高?；窘ㄔO(shè)成本控制探析
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摘要：在高校不允許貸款、財政撥款和自有資金有限的前提下，成本控制成為高校基本建設(shè)項目管理過程中的重要內(nèi)容。目前高校基本建設(shè)財務(wù)管理主要聚焦于核算和決算，忽視了其在上下游環(huán)節(jié)的重要作用。只有從財務(wù)管理角度將成本控制貫穿于項目建設(shè)周期的全過程中，才能有效的控制成本，提高資金的使用效益。
關(guān)鍵詞：基本建設(shè)；成本控制；全過程財務(wù)管
我國高校已由20世紀初的擴招和合并浪潮的快速發(fā)展期，進入到以提高質(zhì)量和水平為核心的內(nèi)涵式發(fā)展時期。在教育部明令禁止高校貸款、上級主管部門財政撥款及自有資金有限的前提下，如何控制基本建設(shè)成本、提高資金的使用效益和精細化管理水平，防止出現(xiàn)概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象仍是困擾各高校的問題。
一、高?；窘ㄔO(shè)成本控制的背景
近幾年，教育部及財政部出臺或修訂了一系列文件制度，對基本建設(shè)管理進行了進一步規(guī)范?！痘窘ㄔO(shè)財務(wù)規(guī)則》（中華人民共和國財政部令第81號），自2016年9月1日開始實施，明確基本建設(shè)財務(wù)管理的主要任務(wù)，其中加強項目核算管理，規(guī)范和控制建設(shè)成本為其中一項主要內(nèi)容?！督逃恐睂俑咝；窘ㄔO(shè)廉政風(fēng)險防控手冊（修訂稿）》（2015年4月）以項目建設(shè)周期為主線，逐一列示項目建設(shè)各環(huán)節(jié)中的廉政風(fēng)險點，要求各高校加強風(fēng)險防控，確保資金使用效益。《教育部直屬高?；窘ㄔO(shè)管理辦法》（教發(fā)[2012]1號）規(guī)范了高?；窘ㄔO(shè)項目從規(guī)劃、立項到監(jiān)督評價的程序要求；《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳[2016]2號）第9號———項目工程管理，強調(diào)在資金管理方面，實行嚴格的工程投資控制與概、預(yù)算管理。高校基本建設(shè)資金來源主要有國家財政撥款、地方政府撥款和自籌資金。在國家財政撥款及地方政府撥款有限的情況下，高校必須拿出自有資金進行基本建設(shè)，而在中央高校加快推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)、重點建設(shè)高水平學(xué)科和特色學(xué)科的背景下，自有資金投入基本建設(shè)必然有限，高校必須進行基本建設(shè)成本控制，以達到功能、質(zhì)量和資金投入的平衡。
二、高?；窘ㄔO(shè)成本控制存在的問題
財務(wù)管理作為基本建設(shè)管理中的重要組成部分，《基建財務(wù)規(guī)則》要求各級財政部門負責(zé)對基本建設(shè)財務(wù)活動實施全過程管理和監(jiān)督，目前財務(wù)管理主要以資金支付、核算、決算及報表編制為重點，而忽視了其在基本建設(shè)項目各環(huán)節(jié)的作用；未充分了解項目的投資估算、設(shè)計概算、項目實施情況，導(dǎo)致成本控制無有力抓手。目前高?；窘ㄔO(shè)成本控制存在的問題主要有以下幾個方面。
1、財務(wù)管理局限于核算和竣工決算
基本建設(shè)成本控制應(yīng)是貫穿于整個施工管理的系統(tǒng)過程，但目前由于職能定位不清晰，財務(wù)管理人員全程參與基建管理的積極性不高，扮演的是一種“出納”角色，而項目管理人員多注重于進度、質(zhì)量、安全等指標，工程管理和成本控制尚未形成良好的協(xié)同，導(dǎo)致成本控制力度不足，也沒有形成成本控制預(yù)警機制。當(dāng)成本超支的情況發(fā)生時，為了確保建設(shè)項目按期投入使用，學(xué)校只能被動的調(diào)增預(yù)算，加大資金的投入。
