耕地保護管理狀況與形式

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本文作者：吳麗萍 單位：池州市國土資源規(guī)劃勘測院

青陽縣在耕地保護管理措施上呈現(xiàn)的亮點，主要體現(xiàn)在認真制訂并履行耕地保護目標責任，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度和土地利用年度計劃，嚴格控制占地規(guī)模，盤活存量，土地利用效率和集約化程度逐年提高，連續(xù)多年實現(xiàn)了耕地占補平衡，基本農(nóng)田面積始終保持穩(wěn)定，耕地保護工作成效顯著。

圍繞保護耕地目標，強化了耕地和基本農(nóng)田保護的監(jiān)督和檢查考核一是成立組織，加強領導。為了將耕地保護工作落到實處，青陽縣成立了以政府主要領導為組長、相關(guān)部門領導為成員的耕地保護工作領導小組及基本農(nóng)田建設領導小組，加強對耕地保護工作的領導。二是，加強督查，嚴格考核。為了確保耕地保護目標任務落實，2008年該縣政府以青政辦[2008]15號文件制定了《各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）人民政府耕地目標考核辦法》，完善制度，強化耕地保護目標責任管理。明確各級政府主要負責人為第一責任人，負責落實本行政區(qū)域內(nèi)的國土資源管理的有關(guān)工作，并于年底或第二年年初對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）履責情況進行督查和考核。縣與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）與村層層簽訂了耕地保護目標責任狀，做到耕地保護目標任務明確，措施到位，責任到人，確保耕地保護工作真正落到實處。另外，積極配合省及市開展耕地保護責任目標履行情況檢查、耕地占補平衡和基本農(nóng)田保護檢查等專項檢查。

圍繞節(jié)約集約用地，強化了土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的實施管理一是，認真進行土地利用總體規(guī)劃的修編，強化規(guī)劃的法定地位。借“二輪”規(guī)劃修編的契機，青陽縣組織力量認真進行規(guī)劃的修編工作，科學編制土地利用總體規(guī)劃，合理確定規(guī)劃年期內(nèi)各行各業(yè)的用地數(shù)量和空間布局，既注重耕地保護，又為各業(yè)用地留予發(fā)展空間。通過科學編制規(guī)劃和切實保護耕地的思路，引導各行各業(yè)合理用地、節(jié)約集約用地。現(xiàn)在青陽縣的規(guī)劃修編工作正有條不紊的向前推進。二是，大力推行節(jié)約集約用地，努力減少建設占用耕地，該縣政府2007年以青政辦[2007]50號轉(zhuǎn)發(fā)了《池州市建設用地供后管理實施意見》，加強政策引導，嚴格執(zhí)行各類建設用地標準，提高土地利用效率。三是，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃，引導工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)和中心村集中、住宅向社區(qū)集中，形成節(jié)約集約用地的新格局。

圍繞增加有效耕地面積，強化了土地開發(fā)復墾新增耕地管理青陽縣堅決貫徹落實耕地占補平衡制度，嚴格執(zhí)行耕地“占一補一”法定義務，以新增耕地為抓手，以先補后占為要求，狠抓落實，加大投入，扎實推進土地開發(fā)復墾整理新增耕地工作，取得了良好的成效。青陽縣共批準土地開發(fā)復墾新增耕地約670hm2，新增耕地指標庫中尚結(jié)余新增耕地約200hm2。

圍繞衛(wèi)片執(zhí)法和巡查，狠抓了違法用地的查處青陽縣狠抓土地執(zhí)法力度，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級動態(tài)巡查網(wǎng)絡機制，劃分了執(zhí)法巡查責任片區(qū)，制訂了基本農(nóng)田管護員信息名單，責任到人，確保了動態(tài)巡查職責落實到位，各類違法用地一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處。但是，由于違法用地呈現(xiàn)隱蔽、復雜、死灰復燃等特點，難以根治。

