城市管理研究全文(5篇)

摘要：隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進,社會進入矛盾凸顯期，城市管理工作的重要性日益凸現(xiàn)。為了破解城市管理的難題，通過國家治理體系和治理能力建設來提高城市管理的水平是一個必然的選擇。文章以龍巖市中心城區(qū)為視角，來探究在國家治理能力現(xiàn)代化背景下如何提高城市管理水平的問題。結(jié)合龍巖中心城區(qū)的城市管理實際，分析了城市管理過程中存在的問題及其原因，從而找出提升城市管理水平的若干具體對策。

關鍵詞：城市管理；現(xiàn)代化；執(zhí)法工作

隨著我國城市化進程的不斷加快，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城市人口數(shù)量急劇增加和城市規(guī)模迅速擴張，給城市管理帶來許多新的問題和挑戰(zhàn)。黨的十八屆五中全會強調(diào)必須按照完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標，加快完善各方面體制機制，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，為發(fā)展提供持續(xù)動力。為了破解城市管理的難題，通過國家治理體系和治理能力建設來提高城市管理的水平是一個必然的選擇。隨著“大城管”理念、數(shù)字城管以及政府購買服務越來越受到地方政府的青睞，本文以福建省龍巖市中心城區(qū)為視角來研究城市管理問題，希冀管中窺豹，分析城市管理過程中存在的問題及其原因，探索城市管理新的手段和方法，這對于提高城市管理水平和建設美好的城市生活環(huán)境將具有積極的意義，進一步豐富我國城管研究的內(nèi)容。

一、龍巖市中心城區(qū)市容管理中存在的問題

1.占道經(jīng)營現(xiàn)象較嚴重。一是流動攤販點道經(jīng)營現(xiàn)象。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計，中心城區(qū)各類流動攤點共計1388家，主要聚集在醫(yī)院、學校、居民小區(qū)、車站、商場、廣場、市場周邊、巷口等人流和車流較大的地段，經(jīng)營工具形式多樣，主要有板車經(jīng)營、機動車經(jīng)營、手推車經(jīng)營、挑擔擺賣等。流動攤點數(shù)量眾多、流動性大，不僅妨礙城市交通、污染環(huán)境，而且損壞城市形象。二是沿街店面占道經(jīng)營問題突出。中心城區(qū)各主要街道沿街店鋪店外經(jīng)營現(xiàn)象極其普遍，特別是曹溪集鎮(zhèn)路段、龍騰北路寶泰段、西豐路、溪南路、工農(nóng)路等，沿街店面占道經(jīng)營問題破壞市容，影響了城市形象。三是夜市、大排檔星羅棋布。城區(qū)許多條道路上，一到晚上，就有人擺出了大排檔，這些大排檔噪音擾民，占道經(jīng)營，制造滿地垃圾，且(大排檔)不能保證衛(wèi)生，還污染空氣，不僅影響城市市容環(huán)境衛(wèi)生，也帶來了安全隱患。據(jù)統(tǒng)計，中心城區(qū)夜市攤點共826家，大排檔192家。四是特殊群體攤點占道經(jīng)營管理困難。新疆、西藏籍為主的少數(shù)民族人員在鬧市區(qū)和交通要道無證占道設攤，以販賣糕點、水果、干果為主，強行買賣，坑害群眾。他們以聽不懂漢語為由，對執(zhí)法隊員的勸導置若罔聞，甚至暴力阻撓執(zhí)法。初步統(tǒng)計，中心城區(qū)特殊群體攤點約22家。五是占道洗車現(xiàn)象嚴重。目前龍巖中心城區(qū)有74多家洗車場，大部分存在著占道洗車行為，對此行為龍巖市執(zhí)法局只能根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》及《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》規(guī)定，按照占道經(jīng)營查處，由于老城區(qū)基礎設施不盡配套，占道洗車現(xiàn)象管理之后極易回潮。