2、成本開支范圍界限模糊，亂擠亂攤成本
目前基本建設(shè)項目尚未形成標準化成本體系，《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》解釋了建設(shè)成本包含的四項支出，但未明確基本建設(shè)項目應(yīng)包含的具體內(nèi)容，使得不屬于本項目的費用在項目中列支，項目賬實不符，最終導(dǎo)致項目成本不實，無法真實反映項目建設(shè)成本。
3、投資估算、設(shè)計概算、項目預(yù)算未形成良好銜接
《教育部直屬高校基本建設(shè)管理辦法》第二十一條規(guī)定，可行性研究報告批準后，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的建設(shè)單位編制初步設(shè)計及概算，建設(shè)項目初步設(shè)計及概算應(yīng)當(dāng)嚴格依照可行性研究報告批復(fù)文件所確定的內(nèi)容編制。在實際工作中，項目管理部門編制投資估算后，沒有進一步的編制設(shè)計概算，而是在實施過程中直接進行項目明細預(yù)算的申報，而明細預(yù)算無法與投資估算相對應(yīng)，預(yù)算管理部門在進行預(yù)算審核時，只能根據(jù)投資估算進行總額控制，而不能進行明細控制，導(dǎo)致項目在實施過程中可能存在改變實施內(nèi)容和規(guī)模的現(xiàn)象，而財務(wù)人員缺少事前監(jiān)督的依據(jù)，由此容易出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象。
4、未形成基本建設(shè)項目事后評價機制
2014年修正的《中華人民共和國預(yù)算法》第五十七條，要求“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”，目前部分預(yù)算內(nèi)投資資金（如改善基本辦學(xué)條件專項資金、基本科研業(yè)務(wù)費等）已經(jīng)開始事前績效目標的設(shè)定和事后績效成果的評價，但基本建設(shè)項目建設(shè)完成后，除進行財務(wù)竣工決算外，還未形成完善的體系對工程質(zhì)量、工程進度、資金使用效益進行評價，無法對存在的問題進行有效改正及管理水平提升。
三、高等學(xué)校基本建設(shè)成本控制措施
基本建設(shè)項目可劃分為前期工作、建設(shè)實施、竣工驗收三個階段。目前財務(wù)管理職能主要聚焦于建設(shè)實施階段的財務(wù)核算，而基本建設(shè)項目財務(wù)管理應(yīng)貫穿于項目管理各個階段，只有將財務(wù)管理工作在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上向上游環(huán)節(jié)和下游環(huán)節(jié)延伸，進行全過程財務(wù)管理，才能有效的控制建設(shè)成本。基本建設(shè)項目全過程財務(wù)管理成本控制要點如圖1所示。
1、前期工作階段
項目前期工作階段的成本控制措施主要有以下幾個方面。（1）結(jié)合學(xué)校中長期發(fā)展戰(zhàn)略和項目建設(shè)總體規(guī)劃，財務(wù)部門應(yīng)根據(jù)財務(wù)狀況和資金能力進行分析和測算，對項目建設(shè)總體規(guī)劃提出合理化建議。通過學(xué)校未來一定期間的資金能力來控制項目建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準，切實做到勤儉節(jié)約、量力而行。（2）進行可行性研究時，財務(wù)部門參與可研估算的審查，充分了解項目實施所包含的內(nèi)容，在滿足功能和質(zhì)量的前提下，合理控制投資估算總額。同時，可研獲得批復(fù)后，學(xué)校應(yīng)及時編制設(shè)計概算，財務(wù)部門參與審查設(shè)計概算的編制，確保設(shè)計概算與可研估算、建設(shè)內(nèi)容相符，避免出現(xiàn)漏項和重復(fù)。（3）基本建設(shè)項目成本控制的要點是總包工程的控制，財務(wù)部門應(yīng)參與總包合同欄標控制價編制審查，對單方造價、建設(shè)標準的高低提出合理化建議，將建安成本控制在估算及設(shè)計概算范圍內(nèi)，從源頭上控制“三超”現(xiàn)象的出現(xiàn)。（4）合同簽訂時，財務(wù)部門對合同付款條款、違約及索賠條款進行審查，特別是對合同付款節(jié)點、付款比例、預(yù)付款的抵扣方式等方面提出合理化建議，確保實施階段資金支付安全。
