職教集團基本特征與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善

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摘要：針對非法人職教集團決策程序簡單粗放、工作協(xié)調(diào)手段單一、執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督等問題，通過對我國64個職教集團辦學案例的分析和對部分職教集團的調(diào)研，重新認識了非法人職教集團的基本特征；以提高非法人職教集團民事行為能力為目的，歸納了非法人職教集團內(nèi)部治理的有限目標原則、責權(quán)平等原則、閉環(huán)運行原則、適應(yīng)國情原則、多樣共生原則和動態(tài)優(yōu)化原則；最后，提出了職教集團理事會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：非法人組織；職教集團；治理結(jié)構(gòu)；現(xiàn)代學徒制

一、非法人職教集團的基本特征

非法人職教集團的組織形式和基本功能既不同于職業(yè)院校，也不同于其他非法人組織。厘清非法人職教集團的基本特征，是完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，也是發(fā)展法人職教集團的前提。

（一）法人組織與非法人組織

社會活動可以是個體活動，也可以是有組織的活動。由于分工協(xié)作的需要，生產(chǎn)活動趨于社會化，家庭作坊逐漸被機械化、自動化工廠所替代，社會組織的規(guī)模越來越大，結(jié)構(gòu)也越來越復雜。法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的組織。[1]最典型的法人組織是公司，內(nèi)部采用法人治理結(jié)構(gòu)，并以自身的法定財產(chǎn)獨立享受民事權(quán)利和承擔民事責任。公司制的出現(xiàn)是人類歷史上的一大發(fā)明，使得社會化大生產(chǎn)條件下的責任與權(quán)利變得非常清晰。非法人組織是自然人活動向法人組織過渡過程中的一種中間組織形式，在我國現(xiàn)行的《民事訴訟法》中被稱為“其他組織”。2017年10月1日開始實施的《民法總則》規(guī)定：“非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動的組織。非法人組織包括個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)等。”從此，我國的非法人組織成為與自然人、法人并列的三大民事主體。由于我國社會發(fā)展的不均衡、不充分，這種規(guī)定有利于激發(fā)全社會的活力，發(fā)揮全體社會成員的積極性和創(chuàng)造性?！睹穹倓t》同時也規(guī)定，“非法人組織的財產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，其出資人或者設(shè)立人承擔無限責任?！边@就意味著，非法人組織還不是一種完全民事責任主體，在某種情況下還需要其他民事主體分擔自己的一份責任。正是由于這種原因，非法人組織具有向法人組織過渡的趨勢。

（二）法人職教集團與非法人職教集團

截至2016年底，全國共有職教集團1406個，其中，注冊法人的53個，占集團總數(shù)的3.77%。[2]集團法人的類型主要包括民辦非企業(yè)法人、企業(yè)法人、社會團體法人和事業(yè)單位法人等。職教集團的法人化，對于擴大集團活動范圍和社會影響，提高民事行為能力，完善集團內(nèi)部治理，無疑都具有積極作用。但是，由于職教集團性質(zhì)的特殊性，集團法人類型的選擇較為困難，類型選擇錯誤不利于治理完善。由于職業(yè)教育活動具有公益性，且我國的職業(yè)院校以公益性的公辦學校為主體，營利性的企業(yè)法人和民有資本為主體的民辦非企業(yè)法人與集團宗旨和性質(zhì)有些不符；由于職教集團具有“跨界”和“混合”的屬性，企業(yè)是集團的基本成員，與事業(yè)單位法人的性質(zhì)也不完全相符，成立事業(yè)法人受到政府嚴格控制，目前尚無具體政策法規(guī)支持；注冊社會團體法人具有較強的可行性，但缺乏政府財政資金支持，服務(wù)能力受到一定限制?？傮w來看，職教集團的法人化尚需一段艱苦探索的歷程。非法人職教集團一般由具有較大影響力的職業(yè)院校或企業(yè)發(fā)起，經(jīng)政府教育主管部門批準成立，組織形式和活動形式較為靈活，是目前我國職教集團的主要組織形式。根據(jù)2017年實施的《民法總則》，非法人職教集團與法人職教集團是地位平等的民事主體，同樣享有民事權(quán)利；但是，由于非法人職教集團需要在民事活動中承擔無限責任，民事行為能力也較弱，需要在提高服務(wù)質(zhì)量與抵御風險之間取得平衡。

