農(nóng)民工工傷保險制度的現(xiàn)狀及改進
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（一）工傷保險覆蓋范圍窄
我國制定的《勞動保險條例》及實施細則，將臨時工和季節(jié)工都排除在保險范圍之外。雖然此后政府多次下發(fā)文件要求各地將農(nóng)民工納入保險范圍，但僅僅強調(diào)農(nóng)民工參加工傷保險，忽視了農(nóng)民工內(nèi)部又可以劃分為臨時工、季節(jié)工和長期工等類型，不同類型應區(qū)別對待的特征。對于多數(shù)僅簽訂短期勞動合同的農(nóng)民工而言，由于務工時間短，用人單位為他們繳納工傷保險的積極性較低。實際上，季節(jié)性和臨時性的農(nóng)民工在農(nóng)民工群體中所占比例較高。農(nóng)民工工傷保險制度中的身份限制，使許多農(nóng)民工享受不到工傷保險。根據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2008年，農(nóng)民工參加工傷保險的人數(shù)為4942萬人，比2007年增加了962萬人，增幅為24．2％；2009年，農(nóng)民工參保人數(shù)為5587萬人，比2008年增加了645萬人，增幅為13．1％；2010年，農(nóng)民工參保人數(shù)為6300萬人，比2009年增加了713萬人，增幅為12．8％；2011年，農(nóng)民工參保人數(shù)為6828萬人，比2009年增加了528萬人，增幅為8．4％。2012年，農(nóng)民工參保人數(shù)為7179萬人，比2009年增加了351萬人，增幅為5．1％。雖然近年來農(nóng)民工參加工傷保險的人數(shù)逐年增加，參保率也在逐年提高，但相對于2億多的農(nóng)民工總人數(shù)而言，農(nóng)民工工傷保險的總體參保率仍然較低。2008年，農(nóng)民工工傷保險的參保率為21．9％，2009年升至24．3％，2010年升至26．0％，2011年升至27．0％，2012年升至27．3％。但即使是參保率最高的2012年，也有72．7％的農(nóng)民工并未參加工傷保險（以上數(shù)據(jù)根據(jù)《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展公報》2008－2012年歷年數(shù)據(jù)計算而得）。這樣，農(nóng)民工因工傷而致貧的風險進一步加大。
（二）工傷認定程序復雜
工傷認定是農(nóng)民工獲得工傷保險待遇的前提條件，這就決定了工傷認定的效率具有重要意義。一個一般性的工傷認定程序主要包括勞動關系認定過程、工傷認定過程、勞動能力鑒定過程。每一步認定都需要較長的時間，如果存在爭議還需要重新認定。而且，在工傷爭議處理過程中，仲裁與訴訟相脫節(jié)，相關部門之間的關系并未得以理順。這些復雜的認定過程，使農(nóng)民工在受到工傷傷害后遭受病痛折磨的同時，還要承受復雜的、長期的勞動關系認定、工傷認定、勞動能力鑒定程序，這無疑是對本來就處于弱勢地位的農(nóng)民工的一種打擊。
（三）農(nóng)民工對工傷保險缺乏認識
農(nóng)民工對職業(yè)危害缺乏了解，對自身應當享有的法律權益也十分淡漠，這使農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后對應該由誰來承擔相關責任，按照何種程序維護自身的權利等問題缺乏足夠的認識。農(nóng)民工維權意識淡薄，使農(nóng)民工工傷保險制度缺乏改進的內(nèi)動力。
二、改進農(nóng)民工工傷保險制度的政策建議
（一）擴大勞動關系的認定范圍
我國的工傷認定制度要求勞動關系具有穩(wěn)定性，而農(nóng)民工群體中只有小部分的長期工具有穩(wěn)定性，季節(jié)工和臨時工具有較強的流動性，這使季節(jié)工和臨時工無法被納入工傷保險范圍內(nèi)。針對農(nóng)民工流動性較強的特點，可以先建立流動人員社會保障體系，實現(xiàn)省市統(tǒng)籌，農(nóng)民工繳納的保險費用進行跨省市轉移時，工傷保險金可以按照一定的比例轉移到另一個社會保障部門。此外，也可以推行工傷保險“一卡通”，即農(nóng)民工可以持卡向流入地（在流出地遭受工傷，也應在流出地領取工傷保險待遇）工傷保險經(jīng)辦部門領取工傷保險。這樣，既符合農(nóng)民工流動性強的特點，也有利于維護發(fā)生工傷事故農(nóng)民工的合法權益。此外，應加大勞動監(jiān)察部門的執(zhí)法權限，對未按國家和地方相關規(guī)定為農(nóng)民工辦理工傷保險的予以嚴懲。通過加大工傷保險的執(zhí)法力度，有助于提高農(nóng)民工傷保險的參保率。
（二）簡化工傷認定程序
