跨境服務(wù)貿(mào)易在我國(guó)實(shí)施的現(xiàn)狀
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摘要：2018年9月，（上海）自貿(mào)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單出臺(tái)，這是我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易對(duì)外開(kāi)放的重要里程碑,其作為服務(wù)貿(mào)易分支完善了我國(guó)負(fù)面清單管理模式。我國(guó)推行跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，有利于促進(jìn)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的對(duì)外開(kāi)放發(fā)展，彌補(bǔ)實(shí)施正面清單管理模式的不足和缺陷，加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)工作并推動(dòng)市場(chǎng)體制改革。但由于我國(guó)負(fù)面清單制度剛剛起步，存在著部分清單指示不清，清單覆蓋面積不足和立法保障體制不完善等問(wèn)題?；诖?，完善跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度，我國(guó)應(yīng)首先立足于完善清單，優(yōu)化監(jiān)管，加強(qiáng)立法的相關(guān)工作，再進(jìn)一步考慮加強(qiáng)對(duì)未規(guī)定的產(chǎn)業(yè)施以保護(hù)，加強(qiáng)中外協(xié)議簽署和引入競(jìng)爭(zhēng)中立原則以及預(yù)備兜底等對(duì)策，促進(jìn)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易對(duì)外開(kāi)放發(fā)展。
關(guān)鍵詞：跨境服務(wù)貿(mào)易；負(fù)面清單；自由貿(mào)易區(qū)；外商投資法
一、跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度概述
1.負(fù)面清單管理制度和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度的概念界定
負(fù)面清單，又名“禁止清單”或“否定清單”，從法學(xué)角度理解，在國(guó)內(nèi)法上是指東道國(guó)接受外國(guó)投資時(shí)，政府列明的投資準(zhǔn)入特別條例，明令規(guī)定不得投資或不得以某種方式投資某種產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目，除此“法無(wú)明文不禁止”[1]；在國(guó)際法上是指在國(guó)際投資協(xié)議或者與投資有關(guān)的協(xié)定當(dāng)中，締約國(guó)“以行業(yè)表格的形式將與自身所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不符的外資準(zhǔn)入措施列人該表，表明目前外資準(zhǔn)入的限制條件，或者以行業(yè)表格的形式列出部分現(xiàn)在國(guó)內(nèi)還不存在的行業(yè)，保留在將來(lái)可以采取不符措施的相關(guān)權(quán)利”。負(fù)面清單管理模式，在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇上指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開(kāi)放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都許可。凡是與外資的國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。這是負(fù)面清單管理模式在外商投資領(lǐng)域的運(yùn)用?？缇撤?wù)貿(mào)易，是指由境外服務(wù)提供者向自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)消費(fèi)者提供服務(wù)的商業(yè)活動(dòng)，包含自境外向自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)提供服務(wù)，即跨境交付模式；在境外向來(lái)自自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的消費(fèi)者提供服務(wù)，即境外消費(fèi)模式；境外服務(wù)提供者通過(guò)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的自然人形式存在并提供服務(wù)，即自然人流動(dòng)模式。作為國(guó)際貿(mào)易之一的服務(wù)貿(mào)易，是國(guó)際貿(mào)易分支中的重要一環(huán)，從狹義講，國(guó)際貿(mào)易結(jié)構(gòu)可分為對(duì)外貨物貿(mào)易和對(duì)外服務(wù)貿(mào)易。當(dāng)前國(guó)際社會(huì)中，國(guó)際條約如BIT、FTA等協(xié)議中有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的規(guī)定，都是依照WTO《服務(wù)部門(mén)分類(lèi)列表的文件》對(duì)服務(wù)行業(yè)部門(mén)的規(guī)定而進(jìn)行制定和劃分，即跨境服務(wù)貿(mào)易，一般包括商業(yè)服務(wù)，通信服務(wù)，建筑及有關(guān)工程服務(wù)，銷(xiāo)售服務(wù)，教育服務(wù)，環(huán)境服務(wù)，金融服務(wù)，健康與社會(huì)服務(wù)，與旅游有關(guān)的服務(wù)，娛樂(lè)、文化與體育服務(wù)，運(yùn)輸服務(wù)等。
