排污許可管理制度變化及環(huán)境管理作用
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摘要：我國(guó)控制污染物排放許可制度是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護(hù)部門(mén)通過(guò)對(duì)企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實(shí)施排污許可制?，F(xiàn)行的《排污許可管理辦法（試行）》（2019）銜接環(huán)評(píng)制度，融合總量控制制度，為環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的管理平臺(tái)，對(duì)固定污染源實(shí)施全過(guò)程和多污染物協(xié)同控制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理，對(duì)環(huán)境管理起到了有效的推動(dòng)作用。
關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；排污許可；管理制度；總量控制；法律體制
我國(guó)控制污染物排放許可制度是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護(hù)部門(mén)通過(guò)對(duì)企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實(shí)施排污許可制[1]。排污許可管理制度是我國(guó)固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是排污單位生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排放行為的唯一行政許可。環(huán)境保護(hù)部于2018年1月《排污許可管理辦法（試行）》，于2019年8月進(jìn)行了修改，該項(xiàng)管理辦法是我國(guó)現(xiàn)行的排污污染物排放許可制度，該制度銜接環(huán)評(píng)制度，融合總量控制制度，為環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的管理平臺(tái)。排污許可制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度，美國(guó)是最早建立排污許可制度的國(guó)家之一。美國(guó)涉及污染物排放的許可證是依據(jù)單項(xiàng)立法分別制定的，因此大氣排放許可證、水排放許可證是分別發(fā)放的，并且依據(jù)不同的法律，許可證的要求也不同。我國(guó)排污許可制度起步較晚，從1989年召開(kāi)的第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議正式把排污許可證制度確定為八項(xiàng)環(huán)境管理制度之一開(kāi)始起步，經(jīng)過(guò)多年的探索、修改、完善，逐步形成現(xiàn)有的污染物排放排污許可管理制度。
1現(xiàn)行排污許可管理制度模式
我國(guó)現(xiàn)行的排污許可管理制度對(duì)排污企業(yè)的管理采取兩種控制標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是污染物總量控制。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家對(duì)人為污染源排入環(huán)境的污染物濃度數(shù)量所做的限量規(guī)定，按適用范圍分為綜合排放標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定一定范圍內(nèi)普遍存在，或危害較大的污染物的容許排放量和濃度，適用于各個(gè)行業(yè)；而污染物總量控制是以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為基本依據(jù)，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的各種水質(zhì)參數(shù)及其允許濃度，對(duì)區(qū)域內(nèi)各種污染源的污染物的排放總量實(shí)施控制的管理制度。企業(yè)污染物排放在滿足相應(yīng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)，還應(yīng)滿足環(huán)境管理部門(mén)結(jié)合區(qū)域內(nèi)環(huán)境允許納污量情況分配的污染物總量控制指標(biāo)。兩種控制標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，可有效控制單個(gè)企業(yè)污染物排放濃度，也與實(shí)際的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相聯(lián)系。我國(guó)現(xiàn)行《排污許可管理辦法（試行）》制定的法律依據(jù)為《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，現(xiàn)行的排污許可制度為“一證式”管理模式，一個(gè)企業(yè)核發(fā)一個(gè)排污許可證，環(huán)保部門(mén)對(duì)照排污許可證的要求對(duì)企業(yè)實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法。所謂排污許可“一證式”管理，整合了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、主要大氣污染物和水污染物總量控制、排污申報(bào)、排污權(quán)交易等固定源環(huán)境管理相關(guān)制度，將許可制度與前置審批、過(guò)程監(jiān)管、違規(guī)處罰等相銜接。
2現(xiàn)行排污許可管理制度的改進(jìn)措施
2019年8月生態(tài)環(huán)境部修改后的《排污許可管理辦法（試行）》有與原《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體﹝2016﹞186號(hào)）有幾方面的改進(jìn)。
2.1進(jìn)一步完善了原有排污許可管理制度
在結(jié)構(gòu)和思路上與原《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體﹝2016﹞186號(hào)）保持一致，內(nèi)容是進(jìn)一步細(xì)化強(qiáng)化，同時(shí)根據(jù)部門(mén)規(guī)章的立法權(quán)限，結(jié)合火電、造紙行業(yè)排污許可制實(shí)施中的突出問(wèn)題，對(duì)排污許可證申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管全過(guò)程的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善，并進(jìn)一步提高可操作性。
2.2完善細(xì)化管理分類
為實(shí)施排污許可分類關(guān)系，環(huán)境保護(hù)部依法制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》，該名錄納入的行業(yè)由原來(lái)的78個(gè)行業(yè)和4個(gè)通用工序，增加至108個(gè)行業(yè)和4個(gè)通用工序，并且依據(jù)企業(yè)污染物產(chǎn)生量、排放量、對(duì)環(huán)境的影響程度等因素，在原有的重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理上，增加了登記管理。
2.3加強(qiáng)了技術(shù)支持
《排污許可管理辦法（試行）》第十一條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)部制定排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境管理臺(tái)賬及排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南、污染防治可行技術(shù)指南以及其他排污許可政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”，環(huán)境保護(hù)部已制定了一系列《排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》，依據(jù)不同行業(yè)分類，在技術(shù)規(guī)范中將各行業(yè)的原材料、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)污環(huán)節(jié)、產(chǎn)污量、污染防治措施、污染物排放方式、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放量、監(jiān)測(cè)管理要求、環(huán)節(jié)管理臺(tái)賬等進(jìn)行模塊化劃分，細(xì)化排污許可管理制度要求，完善排污許可技術(shù)支撐體系。
