監(jiān)測機構(gòu)垂直管理制度下監(jiān)測能力保障

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摘要：指出了省以下監(jiān)測機構(gòu)作為環(huán)境監(jiān)測體系的前沿與崗哨，為環(huán)境管理與決策提供基礎(chǔ)、原始性數(shù)據(jù)，是環(huán)境監(jiān)測體系最重要的組成部分。對省以下環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)垂直管理改革中存在的問題進行了分析和思考，并就垂直管理下如何加強省以下監(jiān)測機構(gòu)能力建設(shè)提出了建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：監(jiān)測機構(gòu)；垂直管理；監(jiān)測能力；思考

1基本情況

十八屆五中全會公報指出“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”［1］。這為環(huán)境監(jiān)測體系未來機制發(fā)展指明了方向。省以下監(jiān)測機構(gòu)作為環(huán)境監(jiān)測體系的前沿與崗哨，為環(huán)境管理與決策提供基礎(chǔ)性、原始性數(shù)據(jù)，是環(huán)境監(jiān)測體系最重要的組成部分。在即將垂直管理的大背景下，省以下監(jiān)測機構(gòu)亟需提升自身的監(jiān)測能力，以更好的回應(yīng)大眾對環(huán)保問題的期盼。河北省、江蘇省、上海市、陜西省、貴州省、遼寧省等作為全國環(huán)保機構(gòu)垂直管理體制改革的首批試點省份［2］，其中，河北省監(jiān)測機構(gòu)垂直管理已基本完成，2017年4月28日，河北省環(huán)境監(jiān)測中心和11個設(shè)區(qū)市派駐的市級環(huán)境監(jiān)測中心也在各駐地正式掛牌運行［3］。11個設(shè)區(qū)市派駐的市級環(huán)境監(jiān)測中心還在組建中，上收了負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的人員。其他監(jiān)測力量將充實到市縣執(zhí)法隊伍中，主要從事環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、污染源監(jiān)測和突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法的有效聯(lián)動、快速響應(yīng)。其他省份的環(huán)保機構(gòu)垂直管理體制改革工作正在推進中，但是各省份在監(jiān)測職能、機構(gòu)上收范圍和經(jīng)費保障等方面存在不同的做法。

2存在的問題

2．1監(jiān)測職能的問題

省以下監(jiān)測機構(gòu)普遍存在職能交叉，責(zé)任混亂的問題。盡管《環(huán)境保護法》明確了地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但只是從宏觀的概念上作出了規(guī)定，實際上各地具體要求不一，一些地方的省以下環(huán)境監(jiān)測站與當(dāng)?shù)剞r(nóng)林水利等部門存在著業(yè)務(wù)交叉重復(fù)、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。這就是環(huán)境監(jiān)測體制改革中遇到的具體問題。對于環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)垂直管理工作來講，監(jiān)測職能的明確是衡量監(jiān)測機構(gòu)垂管有效性的重要前提。監(jiān)測工作由哪一級監(jiān)測部門來完成沒有一個明確的劃分，如果各地不統(tǒng)一職責(zé)，勢必造成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作推進難、能力建設(shè)保障難等問題。

2．2“全面上收”與“部分上收”的問題

無論是全面上收還是部分上收，監(jiān)測機構(gòu)的體制改革應(yīng)該是建立在一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的，而不應(yīng)該出現(xiàn)各地自成一體的局面，不利于將來全國監(jiān)測機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推進和能力的提升。若部分上收，從隊伍的完整性和穩(wěn)定性、監(jiān)測設(shè)備的分配、機構(gòu)的重組、監(jiān)測工作的過渡等各方面來看，是不利于垂管工作的順利推進的。監(jiān)測機構(gòu)重組后，有一部分人的工作能力不強，監(jiān)測技術(shù)停滯不前，離退休尚早，達不到垂直管理工作的質(zhì)量要求，甚至?xí)ΡO(jiān)測隊伍產(chǎn)生負(fù)面的影響。工作人員的思維方式、做事風(fēng)格、技術(shù)能力都需要磨合，隊伍的整合與能力建設(shè)預(yù)計可能需要很長時間。此外，哪些人走，哪些留，若未得到妥善安置，將會成為一個社會問題。更為重要的是一個監(jiān)測技術(shù)人員不是經(jīng)過短時間就可以勝任工作的，需要經(jīng)過3～5年的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和實踐才能真正成為一名合格的技術(shù)人員，監(jiān)測機構(gòu)管理人員甚至需要5～10年的時間去成長，更何況一個監(jiān)測機構(gòu)的重組，這些都不是一朝一夕所能完成的；同時，再建設(shè)會成為監(jiān)測機構(gòu)需要面臨的首要問題，這樣的重復(fù)建設(shè)會導(dǎo)致國有資金的嚴(yán)重浪費。環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)部分上收，從長遠(yuǎn)來看，不僅會打破現(xiàn)有較為完整的監(jiān)測體系，而且會對監(jiān)測能力維持和提升造成相當(dāng)負(fù)面的影響。從現(xiàn)有試點“半收”城市來看，監(jiān)測機構(gòu)的能力并沒有得到改善，而且還有削弱的跡象。

