集體土地管理法精選(九篇)
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第1篇：集體土地管理法范文
你局（1992）魯土監(jiān)字第1號、第2號、第3號、第4號、第5號關(guān)于對《土地管理法》有關(guān)問題的請示收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
一、關(guān)于［1992］魯土監(jiān)字第1號文請示鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)違法占地應(yīng)如何適用法律條款處罰的問題。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，違反《土地管理法》第四十條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的，應(yīng)適用于《土地管理法實施條例》第三十六條處罰。
二、關(guān)于［1992］魯土監(jiān)字第2號文請示《土地管理法》第八條第二款中“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”的理解和“村民小組是否擁有土地所有權(quán)”的問題。
同意你局在該文中提出的對“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”的理解，即：“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”必須有一定的組織機構(gòu)、管理人員、資金，具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠以自己的名義獨立承擔(dān)民事責(zé)任?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有”，根據(jù)上述規(guī)定，在生產(chǎn)隊解體改為村民小組后，原生產(chǎn)隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，不應(yīng)理解為村民小組擁有的土地所有權(quán)。
三、關(guān)于［1992］魯土監(jiān)字第3號文請示個人使用集體土地進行非住宅建設(shè)，其土地使用權(quán)由哪級政府確定的問題。
同意你局在該文中提出的意見，即：個人使用集體土地進行非住宅建設(shè)，其土地使用權(quán)由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。
四、關(guān)于［1992］魯土監(jiān)字第4號文請示收回國有土地使用權(quán)后，對地上建筑物應(yīng)如何處理的問題。
同意你局在該文中提出的意見，即：對使用國有土地不按批準(zhǔn)的用途使用的，依照《土地管理法》第十九條規(guī)定，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準(zhǔn)，收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷土地使用證。對地上建筑物，可以作價收歸國有；可以由原單位自行拆除；屬于采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)使用國有土地的，可依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，拆除或者沒收地上建筑物和其他設(shè)施。
第2篇：集體土地管理法范文
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補償
中圖分類號：F303文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01
一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷
（一）我國農(nóng)村集體土地征收條件不明確
我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝保@意味著行政機關(guān)擁有對公共利益的認(rèn)定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴(yán)重損害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。
（二）我國農(nóng)村集體土地征收程序不完善
第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)受限?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產(chǎn)生實質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對征收決定只能提起行政復(fù)議。此外，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準(zhǔn)、實施，即使集體土地權(quán)利人對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準(zhǔn)、實施到救濟都由行政機關(guān)主導(dǎo)，這就隱藏著排除司法機關(guān)的介入與救濟的危機。豍
（三）我國農(nóng)村集體土地征收補償制度不合理
第一，補償原則不明。法國在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當(dāng)補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應(yīng)該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補償標(biāo)準(zhǔn)過低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補償標(biāo)準(zhǔn)完全不考慮土地的預(yù)期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄。《土地管理法》四十七條規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費。《物權(quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對相鄰?fù)恋卦斐傻膿p害等特殊情況的賠償。
二、我國農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)
（一）嚴(yán)格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用
公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權(quán)或買回權(quán)，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買回該土地。
（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補償原則
所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關(guān)而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場價為基準(zhǔn)，并充分到失地農(nóng)民的社會保障與再就業(yè)問題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴大農(nóng)村集體土地征收補償?shù)姆秶?，例如必須考慮被征收土地因為開發(fā)方案被批準(zhǔn)而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預(yù)期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補償大的方式，除了現(xiàn)金補償外，還應(yīng)該更加重視土地承包經(jīng)營權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。
注釋：
陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學(xué),2012（1） .