2.我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度的推行和發(fā)展
我國(guó)負(fù)面清單制度自2013年出臺(tái)開(kāi)始，在不斷適應(yīng)、調(diào)整和發(fā)展，如外商特別管理措施共有190條，而后在兩年的時(shí)間內(nèi)，負(fù)面清單已經(jīng)壓縮至122條。而我國(guó)負(fù)面清單制度規(guī)模逐漸擴(kuò)大，逐漸涉及國(guó)際商貿(mào)的各個(gè)領(lǐng)域。2019年3月15日新推行的《中華人民共和國(guó)外商投資法》中明確規(guī)定了負(fù)面清單制度在我國(guó)的實(shí)施，這是該制度在我國(guó)由從政府法規(guī)到正式法律規(guī)定的實(shí)質(zhì)跨越，意味著我國(guó)將從法律角度保護(hù)外商投資的合法權(quán)益，將極大促進(jìn)外商投資。然而，之前推行負(fù)面清單制度重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)貨物貿(mào)易在我國(guó)的實(shí)施和管理辦法，在服務(wù)貿(mào)易方面篇幅相對(duì)較少，為彌補(bǔ)該方面的缺失，我國(guó)在2018年著重補(bǔ)充了跨境服務(wù)貿(mào)易的相關(guān)負(fù)面清單，完善了負(fù)面清單制度的整體結(jié)構(gòu)布局。2018年，國(guó)家發(fā)改委修訂的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2018年版）首次大幅修訂服務(wù)貿(mào)易清單，大幅擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的開(kāi)放力度，是我國(guó)重視和發(fā)展跨境服務(wù)貿(mào)易的良好開(kāi)端。同年9月，上海市政府正式首批服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式實(shí)施辦法》，詳細(xì)闡明了跨境服務(wù)貿(mào)易在上海自貿(mào)區(qū)的具體實(shí)施方案。
二、我國(guó)推出跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度的意義
1.促進(jìn)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的對(duì)外開(kāi)放發(fā)展
在貿(mào)易自由化趨勢(shì)背景下，我國(guó)將進(jìn)一步擴(kuò)大進(jìn)出口貿(mào)易，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立使外商直接投資更便利，貿(mào)易貨物的進(jìn)出口更開(kāi)放，開(kāi)放負(fù)面清單制度，有利于貨物貿(mào)易擴(kuò)大和外商直接投資的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)降低。由于世界國(guó)際分工日益鮮明，產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易和商品差異化需求使國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的世界聯(lián)系日益密切，為迎合市場(chǎng)需求，進(jìn)一步落實(shí)我國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易對(duì)外開(kāi)放格局已成為必然。所以設(shè)立的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，汲取已經(jīng)設(shè)立的負(fù)面清單經(jīng)驗(yàn)，在上海自貿(mào)區(qū)可以滿(mǎn)足跨境服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)需求和擴(kuò)大市場(chǎng)范圍。在未來(lái)該清單也將逐條縮減，內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，外商投資會(huì)更有自由性和靈活性。
2.彌補(bǔ)實(shí)施正面清單的不足和缺陷
聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議指出，外資準(zhǔn)入模式一共可以分為五種大類(lèi)，其中與負(fù)面清單模式相對(duì)應(yīng)的是正面清單模式，正面清單指的是東道國(guó)明文規(guī)定準(zhǔn)許開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)[2]。我國(guó)在改革開(kāi)放初期，開(kāi)放程度不高的情況下，正面清單必不可少。政府具有界定“非法”的權(quán)力，并可以依法追究責(zé)任，這相當(dāng)于是一種將市場(chǎng)主體置于灰色地帶的行為，無(wú)論是政治租金還是經(jīng)營(yíng)許可證，都會(huì)對(duì)外商投資產(chǎn)生一定的不利影響。包括美歐在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家都極力推行負(fù)面清單模式，這其實(shí)是一種既保護(hù)國(guó)內(nèi)支柱產(chǎn)業(yè)和幼稚產(chǎn)業(yè)的行為，又是一種擴(kuò)大貿(mào)易增強(qiáng)全球競(jìng)爭(zhēng)力的方法。但根據(jù)現(xiàn)有的WTO和GATS協(xié)議，正面清單是一種常規(guī)模式，東道國(guó)都具有較大的裁量權(quán)，所以在新一輪貿(mào)易體系改革中，既會(huì)不斷發(fā)展正面清單制度的系統(tǒng)體系，負(fù)面清單制度的推行也將提入議程。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前為止共有約77個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的外資管理模式，發(fā)展中國(guó)家陸續(xù)進(jìn)入，這一規(guī)模勢(shì)必會(huì)有所擴(kuò)大。
3.加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)作用，帶動(dòng)全國(guó)發(fā)展
上海自貿(mào)區(qū)及我國(guó)其它自貿(mào)區(qū)建設(shè)的目的，一是我國(guó)在為適應(yīng)和參與潛在的新世界貿(mào)易規(guī)則做準(zhǔn)備，二是為促進(jìn)中國(guó)轉(zhuǎn)型升級(jí)，釋放更多的制度紅利，從而帶動(dòng)全國(guó)改革進(jìn)程的全面升級(jí)，其本質(zhì)是構(gòu)建一個(gè)“境內(nèi)的離岸金融中心”，并通過(guò)“在岸+離岸”的雙重驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)的各方面轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，在跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域自貿(mào)區(qū)采取負(fù)面清單試點(diǎn)，意味著服務(wù)貿(mào)易試點(diǎn)試驗(yàn)工作已經(jīng)開(kāi)始，自貿(mào)區(qū)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展將起到良好的示范作用。除此之外，上海自貿(mào)區(qū)的跨境服務(wù)貿(mào)易制度創(chuàng)新，有利于帶動(dòng)其他地區(qū)自貿(mào)區(qū)的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，并最終帶動(dòng)全國(guó)服務(wù)貿(mào)易體系的發(fā)展。截止目前，各地區(qū)已組建并發(fā)展了共計(jì)11個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。例如，2016年新設(shè)立的河南自由貿(mào)易區(qū)，起到貫通南北、連接?xùn)|西的立體化作用，而河南自貿(mào)區(qū)如今的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之一就是金融開(kāi)放，總結(jié)上海自貿(mào)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易的金融開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)，勢(shì)必會(huì)推動(dòng)河南自貿(mào)區(qū)金融開(kāi)放的五位一體建設(shè)[3]。各地區(qū)自貿(mào)區(qū)未來(lái)將繼續(xù)呈現(xiàn)范圍擴(kuò)大的趨勢(shì)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總數(shù)將會(huì)增加，面積將會(huì)擴(kuò)大，最終也將會(huì)向全國(guó)范圍覆蓋，所以跨境服務(wù)貿(mào)易制度的創(chuàng)新有覆蓋全國(guó)的效應(yīng)。
4.推動(dòng)市場(chǎng)體制改革，創(chuàng)新投資管理制度
