農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險關系轉移研究

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一、我國農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)制度的探索與發(fā)展

1．國家層面的制度探索與發(fā)展我國關于農業(yè)轉移人口社會養(yǎng)老保障制度的探索與發(fā)展經歷了政策空白期與政策制定期兩個階段

1951年至2001年，我國關于農業(yè)轉移人口社會養(yǎng)老保障制度處于政策空白階段。1951年2月26日我國政務院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》，我國養(yǎng)老保險事業(yè)進入了起步階段，《條例》主要針對的是企業(yè)養(yǎng)老保險。1991年6月26日的《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》是針對全民所有制企業(yè)職工所制定的養(yǎng)老保障政策，沒有將農民工納入到養(yǎng)老保障的受惠范圍。國務院在1991年7月25日，了《全民所有制企業(yè)招用農民合同制工人的規(guī)定》，第四章中對農民合同制工人的工資保險福利及其他待遇做出規(guī)定，其中就養(yǎng)老保障的享有也做出了規(guī)定:企業(yè)招用農民工，實行養(yǎng)老保險制度，但并不完整。2001年，我國關于農業(yè)轉移人口的養(yǎng)老保險政策進入制定和逐步完善的階段，同時，對農業(yè)轉移人口的養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)做出了相應的規(guī)定。勞動和社會保障部頒布了《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》，規(guī)定養(yǎng)老保險只能夠轉移個人賬戶儲存額，不允許轉移統(tǒng)籌基金，“單位繳費”的統(tǒng)籌賬戶基金是無法進行轉移的，這些原因直接影響了農民工的參加養(yǎng)老保險的熱情，農民工在達到退休年齡無法享受到養(yǎng)老保障帶來的便利。同時，只轉移個人賬戶儲存額，不轉移單位繳費，轉入地因為需要承擔將來為轉入人員發(fā)放基本養(yǎng)老金的責任，所以，長期支付的資金方面壓力較大。2006年的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》第十九條中提出:“探索適合農民工特點的養(yǎng)老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度銜接的農民工養(yǎng)老保險辦法?！薄兑庖姟丰槍λ媾R的農民工問題提出解決辦法，并就農民工社會保障中存在的問題提出新要求。2009年2月人力資源和社會保障部針對農民工的勞動就業(yè)的特點，按照低保險費率、廣泛面覆蓋、能銜接和可轉移的要求，擬定了《農民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》，《農民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》針對現(xiàn)階段農民工的收入方面普遍較低的特點，在單位繳費方面，在之前規(guī)定的平均繳費水平上，降低了八個百分點，其比例為工資總額的百分之十二;根據自己的收入情況，農民工可以在個人繳費4%－8%直接進行合理的選擇，同時，為了最大限度的擴大養(yǎng)老保險的制度覆蓋范圍，并將農民工業(yè)納入其中，實施了降低農民工及其用人單位的經濟負擔的策略。2009年12月28日，為保證基本養(yǎng)老保險關系的順暢轉移接續(xù)，國務院辦公廳轉發(fā)關于人力資源社會保障部財政部《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》，第九條對農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)做出了規(guī)定:“農民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)沒有繼續(xù)繳費的，由原參保地社保經辦機構保留其基本養(yǎng)老保險關系，保存其全部參保繳費記錄及個人賬戶，個人賬戶儲存額繼續(xù)按規(guī)定計息?！薄稌盒修k法》為全國社會保障關系轉移接續(xù)中存在的問題提出了解決辦法。2014年7月1日針對參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩種制度的人員提供了辦理接續(xù)手續(xù)的辦法，我國正式施行的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》?！稌盒修k法》第三條規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇;城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。這一規(guī)定為不滿15年保險繳費年限的農業(yè)轉移人口轉移養(yǎng)老保險關系提供了一定的便利，由于施行時間還不長，實際效果還有待進一步檢驗。

2．地方層面的制度探索與發(fā)展農業(yè)轉移人口社會保障轉移接續(xù)問題越來越受到重視。

為了讓農業(yè)轉移人口能夠享受到更多的社會保障權益，各地也進行了探索，形成了不同的養(yǎng)老保障轉移接續(xù)的模式為了完善社會保障體系，保障農民工的社會保障權益，2001年北京市勞動和社會保障局制定了《北京市農民工養(yǎng)老保險暫行條例》，北京市《暫行辦法》體現(xiàn)對農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)工作的重視，同時企業(yè)繳費基數(shù)偏低，減輕企業(yè)對農民工基本養(yǎng)老保險的負擔。但北京市《暫行辦法》中也存在問題:農民工養(yǎng)老保險關系只能轉移個人賬戶基金，不能轉移統(tǒng)籌賬戶的基金，一方面加重了轉入地發(fā)放農民工養(yǎng)老保障金的負擔，另一方面也打擊了農民工參與養(yǎng)老保障的積極性。