2.“牛皮廯”小廣告大量存在。中心城區(qū)36條主次干道卷簾門上的存在亂張貼和亂涂寫現(xiàn)象，背街小巷尤其是人口密集入口處亂張貼和亂涂寫更是隨處可見，造成嚴重的“視覺污染”。“牛皮廯”清理難度大，而且清除整治后極易回潮，成為各個城市市容環(huán)境管理工作的頑疾一直無法得到有效治理。

3.規(guī)劃布局不合理。中心城區(qū)市場地處中心老城區(qū)，規(guī)劃面積有43平方公里，居住人口約50萬人，只有16個規(guī)模不大的集貿(mào)市場。隨著城市規(guī)模不斷擴大，規(guī)劃滯后，原有的市場攤位已明顯容納不下，市場周邊的馬路市場隨之形成，嚴重影響市容和交通。便民服務攤點設置混亂。城區(qū)大大小小鑰匙攤、補鞋攤等小型服務攤點約100家，分散于城區(qū)各個路口，影響市容整齊規(guī)劃，部分攤位嚴重影響交通視線，存在安全隱患。

摘要：在城市管理工作中，我們習慣于運動式、行政式的管理方式，難以實現(xiàn)城市管理的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行的管理方式、流程等機制必須要不斷優(yōu)化和完善。當前最為突出的是建立和優(yōu)化4個機制，即城市管理的高效運轉(zhuǎn)機制;城市管理的風險評估和應急處置機制;城市管理各行業(yè)的市場化發(fā)展機制;城市管理過程中的利益協(xié)調(diào)機制。結(jié)合國內(nèi)外理論成果與實踐探索，通過實證分析與專題研究，對4個機制路徑分別給出了具體建議。

關鍵詞：城市管理;持續(xù)發(fā)展;機制;路徑分析

城市管理的概念有廣義、狹義之分。本文所指的“城管”是狹義的城市管理，即:為滿足廣大市民生和工作需要，人民政府及其相關行政管理部門依法對城市公共設施和道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、園林綠化等公共事務、秩序進行管理的活動。這方面的問題事關群眾切身利益，是當前各方面比較關注的焦點。以往我們在城市管理工作中習慣于運動式、行政式的管理方式，是難以持續(xù)發(fā)展的。城市管理的龐雜性決定了城市管理持續(xù)發(fā)展的機制路徑是復雜的、動態(tài)的，管理方式、流程等機制都要不斷優(yōu)化和完善。從現(xiàn)實需要來看，以下4個機制的建立和優(yōu)化最為迫切，即城市管理的高效運轉(zhuǎn)機制;城市管理的風險評估和應急處置機制;城市管理各行業(yè)的市場化發(fā)展機制;城市管理過程中的利益協(xié)調(diào)機制。