推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的推廣就是管理制度的創(chuàng)新，從負(fù)面清單實(shí)施至今，政府在外商投資進(jìn)入中國(guó)的過(guò)程中所扮演的角色正逐步得到優(yōu)化。我國(guó)政府以往對(duì)于市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”是半操控半開(kāi)放狀態(tài)，雖然負(fù)面清單制度將會(huì)淡化政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，但適度的負(fù)面清單制度不會(huì)對(duì)整體宏觀調(diào)控產(chǎn)生不利影響，只會(huì)促進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)體制的改革和發(fā)展，促進(jìn)投資管理模式的制度創(chuàng)新[4]。以金融業(yè)為例，金融業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)命脈之一，金融風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)和掌控已經(jīng)成為各國(guó)重點(diǎn)研究課題之一。我國(guó)早期對(duì)銀行業(yè)的控制較為嚴(yán)格，尤其是外資投資控股最多不超過(guò)20%，但近些年我國(guó)已經(jīng)逐步放開(kāi)外資控股等，金融業(yè)對(duì)外愈加開(kāi)放。在上海自貿(mào)區(qū)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2018版）的規(guī)定中，第25、26、27條則分別規(guī)定證券公司、期貨和壽險(xiǎn)公司的外資控股比不超過(guò)51%，并于2021年取消外資股比限制，這勢(shì)必使外商對(duì)于自貿(mào)區(qū)金融業(yè)的投資吸引力大增。就全國(guó)范圍內(nèi)而言，《實(shí)施辦法》負(fù)面清單對(duì)金融業(yè)的規(guī)定較為明細(xì)，但大多都是要求外商是經(jīng)批準(zhǔn)的合格投資者，對(duì)其它條件無(wú)額外規(guī)定，這也符合我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放擴(kuò)大的趨勢(shì)。所以筆者認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)金融公司的外資控股比雖短期內(nèi)不太可能在全國(guó)范圍生效，但我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放格局?jǐn)U大和深化已成為必然。
三、實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度存在的問(wèn)題
我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度的實(shí)施由于剛剛開(kāi)展，不單單是實(shí)際踐行上，在文本立法上亦存在亟待解釋和完善的問(wèn)題。筆者通過(guò)簡(jiǎn)要?dú)w納，認(rèn)為2018新推出的《實(shí)施辦法》和《管理?xiàng)l例》存在著內(nèi)容指向不明確、負(fù)面清單覆蓋面積不足和缺乏立法機(jī)制的保護(hù)等基礎(chǔ)性問(wèn)題，亟待改正。
1.部分負(fù)面清單內(nèi)容指向和解釋不清晰
《實(shí)施辦法》部分負(fù)面清單條款指向不明確，不容易被外商理解。如第9條規(guī)定“文化產(chǎn)品進(jìn)口，由中國(guó)文化產(chǎn)品進(jìn)口企業(yè)經(jīng)營(yíng)”，狹義上的文化產(chǎn)品僅指精神產(chǎn)品，可能包括著作、影視產(chǎn)品等，其銷(xiāo)售傳播途徑廣泛，小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在實(shí)際中難以控制；而廣義上的文化產(chǎn)品又包括生產(chǎn)工具、消費(fèi)資料等物質(zhì)產(chǎn)品，國(guó)際交換中存在較多的銷(xiāo)售形式如寄售等，而手工業(yè)文化產(chǎn)品大多由個(gè)人經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售，這些銷(xiāo)售形式難以如清單所述的企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式管理，所以該“文化產(chǎn)品”及其銷(xiāo)售形式指向不明確?！豆芾?xiàng)l例》的“說(shuō)明”部分存在著模糊說(shuō)辭的問(wèn)題，透明度不清晰。例如，第六項(xiàng)未列出的相關(guān)措施“以現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”，那么地域的差異性和規(guī)章制度的自由裁量會(huì)存在疑問(wèn)，實(shí)施起來(lái)可行性效率低下，會(huì)影響實(shí)際效率。在“列表”里的個(gè)別項(xiàng)目措辭也不夠明確。如第11項(xiàng)所述，“衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施及關(guān)鍵件生產(chǎn)”其含義具體是指限制準(zhǔn)入還是禁止準(zhǔn)入，這會(huì)對(duì)外商和國(guó)內(nèi)政府的判斷造成干擾。