第3篇：集體土地管理法范文
土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給農(nóng)民集體和個人以補償?shù)姆芍贫取Ｍ恋夭粌H是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關(guān)立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調(diào)整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應(yīng)也顯得有點單調(diào)。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農(nóng)化建設(shè)，農(nóng)村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農(nóng)村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴(yán)重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權(quán)被濫用、各地補償標(biāo)準(zhǔn)及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農(nóng)民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權(quán)人的法律地位應(yīng)加以明確。三、嚴(yán)格限定土地征收的條件。四、農(nóng)村集體土地征收應(yīng)市場化運作，加強政府向服務(wù)型功能轉(zhuǎn)化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應(yīng)法定化。八、制定專門的土地征收法。
關(guān)鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設(shè)征用土地，也就是國家運用行政權(quán)力把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認(rèn)為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁⒔o農(nóng)民集體和個人以補償?shù)姆芍贫?。土地作為農(nóng)民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應(yīng)。另外隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農(nóng)化建設(shè)，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴(yán)重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴(yán)重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。
一 目前我國土地征收的法律概況
我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。
近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，它和經(jīng)濟的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條理》等相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準(zhǔn)征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。
實質(zhì)上土地征收的補償費用在我國是和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。
二 當(dāng)前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收權(quán)被濫用
當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學(xué)校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經(jīng)濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明確也導(dǎo)致土地征收權(quán)被國家權(quán)力機關(guān)極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。
（二） 土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理
1、補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場經(jīng)濟條件下土地的價格就應(yīng)該由市場來決定，就應(yīng)該由法定的土地價格評估機構(gòu)來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內(nèi)，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。
2、征地補償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低
從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當(dāng)時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥
另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補償標(biāo)準(zhǔn)為：以土地或其他標(biāo)的物在征收機關(guān)裁定征收申請當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價值或市場價值為準(zhǔn)。（2）營業(yè)損失補償，補償標(biāo)準(zhǔn)為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標(biāo)的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。
另一方面土地的補償標(biāo)準(zhǔn)也有點過低，按照法律規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調(diào)。
例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本
第4篇：集體土地管理法范文
關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)；主體；物權(quán)法
中圖分類號： D922.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-12-0068-1
2007年實施的《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（1）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（2）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。”上述法條中，物權(quán)法將集體土地所有權(quán)界定“成員集體”，以區(qū)別“農(nóng)民集體”，而實質(zhì)上依然沒有解決集體土地所有權(quán)主體不明的狀況。
1 對集體土地所有權(quán)制度認(rèn)識的困境
1.1 集體土地所有權(quán)認(rèn)識主體與現(xiàn)實脫節(jié)
集體土地所有權(quán)的主體到底是農(nóng)民集體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織？集體土地到底是“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級所有”、“村一級所有”、“村民小組一級所有”還是“三級所有”？由誰代表村農(nóng)民集體行使所有權(quán)？是村民委員會、村經(jīng)濟合作社還是三分之二以上村民抑或三者兼是？現(xiàn)實生活中與土地有著密切聯(lián)系的農(nóng)民對土地權(quán)屬的認(rèn)識主體虛位。村集體作為法律明文規(guī)定的土地所有者卻不能從其所有的土地中獲得收益。農(nóng)民認(rèn)為土地屬于國家是由于法律的規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)造成的。
1.2 集體土地所有權(quán)性質(zhì)認(rèn)識模糊
集體土地所有權(quán)性質(zhì)立法尚未明確，理論界對此爭議各異：（1）集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權(quán)。（2）集體所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。（3）集體所有權(quán)的實質(zhì)是集體成員對集體財產(chǎn)享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權(quán)。（4）集體土地所有權(quán)制度是普通法上的合有權(quán)。（5）集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，農(nóng)民集體不是一個抽象的名詞，而是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。
1.3 農(nóng)民集體的法律地位認(rèn)識不明確
農(nóng)民集體的法律地位不明確的觀點有以下方面：（1）農(nóng)民集體既非個人，也非法人，它本身并不能作為人格者享有土地所有權(quán)。因此農(nóng)民集體不是一種獨立的民事主體形態(tài)。（2）農(nóng)民集體是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。在農(nóng)民集體中每個成員的權(quán)利是平等的，如對集體土地享有平等的承包經(jīng)營權(quán)。（3）農(nóng)民集體既非自然人，也非法人或其它組織，而是指一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民。（4）我國農(nóng)民集體所有權(quán)組織規(guī)定為一定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體組織，成員集體應(yīng)當(dāng)是以成員個人的集合，是成員的全體。
2 集體土地所有權(quán)的主體、類型及其定位
2.1 集體土地所有權(quán)主體的定位