在城市化和工業(yè)化的進程中，該縣采取“以地生財”的方式，以土地資源的投入帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。一是，普遍確立了經(jīng)營城市主要是經(jīng)營土地的理念，突破了城市總體規(guī)劃規(guī)模，城市建設用地人均占有量大大超標，主要是在城郊低價征收農(nóng)民的大片耕地進行開發(fā)。二是，開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)建設，因目前的領導干部政績考核辦法等因素，對土地利用總體規(guī)劃和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃的控制難以執(zhí)行到位，違法占地、未批先用、土地閑置現(xiàn)象依然存在，如一些企業(yè)缺乏節(jié)約集約用地觀念，圈大院，修草坪，動輒占地上百畝，投入不足，投資強度不高，造成土地大面積閑置。如果說農(nóng)民占用耕地建設是對耕地的蠶食，那么很多大型建設項目對耕地的占用則是鯨吞。當前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的時期，該縣也不例外。從世界各國的經(jīng)驗教訓看，這個時期也是耕地減少最快的時期，如果不控制盲目占地，減少不合理占地，就有可能犯歷史性錯誤。

多年來，該縣耕地保護主要是以行政、法律手段為主，運用經(jīng)濟手段保護耕地力度不夠，資金投入不足。主要是因為：一是，保護管理經(jīng)費沒有穩(wěn)定渠道，經(jīng)費不足，保護成效難以鞏固，行政要求的新增建設用地有償使用費用于耕地保護也難以到位。二是，種田收益比較低，農(nóng)民種田積極性不高，對耕地投入少，農(nóng)民保護耕地的積極性不高。三是，國家耕地保護尤其是基本農(nóng)田保護的補償機制尚未建立。

在耕地保護問題上，國家要求很嚴，耕地保護的法律法規(guī)和政策能否不折不扣地貫徹執(zhí)行到位，基層政府起著決定性作用。但在現(xiàn)階段，由于各種原因，基層政府耕地保護的難度較大，這主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是，國家和地方的“興奮點”不夠統(tǒng)一，在發(fā)展經(jīng)濟與保護資源這一對關(guān)系中，人們耳熟能詳?shù)氖恰鞍l(fā)展是第一要務”，在基層政府的考核中，往往以招商引資論功行賞，而保護耕地資源，節(jié)約集約用地的原則卻被忽略了。在實際工作中，不能按照國家的宏觀政策要求和市場規(guī)則配置土地資源，特別是招商引資時，采用行政手段和變通的方法，先上車后補票，用了再說。二是，國家的政策法律尚待完善。比方說國家的土地利用年度計劃是指令性的，是鋼性的不容突破，但確需用地的地方，由于解決不了用地的計劃指標問題，基層政府就只能是默認未批先占或少批多占，這樣長期如此，積重難返，違法用地的數(shù)量會逐年增多，而國家也只好隔幾年就開一下政策口子，使違法用地合法化。自《土地管理法》實施以來，1987年、1999年、2004年全國大范圍的補辦就有三次之多。由于政策的扶持，致使違法用地者大占便宜，這也給該縣耕地保護帶來了很大沖擊[1]。另外，目前國家征收耕地的三項補償費并不高，耕地價值嚴重低估，占用農(nóng)村耕地的成本比盤活城鎮(zhèn)存量建設用地的成本要低得多，所以用地者寧愿違法占用耕地卻不愿盤活存量建設用地。三是，耕地保護還沒有真正形成政府主導、部門配合、齊抓共管的局面，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低，農(nóng)村剩余勞動力外出務工收入已經(jīng)遠遠超過務農(nóng)收入，耕地已經(jīng)不再是農(nóng)民賴以生存的唯一生產(chǎn)資料，進而導致了農(nóng)民自身耕地保護意識的減弱。四是，以社會主義新農(nóng)村建設、基礎設施建設、重點項目建設等為借口，違法占用耕地，冠冕堂皇。社會主義新農(nóng)村建設，是破解我國“三農(nóng)”問題的總抓手，也是全面建設小康社會的戰(zhàn)略舉措。但是有的在耕地上蓋房，更有甚者，占用基本農(nóng)田搞建設，從而出現(xiàn)了不少更深層次的問題和矛盾。五是，土地執(zhí)法難度較大，“執(zhí)行難”現(xiàn)象影響到“執(zhí)行一宗，教育一片”的目的和效果，《土地管理法》不能形成有效的震懾力。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，利用耕地發(fā)展苗木、畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，增強了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)利用效益，發(fā)展了農(nóng)村經(jīng)濟。雖然國家規(guī)定在未破壞耕作層的前提下，將耕地改為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不視為耕地實質(zhì)性數(shù)量減少，但據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，青陽縣1996年來此類耕地減少約1660hm2，占耕地減少總量的已達51％之多，影響了耕地數(shù)量的穩(wěn)定。此外，退耕還林大量占用坡耕地，有的甚至在坡度小于25°的耕地上進行，還有的甚至是基本農(nóng)田。