第20項(xiàng)的中方相對(duì)控股和其它項(xiàng)的中方控股，根本未解釋其相對(duì)的股比，只是“有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)解釋”，無(wú)從判斷。另外，存在問(wèn)題最多的還是文化影視業(yè)，如第41項(xiàng)、43項(xiàng)所提到的禁止引進(jìn)，但又經(jīng)批準(zhǔn)可以合作，很容易造成中外聯(lián)合政治尋租，以許可的方式準(zhǔn)入中國(guó)市場(chǎng)，并可能對(duì)外商獨(dú)資企業(yè)造成沖擊，使其對(duì)我國(guó)投資環(huán)境產(chǎn)生質(zhì)疑。
2.跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單覆蓋面積不足
跨境服務(wù)貿(mào)易對(duì)自貿(mào)區(qū)而言，只是剛設(shè)立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，然而對(duì)于非自貿(mào)區(qū)而言，這套標(biāo)準(zhǔn)的適用性何如，確實(shí)也值得商榷。例如資本服務(wù)業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的外資市場(chǎng)，在自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單協(xié)議中雖然開(kāi)啟股比優(yōu)惠政策，但如果脫離自貿(mào)區(qū)，外資企業(yè)是否就要重新尋找并遵循《外商投資法》或者《證券法》等國(guó)內(nèi)法，這可能會(huì)導(dǎo)致雙重指標(biāo)的“雙軌制”發(fā)生在金融服務(wù)市場(chǎng)，影響投資環(huán)境。再者，如《管理?xiàng)l例》電信業(yè)務(wù)的第23條，原有自貿(mào)區(qū)推廣到所有自貿(mào)區(qū)實(shí)行，但對(duì)國(guó)家電信網(wǎng)而言，這只是冰山一角，根本無(wú)法比擬衡量，而這28.8萬(wàn)平方公里乃至所有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的面積內(nèi)，已經(jīng)存在的試點(diǎn)政策又是如何也不得而知。因此，外商對(duì)于小覆蓋面積的電信業(yè)務(wù)，筆者認(rèn)為，其積極性并不高。
3.負(fù)面清單制度在立法上仍亟待補(bǔ)充
2019年3月15日，全國(guó)人大表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》，這是我國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放和引進(jìn)外資的重要一步?！吨腥A人民共和國(guó)外商投資法》在投資管理部分的第28條確立了負(fù)面清單制度在我國(guó)的實(shí)施，這是我國(guó)首次在立法上賦予負(fù)面清單制度法律保護(hù)。《中華人民共和國(guó)外商投資法》雖然規(guī)定了負(fù)面清單制度并肯定其法律效力，但篇幅較小，條款內(nèi)容只是籠統(tǒng)性概括，對(duì)各項(xiàng)細(xì)節(jié)未做出具體規(guī)定，更未明確自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的實(shí)施條件和實(shí)施范圍，所以我國(guó)負(fù)面清單制度在立法上仍存在較大盲區(qū)，具備法律保護(hù)但保護(hù)力度有限。除此之外《中華人民共和國(guó)外商投資法》實(shí)施起始期為2020年1月1日，但負(fù)面清單制度在我國(guó)自貿(mào)區(qū)已經(jīng)實(shí)施數(shù)年，那么在該段時(shí)間的負(fù)面清單是否具備時(shí)間上的法律效力，出現(xiàn)投資爭(zhēng)議時(shí)解決爭(zhēng)端所持的法律依據(jù)是否得當(dāng)仍存在異議。由此可見(jiàn)，我國(guó)實(shí)施的負(fù)面清單制度在立法上仍亟待補(bǔ)充。
四、完善跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度的對(duì)策建議
我國(guó)貿(mào)易自由化趨勢(shì)所帶來(lái)的貿(mào)易發(fā)展目標(biāo)，勢(shì)必將從國(guó)際化、市場(chǎng)化和法治化角度出發(fā)，這也正是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的三大重要目標(biāo)。在針對(duì)上述目標(biāo)的過(guò)程中，跨境服務(wù)貿(mào)易的負(fù)面清單制度雖存在一定的不足，但于我國(guó)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展前景而言仍是潛力無(wú)窮，而且會(huì)在區(qū)域輻射效應(yīng)下整體帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化的改革和發(fā)展。所以在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上，我們提出了一些改進(jìn)意見(jiàn)和完善對(duì)策。