（三）非法人職教集團的基本特征

通過對64個職教集團典型案例的分析與比較發(fā)現(xiàn)：多數(shù)職教集團為政府核準或備案成立，且為非法人職教集團；職教集團成員平均達到93個，且半數(shù)以上為企業(yè)成員；絕大多數(shù)集團為職業(yè)院校牽頭，行業(yè)企業(yè)牽頭成立的職教集團占極少數(shù)；絕大多數(shù)職教集團都成立了理事會機構(gòu)。[3]綜合分析，非法人職教集團具有以下特征：第一，政府教育行政部門的大力推動是職教集團發(fā)展的外部動力，譬如，在國家改革與發(fā)展中職示范校建設(shè)中，中職學校發(fā)起的職教集團得到了迅速發(fā)展；第二，集團成員自愿參加，退出自由，缺乏應(yīng)有的產(chǎn)權(quán)約束；第三，集團活動主要為成員單位之間的合作，特別是成員學校與成員企業(yè)的合作，重點解決畢業(yè)生就業(yè)和學生頂崗實習等較為急迫的問題，責任主體主要為當事的成員法人，而不是集團本身；第四，以集團組織名義開展的活動一般為培訓、考察、交流等風險性較小的活動，開發(fā)和評價性活動較少；第五，由于缺乏資產(chǎn)紐帶，一些非法人組織和法人內(nèi)部機構(gòu)參與了職教集團，譬如，政府機關(guān)內(nèi)部的相關(guān)管理部門、院校周邊的村委委員會、本科高校的成人教育機構(gòu)等；第六，盡管在章程中規(guī)定集團成為地位平等，但實際上影響力較大的集團成員在集團事務(wù)中占有主導地位；第七，多數(shù)職教集團缺乏有效監(jiān)督機制，一旦代表人以集團名義開展活動，所造成的后果將會由發(fā)起單位或成員單位承擔。總體來看，非法人職教集團成立方式和活動方式較為靈活，運行成本較低，但成員單位存在著較大且未被意識的潛在風險；法人職教集團責權(quán)關(guān)系清晰，但組織成本和管理成本較高，在目前條件下具有一定的政策阻力。因此，當前我國職教集團發(fā)展的重要任務(wù)是規(guī)范非法人職教集團的組織活動，為向法人職教集團的過渡創(chuàng)造條件。

二、非法人職教集團內(nèi)部治理的基本原則

針對非法人職教集團發(fā)展中存在的現(xiàn)實問題，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部治理能力，在現(xiàn)有條件下發(fā)揮職教集團的最大功能，對我國職教集團化辦學的健康發(fā)展具有重要意義。一方面，非法人職教集團需要參照法人集團的要求規(guī)范內(nèi)部治理，并逐步行使法人職教集團職能；另一方面，非法人職教集團需要正視現(xiàn)狀，合理選擇活動項目，盡可能規(guī)避風險，獲得最高的“性價比”。在對非法人組織與法人組織特征進行對比的基礎(chǔ)上，提出我國非法人職教集團內(nèi)部治理應(yīng)堅持的幾項基本原則。

（一）有限目標原則

集團目標應(yīng)為成員單位關(guān)聯(lián)目標，既不完全同于企業(yè)的營利性目標，也不完全同于學校的公益性目標。共同目標是聯(lián)盟型非法人集團成立和發(fā)展的內(nèi)生動力，是完善內(nèi)部治理的基本依據(jù)。這種混合組織目標決定了職教集團發(fā)展既需要政府的政策推動和資金支持，又需要相關(guān)企業(yè)和職業(yè)院校發(fā)揮主導作用。目前的非法人職教集團主要是以實現(xiàn)產(chǎn)教深度融合為目的，校企合作培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級所需要的高素質(zhì)知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動者，實現(xiàn)職業(yè)學校和企業(yè)共同培育人才、開展合作研究、共建實體機構(gòu)、共享多種資源。當前，我國職教集團的基本目標應(yīng)該定位于協(xié)同培養(yǎng)創(chuàng)新型技術(shù)技能人才，技術(shù)研發(fā)和文化傳承等目標均應(yīng)從屬于人才培養(yǎng)目標。由于民事行為和資本運作能力有限，非法人職教集團很難直接主持公共實訓基地建設(shè)、技術(shù)研發(fā)中心建設(shè)、大規(guī)模職工培訓、校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國際合作等大型項目，也無法直接作為人才培養(yǎng)的主體，其基本職能為協(xié)調(diào)校企雙方的分工與合作，完成職教資源的規(guī)劃、整合、利用和評價。通過職教集團的中介作用，增強企業(yè)生產(chǎn)資源的教育功能和學校教育資源的生產(chǎn)功能，提高職教資源利用效率，提高整個校企聯(lián)合人才培養(yǎng)系統(tǒng)的效益。