占用耕地與補充耕地質(zhì)量難以相當矛盾的形勢分析。一是在管理機制上存在眾多問題，只能滿足補充耕地數(shù)量的需要，對耕地質(zhì)量提出強制性要求還沒有提上一定高度。該縣土地整理管理和機制上存在以下問題：缺乏部門配合和廣泛支持，目前普遍認為只是國土部門的義務，難以形成社會共識；土地整理項目沒有建立公眾參與機制，社會效益及經(jīng)濟效益難以達到預期效果；土地整理項目重實施輕管護，項目驗收交付使用后，有的因管理不善，溝、渠、路都有不同程度的毀壞，導致排灌系統(tǒng)淤積，出現(xiàn)澇不能排、旱不能灌的狀況；現(xiàn)行土地開發(fā)整理標準尚等完善，基本農(nóng)田整理項目按現(xiàn)行標準設計等級低下，推動不了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設；在實施中，“占補平衡”只是數(shù)量的平衡，與占用耕地的質(zhì)量比不可相提并論，其結(jié)果必然是耕地生產(chǎn)能力的大幅下降。這些問題的存在是對保障糧食生產(chǎn)能力、改善農(nóng)村環(huán)境、促進和提高經(jīng)濟社會生態(tài)等三效益的巨大沖擊[2]。二是，耕地占補平衡的壓力越來越大，僅僅是滿足補充耕地的數(shù)量都最終難以實現(xiàn)。按照耕地占補平衡實行“先補后占、項目化管理”的規(guī)定，要求各地區(qū)要安排專項土地開發(fā)資金，對當年各類建設所占耕地，要先補充與所占耕地質(zhì)量、數(shù)量相當?shù)母睾蟛胚M行建設用地的受理審批，并要求所補的耕地嚴格按照土地開發(fā)整理項目的要求，進行項目工程實施。主要的困難來自兩個方面，一方面是資源壓力，沒有資源是不可調(diào)和、難以解決的瓶頸問題；另一方面是投資壓力，目前易開發(fā)的未利用地越來越少，能夠開發(fā)的未利用地開發(fā)越來越難，投資強度越來越大，加大了補充耕地的經(jīng)濟壓力。

青陽縣土地利用總體規(guī)劃經(jīng)過多年的執(zhí)行和不斷的局部調(diào)整，按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途進行土地開發(fā)利用的觀念已逐步被人們所接受，但土地利用總體規(guī)劃的地位依然不高，與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)難度依然很大，規(guī)劃往往因建設項目的需要而頻頻調(diào)整，其調(diào)控作用得不到很好的發(fā)揮。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的加快，國土資源管理面臨著前所未有的嚴峻形勢。如何正確處理保護耕地與保障發(fā)展的關(guān)系，力求取得保護耕地與保障發(fā)展的雙贏才是關(guān)鍵。只有進一步貫徹落實黨的十七大會議精神，牢固樹立科學發(fā)展觀，思想再解放，作風再轉(zhuǎn)變，措施再得力，全面推進耕地保護管理，探索更加嚴格的耕地保護責任措施和更加科學合理的土地利用方式，創(chuàng)新管理手段和方法，落實政府和社會保護耕地的共同責任，才能確保耕地保護管理的有效性和耕地資源的有效利用，達到耕地總量和質(zhì)量的不減少和不降低、經(jīng)濟發(fā)展用地和糧食安全有保障的目的。

為確保耕地保護目標責任落到實處，防止走過場，流于形式，必須要強化耕地保護目標責任措施：一是，要建立各級人民政府年度耕地保護目標責任制，明確保護目標責任。二是，要成立政府領導為組長，國土、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、監(jiān)察等部門組成的考核小組，年終或次年年初進行耕地保護責任考核評價。三是，要建立對各級政府一把手及分管領導實行年度耕地審計制度。四是，要建立耕地保護尤其是基本農(nóng)田保護補償機制。五是，要將強化約束，嚴格遵守土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，控制新增建設用地規(guī)模，搞好土地開發(fā)整理，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量和綜合效益，充分調(diào)動廣大農(nóng)民參與耕地保護的積極性，發(fā)揮好縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村三級土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡的作用等內(nèi)容，納入耕地保護目標責任內(nèi)容。