1.進(jìn)一步篩選負(fù)面清單內(nèi)容并做出清晰化解釋
負(fù)面清單模式在一定程度上的清晰化，有利于減少政府對(duì)外商投資的干涉，也有利于外商對(duì)我國(guó)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的清晰理解，具有指引導(dǎo)向的作用。在制定或修訂負(fù)面清單條款時(shí)，政府應(yīng)充分結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，篩選最切合我國(guó)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的負(fù)面清單，并進(jìn)一步細(xì)化各條款內(nèi)容，精確外商準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)和流程，使外商投資準(zhǔn)入時(shí)不會(huì)因條款不清晰而產(chǎn)生爭(zhēng)議。而對(duì)于跨境服務(wù)貿(mào)易清單，自貿(mào)區(qū)政府和各級(jí)地方政府可充分參考借鑒，適當(dāng)完善，以促進(jìn)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。考慮到TPP作為一個(gè)多國(guó)參與的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定,以負(fù)面清單對(duì)投資準(zhǔn)入進(jìn)行管理,是對(duì)這項(xiàng)制度的一項(xiàng)重大實(shí)踐。所以我國(guó)負(fù)面清單不妨參照對(duì)比TPP負(fù)面清單，對(duì)各領(lǐng)域細(xì)則所涉及到的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)能力、發(fā)展情況深入研究，并且詳細(xì)列明對(duì)外商投資準(zhǔn)入的限制條件，找出自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單所依照的國(guó)際國(guó)內(nèi)法律依據(jù)。
2.優(yōu)化政府市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制
《中華人民共和國(guó)外商投資法》及負(fù)面清單制度將外資準(zhǔn)入的審批制度變更為備案制，會(huì)對(duì)政府在監(jiān)督工作的事中事后工作提出更高的要求。上海自貿(mào)區(qū)從成立之日起，就堅(jiān)持“一線放開(kāi)，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”原則，即簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)企業(yè)而言有很大的激勵(lì)作用，然而對(duì)政府則會(huì)是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，不僅要求政府建立起一套審核體系，在人員分配和裁量標(biāo)準(zhǔn)上有所研究外，還要避免“重批輕管、以審代管”的現(xiàn)象發(fā)生[5]。如《管理?xiàng)l例》第29、30項(xiàng)，如果禁止投資市場(chǎng)調(diào)研，那就要求政府在監(jiān)管工作上盡很大力，對(duì)于外企的市場(chǎng)環(huán)境分析調(diào)查，政府很難從事前勸阻，然后在事中進(jìn)行調(diào)研，這樣監(jiān)督起來(lái)有不小的難度，勢(shì)必會(huì)浪費(fèi)政府的人力物力。還有如第37項(xiàng)規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，如果將登記注冊(cè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)事前監(jiān)管取締為事中事后監(jiān)管，也會(huì)造成政治尋租的現(xiàn)象發(fā)生，這需要進(jìn)一步的調(diào)整和完善。優(yōu)化政府市場(chǎng)監(jiān)管模式，就是要明確地方政府自身的監(jiān)管職責(zé)，明確對(duì)外資的事中事后監(jiān)管，研究并詳細(xì)列出政府監(jiān)督管理部門(mén)人員所需要注意的方向。此外，“境內(nèi)關(guān)外”的監(jiān)管模式在自貿(mào)區(qū)可以貫徹落實(shí)，有利于效率的實(shí)施。
3.進(jìn)一步建立和完善負(fù)面清單制度的法律保護(hù)