（二）責權(quán)平等原則

法人職教集團的民事權(quán)利和民事責任可以按照股權(quán)結(jié)構(gòu)劃分，出資較少的小型企業(yè)權(quán)利和義務(wù)也相對較小。但非法人職教集團不存在出資比例問題，發(fā)起單位和其他所有成員都需要平均承擔無限責任，因而必須遵循平等自愿原則，任何組織和個人都無權(quán)要求其他成員加入或退出職教集團。目前，一些非法人職教集團在成立過程中采用了“拉郎配”的方式，集團決策也缺乏民主機制，集團成員處于明顯不平等的地位，對集團的科學治理和可持續(xù)發(fā)展留下了較大隱患。

（三）閉環(huán)運行原則

運行可控是一切組織可持續(xù)發(fā)展的基本原則，也是職教集團組織治理的基本原則。由于大多數(shù)職教集團具有校企兩種基本主體，成員利益是多元化的，無論是否具有法人性質(zhì)，都應(yīng)該構(gòu)建完善的決策機制、執(zhí)行機制、激勵機制和監(jiān)督機制，合理設(shè)計集團內(nèi)部機構(gòu)及其組成方式，最大限度地降低集團運行風險，保障集團目標實現(xiàn)。應(yīng)充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式，建立有效的運行監(jiān)督機制和科學合理的事務(wù)處理流程，實現(xiàn)集團運行的公開、透明，防止某些成員單位和個人利用集團組織的松散性獲取不正當利益。集團內(nèi)部不僅要設(shè)立專門監(jiān)督機構(gòu)，而且還要有清晰的監(jiān)督程序和負面活動清單。甚至可以說，建立有效的內(nèi)部約束機制，是非法人職教集團擴大活動范圍、實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的關(guān)鍵因素。

（四）適應(yīng)國情原則

職教集團是中國特色職業(yè)教育模式的具體體現(xiàn)，在治理結(jié)構(gòu)上必然要與中國現(xiàn)階段的國情相適應(yīng)。由于目前我國行業(yè)組織還不夠完善，對職業(yè)教育的協(xié)調(diào)和指導作用具有很大的局限性。隨著“放、管、服”改革不斷推進，政府對產(chǎn)教融合、校企合作活動只能采用間接的宏觀引導手段，無法直接介入微觀的合作活動。職教集團的大批出現(xiàn)，恰好可以填補行業(yè)組織的“真空”，在操作層面實現(xiàn)對校企合作活動的咨詢、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。因此，我國的職教集團可作為全國性行業(yè)組織的延伸和補充，在政府推動和行業(yè)引導下區(qū)域內(nèi)行業(yè)人才需求報告、協(xié)調(diào)本區(qū)域職業(yè)院校專業(yè)合理布局、組織開發(fā)專業(yè)教學標準、開展職業(yè)院校專業(yè)評估等活動，成為校企合作的重要協(xié)調(diào)組織。

（五）多樣共生原則

由于我國職業(yè)教育是覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的，且東西部之間發(fā)展很不平衡，職教集團的治理結(jié)構(gòu)也必然是多樣性的。除了一些必需的基本要求和共性特征之外，對于職教集團的治理模式不必強調(diào)整齊劃一，不能將一個集團成功的模式照搬到另一個集團，也不能強行規(guī)定職教集團的規(guī)模、功能、結(jié)構(gòu)、組織性質(zhì)以及治理方式，相反，應(yīng)該使得職教集團適應(yīng)本地、本行業(yè)、本階段產(chǎn)教融合的需要，強化每個集團的組織特色。政府應(yīng)該支持建設(shè)一批產(chǎn)教融合效果顯著的示范性職教集團，提高校企合作的緊密度和職教集團的聚合度，但對職教集團的評價應(yīng)重在效果指標，不宜采用機械性的過程評價指標。