2.4便于依證監(jiān)管執(zhí)法
環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)可對(duì)照排污許可證許可事項(xiàng)，按照污染物實(shí)際排放量的計(jì)算原則，通過(guò)核查臺(tái)賬記錄、在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及其他監(jiān)控手段或執(zhí)法監(jiān)測(cè)等，檢查企業(yè)落實(shí)排污許可證相關(guān)要求的情況。
2.5細(xì)化法律責(zé)任
《排污許可管理辦法》在現(xiàn)有法律框架下細(xì)化規(guī)定了排污單位、環(huán)保部門(mén)、技術(shù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任和處罰內(nèi)容。細(xì)化規(guī)定了無(wú)證排污、違證排污、材料弄虛作假、自行監(jiān)測(cè)違法、未依法公開(kāi)環(huán)境信息等違反規(guī)定的情形，并根據(jù)相關(guān)法律明確了對(duì)違法行為的處罰規(guī)定。
2.6落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，增強(qiáng)企業(yè)自主性
《排污許可管理辦法》實(shí)行企業(yè)自主申請(qǐng)、申請(qǐng)、舉證、監(jiān)測(cè)、公開(kāi)的管理制度。申請(qǐng)排污單位只需依照《排污許可管理辦法（試行）》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》，即可確定是否應(yīng)申請(qǐng)排污許可，申請(qǐng)管理類別，同時(shí)對(duì)照相應(yīng)行業(yè)的《排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》，按照技術(shù)規(guī)范要求即可上網(wǎng)填報(bào)排污許可申請(qǐng)，報(bào)送環(huán)境管理部門(mén)審批。一方面，可以更好地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少行政審批時(shí)間和數(shù)量，另一方面，明確企業(yè)主體責(zé)任，通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)，建設(shè)國(guó)家排污許可數(shù)據(jù)庫(kù)，可對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)有效的監(jiān)管。
3現(xiàn)行環(huán)境排污許可制度對(duì)環(huán)境管理的推進(jìn)作用
按照環(huán)境保護(hù)部源公布的《固定污染源排污染源排污許可分類管理名錄》，我國(guó)將在2020年底完成名錄中所有固定污染源的許可證發(fā)放工作，意味著到2020年底基本建立法律體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的控制污染物排放許可制，對(duì)固定污染源實(shí)施全過(guò)程和多污染物協(xié)同控制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。
3.1對(duì)環(huán)境管理制度體系的銜接融合作用
我國(guó)已推行了八項(xiàng)環(huán)境管理制度，以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度、“三同時(shí)”制度為代表。雖然這些制度能夠起到針對(duì)性的要求與規(guī)范作用，在污染物防治的不同階段都發(fā)揮了獨(dú)有的功效，但這些制度間卻缺乏有效銜接[3]?，F(xiàn)行排污許可管理制度是在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排污許可制度。首先，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理方面，將《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》實(shí)現(xiàn)了相互銜接，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件會(huì)對(duì)明確建設(shè)項(xiàng)目的產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物種類、各污染物年排放量以及污染物防治設(shè)施和措施等基本信息，排污許可申報(bào)過(guò)程便以環(huán)評(píng)中排污內(nèi)容為基礎(chǔ)，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際，進(jìn)行報(bào)告填寫(xiě)。同時(shí)排污許可執(zhí)行報(bào)告、臺(tái)賬記錄以及自行監(jiān)測(cè)執(zhí)行情況等也是開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。其次，將已有的總量控制指標(biāo)，作為確定許可污染物排放量的一個(gè)依據(jù)，排污許可證載明的許可排放量，即為企業(yè)污染物的總量指標(biāo)。再次，排污許可與環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易之間的銜接，重點(diǎn)在于數(shù)據(jù)的共享，排污許可申請(qǐng)平臺(tái)的建立，將企業(yè)的生產(chǎn)原料、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)物環(huán)節(jié)、污染物種類、污染物排放量等信息進(jìn)行了全面的收集，同時(shí)在2020年底前，實(shí)現(xiàn)名錄上所有固定污染源的許可證發(fā)放，意味著該數(shù)據(jù)平臺(tái)將在2020年底，完成名錄上所有固定污染源的信息統(tǒng)計(jì)，建立了一個(gè)環(huán)境管理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，可作為環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
3.2實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化精細(xì)化的環(huán)境管理
新排污許可管理制度的實(shí)施，切實(shí)做到“核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)、達(dá)標(biāo)一個(gè)行業(yè)”，實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋。通過(guò)排污許可，改善了原來(lái)排污許可發(fā)證數(shù)量與“二污普”企業(yè)清單數(shù)量相差大的情況，將之前游離在環(huán)保管理之外的企業(yè)，逐步納入環(huán)保管理體系，同時(shí)排污許可管理平臺(tái)結(jié)合環(huán)保在線監(jiān)控系統(tǒng)，形成系統(tǒng)精細(xì)的環(huán)境管理體制，為有效提高環(huán)保部門(mén)污染源精細(xì)化管理打下了基礎(chǔ)[4]。
4總結(jié)
從環(huán)境管理角度，排污許可制度對(duì)固定污染源實(shí)施全過(guò)程和多污染物協(xié)同控制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理；推動(dòng)了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方式，為更好發(fā)揮環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用，提高環(huán)保部門(mén)管理水平。但我國(guó)目前的排污許可管理制度還是落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，還應(yīng)該進(jìn)一步健全環(huán)境管理法律體制、細(xì)化行業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化污染物總量控制特征指標(biāo)，繼續(xù)深化排污許可管理制度。最終確保排污許可管理制度在生態(tài)文明建設(shè)和打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，發(fā)揮重要的使命，為改善我國(guó)環(huán)境質(zhì)量的終極目標(biāo)作出重要貢獻(xiàn)。
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作者：鄧秋婷 姚逸 鄒榮燦 單位：六盤(pán)水市環(huán)境工程評(píng)估中心