2、建設(shè)實施階段
項目建設(shè)實施階段的成本控制措施主要有以下幾個方面。（1）財務(wù)部門在進行預(yù)算審核時，嚴格按照可研估算和設(shè)計概算的內(nèi)容和金額進行批復(fù)，確保實施內(nèi)容都在計劃范圍內(nèi)，進而督促項目管理部門做好項目前期規(guī)劃和設(shè)計，防止出現(xiàn)“拍腦袋”做法，避免成本失控。（2）年初基建計劃應(yīng)按實際需求進行編制，并向財務(wù)部門報送具體的實施內(nèi)容，財務(wù)部門再根據(jù)部門整體預(yù)算進行預(yù)算批復(fù)和資金安排。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，應(yīng)將實際支出與概算、預(yù)算、年度基建計劃進行對比，實施動態(tài)監(jiān)控。（3）財務(wù)核算即是成本核算，財務(wù)人員在進行財務(wù)核算時，嚴格按照經(jīng)批準的實施內(nèi)容進行核算，不屬于本項目的費用嚴禁在本項目開支。工程款支付時，實行工程款支付“兩支筆”會簽制度，屬于三重一大范圍的，必須通過集體決策。（4）建立變更審批會簽制度，有效控制項目變更，對于重大的變更應(yīng)按照規(guī)定的程序上報后方可執(zhí)行。同時，財務(wù)部門配合相關(guān)部門切實推行工程項目全過程跟蹤審計制度，使出現(xiàn)的問題在實施過程中得到解決。（5）加強合同管理，財務(wù)人員應(yīng)做好每個項目的合同臺賬登記，定期了解合同執(zhí)行情況，在進行資金支付時，充分了解合同相關(guān)條款，嚴格按照合同條款進行付款。
3、竣工驗收階段
項目竣工驗收階段的成本控制措施主要有以下幾個方面。（1）項目竣工驗收后進行竣工結(jié)算時，財務(wù)人員重點關(guān)注審定金額是否超合同金額、結(jié)算資料是否完整，大額資金支出審批程序是否履行，只有全部確定無誤后，方可進行結(jié)算款的支付。（2）工程竣工驗收后應(yīng)及時辦理財務(wù)竣工決算，財務(wù)部門應(yīng)配合審計中介機構(gòu)提供相關(guān)資料，并對項目明細賬再次進行核查，清理往來款項。中介機構(gòu)審計完畢后，將財務(wù)竣工決算資料上報教育部進行審批，及時入賬固定資產(chǎn)。（3）在項目實施結(jié)束后，財務(wù)部門、項目管理部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)運用合理的評價方法對項目的建設(shè)成本、工程造價、經(jīng)濟效益、社會效益等進行系統(tǒng)的分析和評價，并形成有效的信息反饋和獎懲機制，以推進高?；窘ㄔO(shè)管理水平不斷提升。
四、結(jié)語
總之，只有將財務(wù)管理貫穿于工程項目從規(guī)劃、立項、設(shè)計、招投標、實施至竣工決算整個過程，基本建設(shè)成本才能得到有效控制。這不僅需要財務(wù)部門改變觀念，將財務(wù)管理職能向外延伸，還需要項目管理等其他部門的配合和支持，齊心協(xié)力，在保證建設(shè)項目進度、質(zhì)量、安全的同時，建設(shè)成本也控制在合理范圍內(nèi)。
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作者：彭佳 謝鷺湘 單位：中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）財務(wù)處