用明確的法律法規(guī)給負(fù)面清單制度加以保障，是這項(xiàng)制度健康發(fā)展的最終力量，以法律的約束力保障負(fù)面清單制度的環(huán)境安全?，F(xiàn)階段，我國(guó)負(fù)面清單制度發(fā)展的第一要義就是以《外商投資法》為主要法律依據(jù)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)不斷完善外商投資的法制建設(shè)，通過(guò)法律修訂和司法解釋將負(fù)面清單制度在《外商投資法》的相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充完整，通過(guò)立法確立其它法律部門(mén)以承認(rèn)和使用負(fù)面清單制度。此外，各級(jí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)為負(fù)面清單制度的發(fā)展設(shè)立相應(yīng)行政法規(guī)，加快我國(guó)負(fù)面清單制度在全國(guó)范圍內(nèi)的適用。在跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，可以用《證券法》《金融法》的法律條款和司法解釋來(lái)補(bǔ)充負(fù)面清單的資本市場(chǎng)服務(wù)內(nèi)容，用影視業(yè)的行政法律法規(guī)規(guī)范文化媒體的服務(wù)貿(mào)易等。
4.考慮提前加強(qiáng)對(duì)我國(guó)尚未出現(xiàn)的服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的保護(hù)
我國(guó)的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度的產(chǎn)業(yè)安排是建立在2011年所修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》基礎(chǔ)之上的，其中所涉及的產(chǎn)業(yè)全部都是在我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中已經(jīng)出現(xiàn)并發(fā)展的，但隨著社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的新新產(chǎn)業(yè)將出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)之上。例如德國(guó)梅賽德斯奔馳集團(tuán)于2018年11月在拉斯維加斯展示的無(wú)人駕駛汽車(chē)F015，是一款新能源AI汽車(chē)，這種新產(chǎn)品代表著一種嶄新的服務(wù)貿(mào)易形式———AI智能服務(wù)，而且汽車(chē)領(lǐng)域在未來(lái)將有可能進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。又如我國(guó)正在研發(fā)的5G通訊系統(tǒng)已經(jīng)接近成型，但國(guó)內(nèi)外尚未對(duì)該產(chǎn)業(yè)做出規(guī)范和思考，因此在對(duì)負(fù)面清單制度進(jìn)行保護(hù)時(shí)，應(yīng)充分考慮加強(qiáng)對(duì)我國(guó)尚未出現(xiàn)的新新產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。這個(gè)規(guī)則實(shí)踐已經(jīng)出現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)上，例如在馬來(lái)西亞政府與日本簽訂的BIT協(xié)議中，馬來(lái)西亞政府明確規(guī)定在負(fù)面清單中保留對(duì)本國(guó)尚未出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)制定不符措施的權(quán)利，這相當(dāng)于是對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)預(yù)備兜底，是可以借鑒的。
5.加強(qiáng)中外自貿(mào)協(xié)定關(guān)于服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的簽署
目前，中國(guó)對(duì)外簽署的自貿(mào)協(xié)議總計(jì)有14個(gè)，其中分別涉及到22個(gè)國(guó)家和地區(qū)，然而中國(guó)締結(jié)的自貿(mào)區(qū)協(xié)議開(kāi)放程度普遍較低，尤其在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域中一直沒(méi)有做出擴(kuò)大開(kāi)放的承諾。中國(guó)簽署的自貿(mào)協(xié)議與TPP有較大差異，其中最主要的是承諾方式的不同。國(guó)際TPP通常在進(jìn)行市場(chǎng)開(kāi)放承諾時(shí)，采取負(fù)面清單談判方式進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，締約方可以額外列明保留的市場(chǎng)準(zhǔn)入及國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)，這使得自由談判更具方向性[6]。中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的具體實(shí)行是與國(guó)際社會(huì)接軌的，自貿(mào)協(xié)議的簽署相當(dāng)于給中外在自貿(mào)區(qū)問(wèn)題溝通上架起了橋梁。