2．3監(jiān)測經(jīng)費保障問題

省以下監(jiān)測機構(gòu)普遍缺乏資金，硬件設(shè)施是短板。環(huán)境監(jiān)測由于其內(nèi)在屬性的特點，對監(jiān)測儀器的要求較高，而省以下環(huán)境監(jiān)測站由于資金缺乏，儀器硬件方面普遍更新較慢，自動化程度不高，監(jiān)測能力普遍較弱。其次，全國監(jiān)測機構(gòu)已經(jīng)停止檢測收費，之前職工的福利待遇經(jīng)費大部分都是靠檢測收費來保障，實行垂改后，經(jīng)費保障是要重點考慮的問題。一旦職工收入下降幅度過大，監(jiān)測機構(gòu)將面臨大量優(yōu)秀管理人員、技術(shù)人員的流失，一些監(jiān)測工作會陷入尷尬的局面。

3對垂直管理下如何加強省以下監(jiān)測機構(gòu)能力建設(shè)的建議

（1）從廣義上來講，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測應(yīng)該是涵蓋環(huán)境

全要素、全對象，污染源、環(huán)境事件應(yīng)急等不能單獨作為一個要素或?qū)ο筮M行監(jiān)管。針對各級監(jiān)測機構(gòu)職能問題，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測垂管之前，環(huán)保部應(yīng)出臺監(jiān)測部門的職能劃分細(xì)則，統(tǒng)一監(jiān)測工作要求和能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將全部需要考核市、縣（區(qū)）環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作全部納入上收的監(jiān)測機構(gòu)職責(zé)里；市、縣（區(qū)）政府通過向第三方監(jiān)測機構(gòu)購買服務(wù)，對本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量進行自我了解和舉證。因此，要緊緊圍繞職能這一主線，監(jiān)測機構(gòu)垂管工作才能順利開展，有效落地。

（2）對監(jiān)測機構(gòu)的垂管，不能等同于一般的行政機構(gòu)的垂管，監(jiān)測機構(gòu)垂管的目的也不僅是實現(xiàn)機構(gòu)的分離，而應(yīng)是強化其在環(huán)境執(zhí)法過程中的重要性，完善和提升其監(jiān)測能力

長期以來，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)是環(huán)保部門下屬的事業(yè)單位，單位的編制受控于環(huán)保局。往往出現(xiàn)大量有編制人員被主管部門借用，真正從事環(huán)境監(jiān)測工作有編制的人數(shù)不夠，同時招聘大量的合同制員工，使得人才隊伍流動性較大，處于長期不穩(wěn)定狀況。實行“全收”，環(huán)境監(jiān)測站的財政由省級財政予以提供保障，單位的編制也會得到保障，有利于建立一支專業(yè)人才相對穩(wěn)定、層次結(jié)構(gòu)合理的隊伍。因此，監(jiān)測機構(gòu)“全收”是一個可行的方案，而且應(yīng)該成為全國統(tǒng)一的要求，“全收”可以解決上述問題，各地政府可以按照監(jiān)測機構(gòu)職責(zé)范圍的擴大，根據(jù)地域環(huán)境特征和污染重點，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)和強化硬件建設(shè)，這樣才能有效地推進監(jiān)測機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保其能力得到維持和提升。同時，對現(xiàn)有監(jiān)測技術(shù)人員加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進行異地交流和輪訓(xùn)輪崗，避免“新瓶裝老酒”“新臺唱舊戲”，逐步提高他們的技術(shù)水平。

（3）在垂改前，政府的財政部門應(yīng)該做好統(tǒng)籌規(guī)劃

明確監(jiān)測經(jīng)費保障制度，合理調(diào)整監(jiān)測機構(gòu)人員薪酬；監(jiān)測機構(gòu)主管部門要制定明確的人才引進、獎勵分配、能力建設(shè)經(jīng)費保障等制度，確保監(jiān)測隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展，逐步提升監(jiān)測機構(gòu)的能力。

4結(jié)語

對于監(jiān)測機構(gòu)垂管來講，在解決上述問題的前提下，只有充分保證監(jiān)測機構(gòu)的質(zhì)量管理體系持續(xù)有序運行，才能增強環(huán)境監(jiān)測工作的保障能力，也有利于專業(yè)人員的集聚，使環(huán)境監(jiān)測隊伍更具專業(yè)化和職業(yè)化素養(yǎng)。

參考文獻：

［1］新華社北京月日電．中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報［J］．交通財會，2015（11）：45．

［2］河北省省委辦公廳，省政府辦公廳．河北省環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案［R］．石家莊：中共河北省委辦公室，2016．

［3］張妍．提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)技師的對策分析［J］．綠色科技，2016（6）：78～79．

［4］鄧天英，謝紅玉．關(guān)于實施第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)管理和總量控制的思考：以重慶市為例［J］．綠色科技，2017（8）：116～117，120.

作者:樊孝俊 徐義邦 趙倩 張吳 單位:南昌市環(huán)境監(jiān)測站