二、農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的存在問題及原因分析

我國農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險起步較晚，進度較緩雖然相繼出臺了許多針對這一群體的社會保障政策，但是這些政策在執(zhí)行過程存在障礙和偏差，政策的實際實施效果不樂觀。［2］目前，我國國家層面出臺的養(yǎng)老保險政策包括《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實施辦法》《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，前兩項政策的保險覆蓋范圍僅為城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，對于解決進城務工的農業(yè)轉移人口的養(yǎng)老保險問題的缺乏針對性，雖然《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中將保險覆蓋范圍擴展到了城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員，企業(yè)養(yǎng)老保險覆蓋面擴大，但是也沒有針對農業(yè)轉移人口的養(yǎng)老保險提出解決方案。從現(xiàn)實情況看，農業(yè)轉移人口對于養(yǎng)老保險有著強烈的需求。但目前農業(yè)轉移人口參加養(yǎng)老保險的情況不容樂觀，面臨諸多問題，如同城繳費時間門檻過高、轉移接續(xù)難、農民工保險意思薄弱等問題，其中轉移接續(xù)困難的問題是當前我國農民工養(yǎng)老保險制度中最為突出的問題。分析農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)存在困難的原因，主要包括以下幾點:

1．我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)困難的根本原因。

建國初期為了趕超實現(xiàn)經濟上的目標，我國實行的戰(zhàn)略是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和城市，相應也就形成了城鄉(xiāng)二元體制。長期以來，二元經濟體制對我國經濟發(fā)展起到一定的促進作用，但二元體制下形成的二元管理制度和管理方式，拉大了城鄉(xiāng)差距。由此產生城鄉(xiāng)相互獨立的養(yǎng)老保險制度，使得農業(yè)轉移人口的養(yǎng)老保障制度接續(xù)困難。農業(yè)轉移人口進入城市，因為缺乏社保接續(xù)機制，不能享受養(yǎng)老保險所帶來的相應地福利。

2．我國不同養(yǎng)老保險制度缺乏內在統(tǒng)一性，養(yǎng)老保險區(qū)域統(tǒng)籌與農業(yè)轉移人口跨區(qū)域流動之間存在矛盾。

當前我國養(yǎng)老保險制度包括幾個部分:機關事業(yè)單位退休養(yǎng)老保險，企業(yè)職工養(yǎng)老保險，農村居民養(yǎng)老保險，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，軍人養(yǎng)老保險等，同時每個部分內部根據不同的繳費比例、資金統(tǒng)籌方式等進行細化。我國養(yǎng)老保險主要是以區(qū)域統(tǒng)籌的方式，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次主要停留在縣市級，省級統(tǒng)籌較少，各地在養(yǎng)老保險的繳費比例、基數(shù)以及管理體制存在差別，由于農業(yè)轉移人口具有流動頻繁的特點，導致其養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)困難。

3．我國現(xiàn)行的農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險轉移接續(xù)制度的可操作性不強。

［4］由于農業(yè)轉移人口具有流動性強的特點，農業(yè)轉移人口進入城市，從事不同類型的工作，因此所參加的養(yǎng)老保險險種也存在較大的差異。我國現(xiàn)在還缺乏全國性互聯(lián)網參保信息管理系統(tǒng)，養(yǎng)老保險關系轉接只能依靠人力，同時，由于不同地區(qū)所采取的養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)程序缺乏統(tǒng)一的標準，各地采用不同的轉接程序使得相應的辦理手續(xù)變得復雜和困難，影響轉移接續(xù)工作的進展。

三、農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的實現(xiàn)路徑

1．落實我國戶籍制度改革，全面改革城鄉(xiāng)二元戶籍模式。

農業(yè)轉移人口在參加城市社會保障制度體系的過程中存在障礙，其最根本的原因是我國的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，農業(yè)轉移人口不具備城鎮(zhèn)戶籍，農業(yè)轉移人口被排除在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系之外。2014年7月國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的第九條:建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。根據國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，各地需要加快落實戶籍管理制度改革，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度管理模式，將農業(yè)轉移人口完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系中，完善并落實醫(yī)療保險關系轉移接續(xù)辦法。

2．提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌

加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，主要包括單位和農業(yè)轉移人口的個人繳費比例、基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、發(fā)放標準、基金管理、基金調劑等內容在內的整個企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和體系在全國范圍內實行統(tǒng)一管理方式。［5］實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)一的待遇支付標準，同時實現(xiàn)養(yǎng)老保險業(yè)務由國家社會保險經辦機構統(tǒng)一進行管理。同時，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務體系，促進基本養(yǎng)老服務均等化。

3．建立統(tǒng)一的社會保障網絡。

由于我國現(xiàn)階段缺乏全國統(tǒng)一的社會保障信息管理系統(tǒng)。加強信息化管理網絡體系建設，配置必要的硬件設施和設備，為農業(yè)轉移人口提供政策咨詢和服務平臺。同時，建設社會保障基礎信息庫，通過互聯(lián)網辦理養(yǎng)老保險業(yè)務，如參保登記、檔案處理、基金結算、退休資格審查、養(yǎng)老金發(fā)放發(fā)等，實現(xiàn)農民工養(yǎng)老保險關系的自由轉移，逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的社會保障信息整合和共享。另外，需要不斷提升信息化管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和服務水平。加強業(yè)務經辦人員的學習培訓，增強其服務意識和協(xié)調能力，切實社會保障信息化建設和服務的質量。

作者：馬曉瑜 單位:四川大學公共管理學院