1建立城市管理的高效運轉(zhuǎn)機制

1996年美國巴爾的摩市首創(chuàng)311市民服務系統(tǒng)，97年美國聯(lián)邦電訊委員會決定在全國范圍內(nèi)將311預留為非緊急救助號碼。后來有多個城市陸續(xù)建成311市民服務系統(tǒng)，成為政府與市民溝通交流、改進城市管理的有效手段。2000年，巴爾的摩市的市長MartinO＇Malley提出并實施了城市管理的CitiStat(由城市city和統(tǒng)計statistics組合而成)模式，強調(diào)以公眾服務為導向、以數(shù)據(jù)統(tǒng)計為手段、以問責制為核心的城市績效評估和管理方式，是信息化運用到城市管理中的較為成功的案例［1］。國內(nèi)外的眾多實例說明，現(xiàn)代城市的快節(jié)奏、高效率，決定了城市管理必須保持高速、高效的運行狀態(tài)。“效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理”［2］。從目前實踐情況來看，提高城市管理效率最直接、最有效的途徑就是運用現(xiàn)代信息技術，加快建設數(shù)字化城管。建設部推廣的北京市東城區(qū)的數(shù)字化管理模式，最初主要由三大部分構成，一是“萬米單元網(wǎng)格管理法”，即運用網(wǎng)格地圖技術，把管理區(qū)域劃分為若干個一萬平方米的“網(wǎng)格”，每個網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員進行全時段監(jiān)控;二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進行地理編碼，并按照地理坐標定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過城市資源和基礎設施信息數(shù)據(jù)庫支撐的信息平臺進行分類管理;三是建立兩個“軸心”的城市管理體制，一個是指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)系統(tǒng)，一個是監(jiān)控和評價系統(tǒng)?；窘⑵鹆擞尚畔⑹占妇斫?、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結(jié)案、綜合評價七個環(huán)節(jié)組成的城市管理流程。研制并運用了配有輸入網(wǎng)格地圖的“城管通”(具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸?shù)榷喾N功能)和服務專號13910001000。東城區(qū)的城市管理運用了數(shù)字技術、電子技術和網(wǎng)格技術，搭建了一個城市管理現(xiàn)代化的信息平臺，實現(xiàn)了機構改革和流程再造，是城市管理的一種探索和創(chuàng)新［3］。劃小范圍、摸清家底、快速發(fā)現(xiàn)、數(shù)字定位、明晰責任、及時處置、科學考核、體制新穎、機制順暢，是這個系統(tǒng)的主要特點。后來他們在此基礎上，增加了社會管理的內(nèi)容，更好地體現(xiàn)了以人為本的理念，既有“物件”管理，也有了“事件”的處理，數(shù)字化城市管理的范圍有了新的推廣和拓展。朝陽區(qū)數(shù)字化城管模式(Citi－PODAS)的運作流程則是反映問題社會化、確定問題標準化、解決問題責任化、監(jiān)督過程公開化、分析問題數(shù)字化、組織機構權威化［4］?，F(xiàn)在看來，在一般城市的數(shù)字化城管的建設上，還應以物件管理為主，核心是發(fā)揮平臺作用，提高運行效率，確保各類問題在第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置、第一時間解決，真正解決城市管理的實際問題。為了保證系統(tǒng)的正常運行，要建立科學完善的監(jiān)督評價體系，對工作流程中各個部門的實施效率和效果進行綜合評價，并定期通報評價結(jié)果，根據(jù)評價情況予以獎懲。對于系統(tǒng)的拓展，一個是面向應急的響應問題，即針對當前城市防汛等自然災害的嚴峻形勢，充分發(fā)揮數(shù)字城管的發(fā)現(xiàn)、指揮和協(xié)調(diào)作用，完善應急預案體系，提高應急管理水平。二是面向生產(chǎn)過程的監(jiān)管，如城市供水排水的水質(zhì)監(jiān)管、集中供熱的服務質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛的監(jiān)管等等。三是向下延伸，即向建制鎮(zhèn)拓展，實現(xiàn)城管工作的地域延伸。