值得一提的是，中澳FTA的簽署意味著澳大利亞成為了第一個(gè)用負(fù)面清單方式與中國(guó)服務(wù)貿(mào)易談判并做出服務(wù)貿(mào)易承諾的國(guó)家，并把我國(guó)列入最惠國(guó)待遇條款國(guó)，我國(guó)也做出相應(yīng)承諾，這體現(xiàn)了中國(guó)自貿(mào)協(xié)定締約實(shí)踐的新進(jìn)展，也利于雙方的政治外交關(guān)系互建。同時(shí)我國(guó)在簽署自貿(mào)協(xié)議的同時(shí)，應(yīng)將服務(wù)貿(mào)易的擴(kuò)大開(kāi)放作為重點(diǎn)，承諾服務(wù)貿(mào)易將進(jìn)一步擴(kuò)大，降低服務(wù)貿(mào)易進(jìn)出口準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)談判協(xié)商和政策互建在自貿(mào)協(xié)議中額外簽署相關(guān)的服務(wù)貿(mào)易規(guī)則條款，進(jìn)而以跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的形式促進(jìn)我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易自由化發(fā)展。
6.在外商投資負(fù)面清單制度中引入競(jìng)爭(zhēng)中立原則
上世紀(jì)90年代提出的競(jìng)爭(zhēng)中立原則，即“政府的商業(yè)行為不應(yīng)僅因其公有制地位而獲得比私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)更多的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”的原則，目前已受到世界廣泛關(guān)注，已納入OECD和歐盟法律體系當(dāng)中?！吨腥A人民共和國(guó)外商投資法》對(duì)外商投資有專(zhuān)門(mén)的投資保護(hù)和投資管理的相關(guān)條款，投資保護(hù)則重點(diǎn)從補(bǔ)償、商業(yè)機(jī)密和爭(zhēng)議解決方面提供保護(hù)，投資管理部門(mén)則重點(diǎn)從許可、報(bào)備和安全審查制等方面著手，這體現(xiàn)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)，即政府救濟(jì)力度較大[7]。筆者認(rèn)為在外商投資的負(fù)面清單制度中引入競(jìng)爭(zhēng)中立原則，將有利于中國(guó)積極融入最新國(guó)際形勢(shì)和適應(yīng)國(guó)內(nèi)企業(yè)改革升級(jí)。引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立原則可能與我國(guó)國(guó)企戰(zhàn)略發(fā)展有所沖突，但在其它企業(yè)和產(chǎn)業(yè)中為促進(jìn)外資融入，不妨可選擇接納并保留該原則，在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)中可以先行試點(diǎn)[8]。同時(shí)如果可以在負(fù)面清單制度所規(guī)定的條款中，采納競(jìng)爭(zhēng)中立原則的思想，那么將利于外商投資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步降低從而擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。
7.簽署協(xié)議時(shí)可適當(dāng)納入兜底條款
筆者認(rèn)為跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單可考慮適當(dāng)納入兜底條款，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的政策變化。國(guó)際條約之中通常包括凍結(jié)條款和棘輪條款，這是為了防止締約國(guó)如果在締約條約實(shí)施之后，單方實(shí)施政策與原先承諾不符而做的兜底，例如《歐韓自由貿(mào)易協(xié)定》的承諾表和《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》附件II條款（負(fù)面清單條款）中，都明確規(guī)定東道國(guó)可以為保留特定部門(mén)可能存在較大的政策變動(dòng)而單獨(dú)列出不適用部門(mén)，這是世界各國(guó)對(duì)可能發(fā)生的政策變化而采取的適應(yīng)措施[9]。我國(guó)在新興產(chǎn)業(yè)管理和國(guó)際形勢(shì)安全進(jìn)行預(yù)判時(shí)，可以考慮在負(fù)面清單里納入兜底條款。但負(fù)面清單在沒(méi)有事先保留條款情況下，有可能發(fā)揮自由化作用，這一點(diǎn)與兜底條款的應(yīng)用可能會(huì)產(chǎn)生沖突，所以兜底條款仍應(yīng)謹(jǐn)慎使用。
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作者：楊宏旭 單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)