（六）動態(tài)優(yōu)化原則

職教集團是我國職業(yè)教育現(xiàn)代化過程中的一種重要組織形式，其治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化也會有一個從低級到高級的發(fā)展過程。也就是說，治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化只是相對的，無法制訂一個超越現(xiàn)實的理想標準。事實上，職教集團的內(nèi)部治理水平受到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和職業(yè)教育整體發(fā)展水平的制約，集團治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要與我國法治化、信息化、現(xiàn)代化進程相適應(yīng)，同時適應(yīng)職教集團自身發(fā)展的需要，不可能讓職教集團成為一種“空中花園”。最優(yōu)秀的職教集團，應(yīng)該是與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合最為緊密，最能體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展要求的職教集團。因此，各個職教集團在發(fā)展過程中既不能盲目攀比、貪大求洋，也不能故步自封、停滯不前，而是應(yīng)該堅持持續(xù)改進，不斷強化自身特色，完善產(chǎn)教融合的“中國方案”。為了更好地提升我國職教集團的民事行為能力和民事責任能力，以“產(chǎn)權(quán)鏈”“利益鏈”為紐帶建立實體性法人職教集團，將是職教集團發(fā)展的總趨勢。但是，這并不排斥非法人職教集團在現(xiàn)階段應(yīng)該發(fā)揮的重要作用，也不能忽視對聯(lián)盟式職教集團的內(nèi)部治理優(yōu)化。相反，聯(lián)盟式職教集團是當前產(chǎn)教融合、校企合作中最重要的組織化主體，也是法人職教集團的重要組織基礎(chǔ)和依靠力量。

三、職教集團理事會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善

相對于無組織的散點式校企合作活動而言，職教集團的組建可以降低職業(yè)院校的實習設(shè)備購置成本和師資培養(yǎng)成本，降低企業(yè)的員工培養(yǎng)成本和人力資源搜尋成本。為了實現(xiàn)這一目的，應(yīng)該依據(jù)非法人職教集團的內(nèi)部治理原則，優(yōu)化集團理事會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整集團組建方式，更好地發(fā)揮職教集團在產(chǎn)教融合中的作用。全國行業(yè)性職教集團應(yīng)采取分級組織方式，支持以省區(qū)為范圍的二級職教集團建設(shè)，重點完善省級職教集團的內(nèi)部治理；以設(shè)區(qū)市為基本范圍設(shè)立的區(qū)域性職教集團，應(yīng)該按照行業(yè)劃分專門化內(nèi)部機構(gòu)，以實現(xiàn)與全國性行業(yè)職教集團的對接。

（一）完善集團理事會決策職能

職教集團理事會是職教集團運行機制的基本載體，也是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重點。圍繞促進產(chǎn)教融合是基本職能，職教集團理事會應(yīng)通過協(xié)議審核、過程指導、效果監(jiān)控等措施，促進專業(yè)布局優(yōu)化、課程設(shè)置優(yōu)化、招生工作協(xié)同化、合作技術(shù)研發(fā)常態(tài)化、技術(shù)培訓有效化，行使類似行業(yè)組織的職能。[4]職教集團的業(yè)務(wù)活動大體可分為集團整體活動和成員之間合作活動兩個方面。集團整體活動是圍繞集團共同利益而開展的綜合性活動，包括區(qū)域內(nèi)行業(yè)發(fā)展與人才需求報告、制訂區(qū)域?qū)I(yè)教學標準、組織集團內(nèi)或區(qū)域內(nèi)職業(yè)技能大賽、審核專業(yè)人才培養(yǎng)方案、審核現(xiàn)代學徒制合作協(xié)議、評估集團校企合作活動、組織就業(yè)招聘會、協(xié)商專業(yè)布局等；集團成員之間的活動主要是校企雙方或校校之間為發(fā)揮比較優(yōu)勢而開展的以資源共享為目的的合作活動，包括組織聯(lián)合培養(yǎng)活動、共建實踐教學基地、組織畢業(yè)生就業(yè)、開展合作技術(shù)研發(fā)、共同開發(fā)課程和教材等。[5]集團理事會的決策集中在集團整體活動方面，重點是決定活動內(nèi)容和活動方式。決策工作需要先由秘書處或?qū)ｉT工作委員會開展相關(guān)調(diào)研，完成SWOT分析，制訂出兩套以上的可行性方案，然后根據(jù)發(fā)展目標和資源條件，集中理事會成員的集體智慧，對活動效果進行預測，完成方案選擇和實施決定。職教集團理事會只有具備了較為完善的決策職能，職教集團的整體功能才能得到充分發(fā)揮，集團組織的內(nèi)聚性和輻射力才會不斷增強。