2建立城市管理風險評估和應急處置機制

“……伊拉克戰(zhàn)爭、SARS危機，這一連串打擊全球經(jīng)濟、震撼全球社會、嚴重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當前人類社會的發(fā)展模式所隱藏的巨大風險，我們處在一個危機四伏的‘風險社會’之中”［5］。城市管理是典型的公共管理，內(nèi)容寬泛，涉及面廣，問題也復雜，風險點多。在不同的城市，甚至一個城市在不同的發(fā)展階段，城市管理也會面臨不同的問題，存在不同的風險。在眾多的城市問題中，社會問題最為突出。“美國真正的城市問題是種族和經(jīng)濟分異，這在許多美國主要的城市地區(qū)都產(chǎn)生了所謂下層社會階級”［6］。在我國城市，社會分化問題在城市管理中也有表現(xiàn)，人們的很多不滿情緒會在城市管理中發(fā)泄出來，這一類的風險最為突出。就一般的管理工作來說，社會關注的熱點、焦點問題就是風險點，就是隱患，必須要進行問題排查，做到底子清、情況明、心中有數(shù)，盡快抓緊解決。這些問題形成的原因是復雜的，如果就現(xiàn)象抓現(xiàn)象，就問題抓問題，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不從根本上找原因加以解決，就難以達到預期目的。只有堅持標本兼治、以治本為主，才能使管理取得明顯和持久的成效。再就是，城市管理中有關的重大政策、重大項目和重大活動等，都存在一些潛在的風險，要進行風險評估，及早預見到可能出現(xiàn)的問題和矛盾。另外，輿情動態(tài)也透露出一些風險點，要及時收集社情民意，做好輿情判斷，制定防范預案，把問題化解在萌芽狀態(tài)。我們已經(jīng)進入一個網(wǎng)絡時代，網(wǎng)絡對城市管理的關注程度很高，信息量很大，傳播速度和范圍驚人。要關注網(wǎng)上聲音，科學研判，及時應對，防止工作出現(xiàn)被動。常見的風險還是管理過程中的風險，日常工作中有很多不確定因素會演化成風險點。中國社科院藍皮書《形象危機應對研究報告(2012)》認為;城管形象具有暴力執(zhí)法、執(zhí)法失當、行政不作為、內(nèi)部管理失當、違法違紀等5大類高危風險。這方面的原因主要在于三大“效應”:窗口效應－城管隊員的不當言行可能隨時被現(xiàn)場直播;放大效應－個別問題被夸大為整體常態(tài)行為;變異效應－便民服務往往被視為“別有用心”。越是在這種復雜的局面下開展工作，越要注意把握工作的理念、方法和技巧，做到解決事、不惹事。應當把困難群體的生存權、發(fā)展權作為城市管理的重要內(nèi)容，多些“大禹治水”的管理舉措，不要一味地堵、趕、罰，而是更多地去幫、疏、導。針對當前存在的亂搭亂建、亂停亂放、亂堆亂占、亂貼亂畫、亂扯亂掛等問題，抓緊組織編制集貿(mào)市場、停車場、廣告設施等專業(yè)規(guī)劃，按照規(guī)劃建設相關設施，讓廣告有地方貼、車輛有地方停、攤販有場所去，真正方便群眾生活，滿足多方需求。再比如，馬路攤點不一定都要取締，在不影響道路、不影響群眾生活的情況下，可以允許一些便民攤點的存在，每天限時經(jīng)營，這類由“堵”變“疏”的嘗試對管理部門和市民都有利?？梢酝ㄟ^編制城鎮(zhèn)道路攤點設置導則，規(guī)范攤點管理。對現(xiàn)有街頭攤點，要按照合理布局、方便市民、整潔有序、規(guī)范管理的原則進行規(guī)范，明確設置攤點的道路路段、攤點種類、經(jīng)營時間和保潔要求，為居民提供良好的服務。對嚴重干擾交通、影響城鎮(zhèn)容貌、存在安全隱患的，堅決予以取締。在攤點經(jīng)營人員上，對失業(yè)職工、殘疾人等困難群體予以照顧。建立處理突發(fā)事件和化解危機的應急預案，以及相應的工作機制。在當前城市管理行政執(zhí)法中，暴力執(zhí)法引起的社會群體事件是影響社會穩(wěn)定的重大隱患，必須予以高度重視。一旦出現(xiàn)此類事件，必須迅速平息事態(tài)、化解矛盾。堅持把群眾利益放在首位，科學制定突發(fā)事件應急預案。注意發(fā)揮領導小組、活動辦公室等各類“任務型組織”的作用，雖然這類組織“因任務的出現(xiàn)而設立，又因任務的完成而解散”［7］，但在應對危機方面有很好的效果。完善城市管理的運行機制，發(fā)揮數(shù)字化城市管理以及12319、12345熱線等城市公共信息服務平臺的作用，及時發(fā)現(xiàn)和處理各類問題，提高快速反應能力和應變能力，提高工作效率，及時化解和克服危機。加強宣傳和社會力量動員，走群眾路線，把危機管理體系“整合到更廣泛的社區(qū)領域中，必須形成廣泛參與的社會動員機制”［8］，構建起政府－社會聯(lián)動機制。