繁瑣的工傷認定程序無疑給已經(jīng)受到身心傷害的農(nóng)民工帶來二次傷害。這就需要理順相關部門在工傷認定過程中的關系，盡量簡化工傷認定程序，減少重復性工作。首先，明確勞動行政部門在勞動關系認定中的責任。只要農(nóng)民工提供了初步的證據(jù)，人力資源和社會保障等部門就可以介入調(diào)查、收集相關證據(jù)，以及時有效地維護農(nóng)民工的合法權益。其次，實現(xiàn)訴訟以仲裁為前提條件。由于仲裁與訴訟相脫節(jié)，嚴重地影響了訴訟的效率。這就需要實現(xiàn)訴訟與仲裁的有機結合，訴訟以仲裁為前提條件。人民法院在審理涉及農(nóng)民工工傷保險問題的訴訟案件時，應充分考慮勞動爭議仲裁委員會作出仲裁決定時的證據(jù)，以仲裁結果為參照對象，盡量減少重復性工作的時間，以快速高效地解決農(nóng)民工工傷問題。這樣，可以有效地提高工傷認定的效率。
（三）確定工傷賠償為主的建制取向，逐步加強和完善工傷預防和工傷康復
工傷保險體系主要包括工傷預防、工傷康復和工傷補償。其中，工傷預防通常被認為是工傷保險體系的第一道防線，這是因為，阻止事故的發(fā)生勝于處理事故后的結果。工傷康復通常被視為工傷保險的第二道防線，既有利于恢復農(nóng)民工的健康狀況，也有利于使受傷農(nóng)民工返回工作崗位。目前，我國并未建立涉及工傷預防和工傷康復的完備的農(nóng)民工工傷保險制度。在勞動力供給總量過剩的情況下，用工單位在相當程度上并不看重勞動者的切身權益。這就需要我國建立以工傷賠償為主，并涵蓋工傷預防和工傷康復的農(nóng)民工工傷保險制度。首先，增加工傷賠償?shù)膬?nèi)容。第一，增加精神補償。目前，工傷保險補償?shù)膬H僅是直接經(jīng)濟損失，并不包括精神損害。實際上，工傷事故給受傷員工帶來的除直接經(jīng)濟損失外，還包括精神損害。為了保障農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后的正常生活，應增加精神損害賠償。第二，一次性工傷賠償不應該是終局性的。一次性工傷賠償主要考慮的是農(nóng)民工的流動性。但一次性工傷賠償存在補償數(shù)額低、忽視工傷康復等問題。應根據(jù)農(nóng)民工工傷復發(fā)狀況、醫(yī)治費用超過協(xié)議金額等具體情況，對農(nóng)民工因工傷事故而產(chǎn)生的醫(yī)療衛(wèi)生支出給予適當補償。其次，逐步加強和完善工傷預防和工傷康復。工傷保險基金在工傷補償、工傷預防、工傷康復之間的合理分配，是工傷保險制度能否正常運行的關鍵。從西方國家的實際做法看，工傷預防及工傷康復的基金劃分比例較大。在我國，工傷補償、工傷預防、工傷康復之間的基金分配比例并不合理。一方面，這使得我國工作保險基金大量結余。根據(jù)歷年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2007年基金結余為78億元，2008年為90億元，2009年為84億元，2010年為93億元，2011年為180億元。另一方面，工傷者不能享受工傷預防和工傷康復。這就需要逐步加強和完善工傷預防和工傷康復。第一，設立農(nóng)民工工傷預防和工傷康復專項資金。2004年出臺的《工傷保險條例》并沒有專門規(guī)定工傷預防和工傷康復，而且，還取消了1996年《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第六章中規(guī)定的從工傷保險基金中提取安全教育及事故預防費用的相關規(guī)定。這就需要修訂《工傷保險條例》，規(guī)定農(nóng)民工工傷預防和工傷康復專項資金專門用于農(nóng)民工的工傷預防和工傷康復。第二，構建農(nóng)民工工傷康復體系。目前，農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后，往往通過一次性補償終止其與雇主、工傷保險經(jīng)辦機構之間的關系，這樣，工傷康復也就無從談起，更沒有形成全面的工傷康復體系。我國應依托社區(qū)醫(yī)院，建立工傷康復體系，既為農(nóng)民工工傷人員提供方便的康復服務，也有利于緩解大醫(yī)院的就診壓力。
（四）普及農(nóng)民工工傷保險知識
農(nóng)民工工傷保險參保率低，與農(nóng)民工對工傷保險的無知密切相關。根據(jù)華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院一份基于廣州市農(nóng)民工對工傷保險政策的認知度的問卷調(diào)查顯示，64．8％的被調(diào)查者對工傷保險政策表示“有些了解”，23．9％的被調(diào)查者表示“聽說過”，6．3％的被調(diào)查者表示“從未聽說過”，僅有5％的被調(diào)查者表示“非常了解”。農(nóng)民工對工傷保險參保政策了解不足，為企業(yè)“逃保漏保”提供了“信息優(yōu)勢”。人力資源和社會保障部門應針對農(nóng)民工群體，加大工傷保險制度和政策的宣傳力度，使農(nóng)民工在與雇主簽訂勞動合同時明確雇主應為自己辦理工傷保險，以更好地維護自身的合法權益。
作者：孫德超 閻宇 單位：吉林大學行政學院 吉林財經(jīng)大學公共管理學院