（二）完善專門工作委員會執(zhí)行職能

非法人職教集團的組織松散性決定了理事會職能的有限性，以至于常務(wù)理事會也不能過于頻繁地召集會議。按照活動的頻繁程度和工作的關(guān)聯(lián)程度，建立專業(yè)建設(shè)工作委員會、現(xiàn)代學徒制委員會、技術(shù)研發(fā)委員會等分支機構(gòu)，是落實職教集團職能的基本措施。專門工作委員會成員一般應(yīng)為學校和企業(yè)執(zhí)行層和操作層的專業(yè)人員，規(guī)模在20人左右，主要職能是落實理事會決定，推進某一方面的合作活動，解決合作過程中的技術(shù)性問題。由于專門工作委員會的工作內(nèi)容和任務(wù)性質(zhì)與委員在本單位工作性質(zhì)相同或相近，盡管委員職務(wù)都是兼職，但一般不會與本職工作發(fā)生矛盾，反而可以促進本職工作效率提高。根據(jù)深化產(chǎn)教融合的要求和職教集團化辦學面臨的問題來看，專門工作委員會應(yīng)重點突破的工作有以下幾點：一是聯(lián)合制訂專業(yè)課程標準，根據(jù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要及時補充最新技術(shù)內(nèi)容，淘汰落后內(nèi)容，改善課程教學效果；二是聯(lián)合培養(yǎng)企業(yè)兼職教師，使得一批優(yōu)秀的工程技術(shù)人員能夠在不脫離本職崗位的條件下，指導企業(yè)學徒和實習學生，從事職業(yè)教育教學工作；三是聯(lián)合開展技術(shù)研發(fā)，結(jié)合企業(yè)的實際技術(shù)問題，企業(yè)工程技術(shù)人員與學校專業(yè)教師合作攻關(guān)，在為企業(yè)發(fā)展提供新動能的同時，使得職業(yè)院校教師掌握企業(yè)技術(shù)需求，提高教學內(nèi)容的針對性。在條件成熟時，積極推動區(qū)域內(nèi)專業(yè)合理布局和高職院校與應(yīng)用型本科高校的銜接。

（三）完善集團秘書處協(xié)調(diào)職能

由于職教集團由多個法人組織集合而成，理事會只能對一些具有方向性和整體性的重大問題做出決定，而對實施中遇到的局部性、技術(shù)性、策略性問題，需要由秘書處人員進行協(xié)調(diào)。職教集團秘書處需要協(xié)調(diào)的工作主要包括：對理事會需要決策的事項和問題進行調(diào)研，制訂或協(xié)助專門工作委員會制訂方案，為理事會決策做好必要的準備工作；調(diào)查發(fā)現(xiàn)決策實施中遇到的問題，組織相關(guān)部門和方面協(xié)商解決，遇有重大問題，及時向理事會反饋；追蹤理事會決定落實情況，向理事會做出匯報和說明；做好理事會和專門工作委員會的服務(wù)工作，為會議召開進行文件、技術(shù)和場地等方面的準備。秘書處的工作直接影響著理事會及其專門工作委員會的工作效率，甚至決定著工作的成敗。實踐證明，職教集團秘書長應(yīng)具備教育教學與企業(yè)經(jīng)營的復合能力標準，熟悉學校文化和企業(yè)文化，能夠被企業(yè)人員和學校人員共同認同；集團秘書處服務(wù)人員應(yīng)該具有教育、經(jīng)濟、法律、技術(shù)等多重知識結(jié)構(gòu)，并具備較強的組織能力和文字功力，是一種專業(yè)性很強的高素質(zhì)人才，應(yīng)該在師范大學或綜合性大學以專業(yè)碩士方式進行專項培養(yǎng)；職教集團秘書處內(nèi)部績效評估和激勵約束制度是兩類最為重要的管理制度，可以促使秘書處發(fā)揮應(yīng)有的樞紐作用。

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作者：崔發(fā)周 田紅磊 單位：唐山工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院