià)差異明顯，郊區(qū)、鄉(xiāng)村被占土地現(xiàn)象日益嚴(yán)重。同時(shí)，由于土地利用與空間布局的不合理，造成用地緊張與浪費(fèi)并存，嚴(yán)重違背可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。（5）由于受城市戶口政策限制，進(jìn)城農(nóng)民工無(wú)法享受和城市居民同等待遇，工資低、工作忙，加上無(wú)力負(fù)擔(dān)城市生活成本，促使其選擇回農(nóng)村養(yǎng)老。農(nóng)民工無(wú)法融入城市，無(wú)法脫離鄉(xiāng)土的情況，造成了他們的雙重身份，雙重占地現(xiàn)象使農(nóng)村居民點(diǎn)和城市用地同步增長(zhǎng)，用地緊張。