建立耕地保護長效機制。一是要建立從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）到縣、市級政府的耕地和基本農(nóng)田檢查統(tǒng)計制度、目標任務調(diào)度制度和定期報告制度，認真開展以基本農(nóng)田為重點的巡回檢查，及時掌握耕地和基本農(nóng)田的變化情況，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法用地行為。并聘請村組定編干部、老黨員和責任心強、思想覺悟高的農(nóng)民代表但任村、組級耕地和基本農(nóng)田的管護員、土管員、監(jiān)督員、信訪員，建立健全一套完整的“四員一體”的耕地保護新機制，對耕地和基本農(nóng)田進行全方位的監(jiān)管，堅持每月定期巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時制止和處理。二是，對嚴重破壞基本農(nóng)田，造成基本農(nóng)田大量減少的，要嚴肅追究當事人、保護責任人和政府主要領導的責任。三是，要繼續(xù)加大宣傳力度，搞好普法教育和知識培訓，大力營造耕地保護長效管理的輿論氛圍。加強對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村干部的法律知識教育，分期組織對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村干部進行專題法律法規(guī)的培訓和政策宣傳，不斷提高農(nóng)村廣大干部群眾對耕地保護和基本農(nóng)田長效管理的認識，增強基層干部對保護耕地和基本農(nóng)田長效管理的積極性，切實提高干部群眾珍惜土地、保護基本農(nóng)田的責任感和自覺性。四是，要落實獎懲機制，對基本農(nóng)田建設、保護成績顯著的單位和個人，政府要給予表彰獎勵，對保護不力的，要通過一定的措施進行懲罰[3]。

以基本農(nóng)田保護為切入點，把基本農(nóng)田保護作為耕地保護工作的中心工作。首先基本農(nóng)田保護要落實到每個田頭地塊?；巨r(nóng)田要逐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）逐村逐組逐田塊落實，做到定位、定量、定責，逐級簽訂耕地和基本農(nóng)田保護責任狀?；巨r(nóng)田的地塊、面積、等級除利用公示牌對外公示外，還要利用網(wǎng)絡等媒體對外進行公布，使每一塊土地的利用信息都要可以查詢，做到公開透明，便于農(nóng)民和社會監(jiān)督。要制定落實相關(guān)管理措施，建立一套長效管理的制度，不斷加大對耕地的保護力度，完善基本農(nóng)田公示制度，在主要交通沿線、城市和村莊、集鎮(zhèn)周邊集中連片的基本農(nóng)田保護區(qū)設立明顯的保護標志，向社會公示基本農(nóng)田的位置、面積、保護措施、責任人、舉報電話等，形成廣泛的群眾監(jiān)督體系。這是一項很有必要的基礎性工作。二是，嚴格基本農(nóng)田審批制度。嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定，地方政府不得行使或變相行使基本農(nóng)田占用的審批權(quán)，因交通、水利等國家重點公共設施建設需要用地而超出土地利用總體規(guī)劃范圍的，要經(jīng)過省級以上人民政府批準后方可使用。要嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強土地資源管理的基本制度。通過嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途和土地利用計劃的安排使用土地，嚴格控制占用農(nóng)用地特別是耕地，實現(xiàn)土地資源合理配置，合理利用，從而保證耕地數(shù)量穩(wěn)定。三是，不斷提高基本農(nóng)田保護“四化”標準?；巨r(nóng)田保護“四化”要求是，“手段信息化、管護網(wǎng)絡化、監(jiān)督社會化、資料規(guī)范化”。要不斷加強和提高“四化”建設標準，國土資源管理部門要結(jié)合全國土地二次調(diào)查，將基本農(nóng)田定位到更新后的土地利用現(xiàn)狀電子圖上，從每個圖斑上生成各類基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，實現(xiàn)圖、數(shù)、地塊的數(shù)據(jù)統(tǒng)一，將基本農(nóng)田保護各類要素錄入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)字化動態(tài)監(jiān)測管理。四是，加大基本農(nóng)田保護區(qū)的土地整理力度。搞好基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的中低產(chǎn)田改造，以增加有效耕地面積和提高耕地質(zhì)量為中心，通過對未利用的土地、廢棄、中低產(chǎn)田、閑置地等實行田、水、路、林、村及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的綜合整治開發(fā)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境[4]。