目前，國內(nèi)外對以城管執(zhí)法人員為代表的街頭官僚的執(zhí)法已有比較深入的研究。國際上，1977年美國行政學者MichaelLipsky首次提出了“街頭官僚(street－levelbureaucrat)”的概念。自由裁量權的行使是其特點，工作多表現(xiàn)為不確定性、復雜性和突發(fā)性。在國內(nèi)，學者從不同的角度對以城管為代表的街頭官僚進行了研究，主要是以執(zhí)法主體、自由裁量權、法律問題為研究重點。當前，學界關于城管執(zhí)法人員困擾的研究已經(jīng)較為系統(tǒng)完善，但是多以理論研究為主，缺乏深入的實證分析。

一、城市綜合執(zhí)法的概述

(一)城市綜合執(zhí)法的概念

城市管理綜合執(zhí)法，又稱城管綜合執(zhí)法，簡稱城管執(zhí)法，主要是指法律授權下的行使相對集中行政處罰權的行政機關進行城市管理行政執(zhí)法的過程。相對集中行政處罰權作為城管執(zhí)法的依據(jù)，其始于1987年北京市率先組建的“北京市人民政府聯(lián)合執(zhí)法檢查隊”，其集執(zhí)法、監(jiān)督等行政職權于一身，而后將該聯(lián)合執(zhí)法檢查隊分離，組建城管隊伍，查處各類違法行為。

(二)我國城管部門的產(chǎn)生緣由

新中國建立后，國家把發(fā)展重心放在城市建設上。但由于認識局限性，未對城市建設形成系統(tǒng)的管理體制，致使城市管理的處于“人民的城市無人管”的狀態(tài)。隨著城市管理的必要性和復雜性日益凸顯，兼顧城市建設和城市管理迫在眉睫。這是設立城管部門的原因之一。在城管部門設置之前，城市管理是處于分散執(zhí)法的狀態(tài)。針對流動攤販在城市擺攤行為，公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務、質(zhì)量監(jiān)督、園林(環(huán)境)等部門陸續(xù)甚至同時來執(zhí)法。為結(jié)束分散管理的執(zhí)局面，設立專門集中行使街頭執(zhí)法方面的行政處罰權的機構－－城管局。此為城管部門設立的原因之二。

二、城管執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

摘要：推進社會治理精細化是完善社會治理體系的重要手段與現(xiàn)實需求?，F(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟、社會與文化快速轉(zhuǎn)型時期，現(xiàn)代城市管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)，其制約因素主要為粗放式管理、政府組織結(jié)構不合理及政府信息化不成熟等。在新時代背景下，建立完善的城市治理社會化精細化體系，明確政府與社會間的合作關系，對于解決“大政府，小社會”的難題意義重大。

關鍵詞：精細化；城市管理；社會化

引言

在中國特色社會主義新時代的背景下，黨中央和全國廣大市民群眾對于城市治理的期待更高、要求也更高。上海作為國際化大都市，應繼續(xù)當好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，為今后中國城市管理建設提供借鑒意義。明確提出的“城市管理應該像繡花一樣精細……”理論為上海市未來城市治理建設指明了道路與方向。破解大都市治理頑疾，既要破除“全能政府”城市管理路徑依賴，發(fā)揮有為政府、有效市場和有機社會的多元作用，又要克服“粗放型”城市管理舊模式，開辟出一條符合超大城市特點與規(guī)律的社會化精細化治理新道路。