加大耕地保護投入，提高農(nóng)民保護耕地的積極性和主動性。首先，為切實維護被征地農(nóng)民權(quán)益，保障失地農(nóng)民最低生活來源，要加大征地補償力度，建立合理的耕地保護經(jīng)濟補償機制，確保失地農(nóng)民的長遠生計。其次是從新增建設用地土地有償使用費以及其他專項費用中列支20%以上的費用，增加對耕地特別是基本農(nóng)田基礎設施建設的投入以及管理經(jīng)費，制定相應的投資計劃和培肥計劃，提高土地肥力和抗災能力，確保耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。第三是通過財政支持，對保護積極性高的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）或個人給予一定補助或獎勵，以建設促保護，以保護促發(fā)展，切實提高農(nóng)民保護耕地的積極性，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收打好基礎。

耕地保護不只是國土部門的事，更涉及到農(nóng)委、財政、水務、監(jiān)察、統(tǒng)計等，各部門要積極聯(lián)動，建立相關(guān)工作制度，密切配合，加強協(xié)作，落實共同責任，形成政府主導、多部門聯(lián)動的土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制，加快建立耕地保護績效考評、失職問責、瀆職追究制度、國土資源行政執(zhí)法與紀檢監(jiān)察、國土資源行政主管部門內(nèi)部互動機制和土地違法行為部門聯(lián)動遏制機制。由“一家管大家用”轉(zhuǎn)為“大家管大家用”，由數(shù)量保護為主轉(zhuǎn)為數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的全面保護，保證國家糧食安全、社會穩(wěn)定和生態(tài)優(yōu)化。

合理確定各類園區(qū)產(chǎn)業(yè)功能，節(jié)約集約用地一是，要合理布局各類工業(yè)園區(qū)，科學規(guī)劃，引導各類企業(yè)向園區(qū)集中，共辦園區(qū)，利稅分成，建立可持續(xù)發(fā)展的思路模式。二是，要準確定位各類園區(qū)功能，尤其是工業(yè)園區(qū)，要按照區(qū)位不同，防止重復投資和無序競爭，立足各自園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)做大做強，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，節(jié)約集約用地，提高投資強度。推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作借“三輪”規(guī)劃修編的契機，要將土地利用總體規(guī)劃和建設用地置換以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤專項規(guī)劃緊密結(jié)合、無縫對接，通過實施規(guī)劃引導，因地制宜，將農(nóng)民逐步向城市、集鎮(zhèn)或中心村集中，將大量廢棄、零星的村莊和廢棄磚窯廠進行復墾，最大限度地挖掘現(xiàn)有建設用地潛力，推進土地集約節(jié)約利用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快社會主義新農(nóng)村建設步伐。

加大建設用地批后實施監(jiān)管力度探索建設用地的供應管理新機制，廢除劃撥和協(xié)議出讓的供地方式，所有建設用地項目均執(zhí)行招拍掛公開出讓供地制度，嚴格按權(quán)限、按報批土地用途、按合同供地。加強建設用地跟蹤管理。專門制定建設項目用地跟蹤管理信息卡，逐宗錄入用地面積以及開、竣工時間，實行全程跟蹤，嚴格規(guī)范用地單位合理使用土地。加強建設項目用地實施的竣工驗收管理。嚴格對照土地出讓合同及規(guī)劃條件等規(guī)定內(nèi)容逐項進行竣工驗收管理。四是，加強對建設項目違法行為的查處力度，以推進土地管理從簡單審批管理向全程動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，促進節(jié)約集約用地。

探索執(zhí)行嚴厲查處違法用地行為的強力機制國土部門要抓好執(zhí)法監(jiān)察基礎建設，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村三級違法用地動態(tài)巡查網(wǎng)絡，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告；要認真貫徹落實《國務院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》精神，加強農(nóng)村集體建設用地管理，堅決在思想上和行動上都要堅決遏制“未批先用、以租代征”等土地違法行為；要進一步加強國土、法院、檢察院、公安等部門協(xié)同辦案的力度，實行多部門聯(lián)動、互相協(xié)調(diào)、共同推進。四是，紀檢、監(jiān)察部門要加大執(zhí)法監(jiān)管責任的追究力度，對本行政區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違規(guī)違法案件造成嚴重后果的，土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，嚴肅追究有關(guān)領導人員的責任。