一、文獻綜述

關于城市管理社會化方面的研究，相關學者形成了以下主要觀點：一是城市管理社會化不能離開全面深化改革和國家治理能力現(xiàn)代化的時代背景。郭理橋（2010）提出，城市管理社會化既要提高城市管理效能，更應貫穿公共治理的理念，從而推動全社會走向共建、共治與共享。二是城市管理社會化應鼓勵多元主體積極參與到城市管理建設中，調(diào)動主體的參與積極性，同時細化各主體在城市管理中擔負的重要職責。海莉娟（2012）認為，精細化的社會管理就是要細分社會中的不同主體和因素。三是城市管理社會化在一定程度上表明政府角色定位的轉(zhuǎn)變。李軍（2011）認為，政府應從一切社會能夠且應承擔的城市管理領域退出，保留與強化社會需要但又無法承擔的城市管理職能。四是城市管理社會化表明政府管理方式的轉(zhuǎn)型升級。王悅榮（2010）指出，要改變過去籠而統(tǒng)之的管理方式，注意細節(jié)和具體領域管理。縱觀相關研究，學者們對于城市管理社會化的理性思考值得認真借鑒。但是在兩個方面還需加強：一是盡管提出了城市管理社會化目標，但對于如何構建社會、公民與政府共治、共建、共享機制研究深度不足，操作性不強。二是城市管理的精細化研究不夠，雖指出了目前粗放管理存在的問題，但對于如何將量化標準滲透到管理的各環(huán)節(jié)，將無形管理變?yōu)橛行喂芾恚眯畔⒖萍贾С?，提高管理系統(tǒng)的規(guī)范化、標準化和數(shù)字化水平等，研究還不夠深入，精細管理的科學性不強。因此，增強研究的可操作性和精準性尤為重要。

二、上海市城市社會化管理實證分析

一、城市管理行政執(zhí)法的內(nèi)涵

城市管理對一個城市的發(fā)展有著至關重要的作用，它是一種以開放、復雜的城市系統(tǒng)為對象，基于城市發(fā)展的信息流，通過經(jīng)濟、行政、技術等手段，圍繞城市發(fā)展的重要決策，來規(guī)范、協(xié)調(diào)多方利益關系的行為。廣義的城市管理是一個集合社會、經(jīng)濟等方面的系統(tǒng)組合，狹義的城市管理則是具體到城市基礎設施建設、規(guī)劃、以及公共服務的一項管理活動。而行政執(zhí)法則是行政管理的一項具體地行為載體，被授權的行政部門，為了維護社會基本運行秩序，依據(jù)法律，對違法行為采取的管理和處罰行為。本文的城市管理問題研究對象為狹義的城市管理范圍內(nèi)的行政執(zhí)法。

二、當前我國城市管理執(zhí)法存在的問題

（一）行政偏離執(zhí)法程序，缺少必要監(jiān)管

在城市綜合行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法行為偏離法定操作程序的情況普遍存在。我國《行政處罰法》明確要求當行政執(zhí)法部門做出行政處罰時，應遵循公正、公開的原則。但在城市管理執(zhí)法過程中，不按照法定程序?qū)嵤┨幜P的現(xiàn)象依舊較為普遍，并且缺乏有效監(jiān)管機制。在實踐中，因為對行政執(zhí)法程序的忽視，對扣押的財物不開具任何單據(jù)或清單，不填寫相應的行政執(zhí)法文書；部分罰款不開具相應的通知單；不告知當事人權利義務；裁決下達在先，詢問取證在后等一系列行為都違背了法律規(guī)范。對于這些不恰當行為，相關執(zhí)法人員并沒有受到相應處罰，依舊我行我素。除非被媒體曝光，或者被當事人向上級投訴，不然很少會去追究他們的責任。

（二）執(zhí)法過程中行政人員的道德行為失范

近幾年，城管執(zhí)法沖突事件頻頻見諸報端：2013年延安城管執(zhí)法時跳腳踩頭；2015年菏澤單縣城管對小販強行拉扯同時還打傷拍攝者等。行政執(zhí)法的過程也是一種個人利益與社會利益的博弈，公共行政倫理要求行政權力在運作過程中，實現(xiàn)的是公共利益，但是在金錢的誘惑下，行政執(zhí)法人員出于利益驅(qū)動，往往喪失行政倫理道德，導致公共權力出現(xiàn)異化，對于不給予好處的商販或經(jīng)營者要么暴力執(zhí)法，要么故意刁難，濫用職權。為了滿足個人的權力欲望和經(jīng)濟利益，忘記自己的行為代表著政府部門的形象、忘記了人民才是授予其公共權力的人，其行為導致的惡劣后果將嚴重破壞黨和政府的形象，擾亂社會風氣。