1982年《憲法》第10條之規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于“集體”所有，但沒有界定“集體”的概念。根據(jù)1986年《民法通則》第74條第2款之規(guī)定，集體所有的土地屬于“村農(nóng)民集體”所有或“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”所有?！睹穹ㄍ▌t》將集體土地所有權(quán)的主體界定為“農(nóng)民集體”。1986年的《土地管理法》第8條第1款作出與上述《民法通則》相同的規(guī)定，只是在第2款又增加規(guī)定了“各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有”?！锻恋毓芾矸ā芬彩菍⒓w土地所有權(quán)的主體界定給“農(nóng)民集體”。修改后的《土地管理法》第10條明確了集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組享有的是經(jīng)營管理權(quán)。筆者認(rèn)為：我國現(xiàn)行法律規(guī)定集體土地應(yīng)屬于“農(nóng)民集體”所有。集體土地所有權(quán)就是指一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體對集體土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
2.2 集體土地所有權(quán)的主體類型及其定位
集體土地所有權(quán)的主體類型，《民法通則》第74條第2款規(guī)定了“村農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”兩類。1986年《土地管理法》第8條第1款在《民法通則》規(guī)定的兩類主體的基礎(chǔ)上增加了一類主體，即“各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體”。1998年修訂后的土地管理法將集體土地所有權(quán)的主體定位為三類：（1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；（2）村農(nóng)民集體；（3）村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體也可以理解為組農(nóng)民集體。由于我國各地農(nóng)村的情況復(fù)雜，因此具體涉及某一地方或某一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），則可能存在上述三類集體土地所有權(quán)主體；也可能只存在兩類所有權(quán)主體，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體和村農(nóng)民集體，或者村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體；也有的地方可能只存在一類所有權(quán)主體，即一般是村農(nóng)民集體，但也可能只存在組農(nóng)民集體。
3 集體土地所有權(quán)的立法思考
從憲法層面上規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬村農(nóng)民集體所有。對于法律語言來說，清楚、準(zhǔn)確地反映立法意志，這是最基本的要求?！凹w”不是一個嚴(yán)格的法律術(shù)語，不能再出現(xiàn)在物權(quán)法中。因此，所有權(quán)層面上的權(quán)利主體還須作進一步的研究與分析。筆者結(jié)合《物權(quán)法》第60條之規(guī)定，從所有制層面上將集體土地界定為村農(nóng)民集體所有，以便與全民所有的國家所有制相對應(yīng)，適度考慮將現(xiàn)行憲法第10條第2款修改為：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬村農(nóng)民集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬村農(nóng)民集體所有。從所有權(quán)層面上，可以將集體土地的所有權(quán)主體直接界定為“村經(jīng)濟合作社”。憲法以及法律規(guī)定的國有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬村經(jīng)濟合作社所有，但是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府代為管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)、公益事業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、政府機關(guān)辦公用地除外。所有權(quán)的行使不得違反法律和妨害公共利益。
參考文獻
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第5篇：集體土地管理法范文
一、關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀 我國立法上尚無關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地明確的法定概念，只有《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定可推定其的一般類別。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設(shè)，應(yīng)先通過征收將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地后再在國有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)立使用權(quán)。雖然《物權(quán)法》中所述的集體建設(shè)用地與《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中應(yīng)屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地范疇的“宅基地”使用權(quán)單獨立章入編，認(rèn)定為國家所有的土地，卻也未對集體建設(shè)用地的范圍給一個明確的界定。
其他與農(nóng)村集體建設(shè)用地征收有關(guān)的立法有：一是
《憲法》第10 條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)，是一切土地征收法律規(guī)范的最高指導(dǎo)原則;二是《物權(quán)法》第42 條、《土地管理法》第2 條、《農(nóng)村土地承包法》第16 條規(guī)定;三是現(xiàn)行其他土地征收法規(guī)規(guī)章，是為土地征收實踐中的操作指南。如 《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等。現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)囊?guī)定少之又少，散見于各法律條文中只有“依照國有土地征收”、 “參照耕地征收補償”等字眼，缺少系統(tǒng)全面的規(guī)定。 二、農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償問題及其原因 （一）公權(quán)力的行使對私權(quán)的尊重和保護不足根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等相關(guān)規(guī)定，對集體建設(shè)用地征收存在爭議協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府按照一定的程序進行裁決，但未規(guī)定向司法機關(guān)尋求救濟的權(quán)利。我國《土地管理法實施條例》第25 條規(guī)定，征收土地方案的實施，不論被征收征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對征地補償、安置是否有爭議。換言之，被征收人對行政征收行為有異議，國家仍然可以強制執(zhí)行，并未給被征收人提供救濟的途徑[1] 。一旦征收過程中出現(xiàn)矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑?！靶惺构珯?quán)力不得侵害合法的私權(quán)利”作為《物權(quán)法》的基本理念之一，是所有法治化國家所提倡的，在我國卻沒有被作為征收補償?shù)脑瓌t性規(guī)范提出來[2] 。政府一方作為征收申報審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權(quán)力的行使者，一方面又是整個社會經(jīng)濟組織的管理和決策者;而主體中另一方農(nóng)民或者農(nóng)民集體，在整個征收過程中都處于較為被動服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應(yīng)的救濟機制，公權(quán)力處于絕對優(yōu)勢地位，集體土地征收補償出現(xiàn)爭議，許多法院甚至不予受理，可見公權(quán)力的行使并未充分考慮對私權(quán)利的尊重和保護。
（二）集體建設(shè)用地所有權(quán)的歸屬不明，農(nóng)民的利益常?！氨淮怼?/p>
集體建設(shè)土地征收過程中，享有集體建設(shè)用地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，補償?shù)闹饕獙ο笠彩寝r(nóng)村集體經(jīng)濟組織。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體分三級，分別是：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。現(xiàn)實中，涉及土地征收補償協(xié)議的簽訂、征地補償款的分配等重大利益問題時，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不征求村民意見，以村務(wù)公開的形式公布征地補償狀況及分配情況或只是向村民小組通報一下情況。“土地集體所有實際上最終淪為了鄉(xiāng)村干部的小團體所有，甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有?！盵3] 集體的意志如何體現(xiàn)，征收補償協(xié)議是由村內(nèi)全體集體成員決議還是由鄉(xiāng)內(nèi)全
現(xiàn)實問題法律均未明確規(guī)定。因為所有權(quán)的歸屬不明，造成各個組織競相逐利，以各種名義克扣征地補償款，而真正的權(quán)益主體卻未得到補償。
（三）的范疇不明，為公共權(quán)力濫用提供法
“公共利益”律漏洞
根據(jù)《憲法》的規(guī)定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國現(xiàn)行法律《物權(quán)法》到《土地管理法》都只是概括性地規(guī)定，并未詳細闡述關(guān)于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒有一個明確的內(nèi)涵和范疇，導(dǎo)致實踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國家可以運用公共權(quán)力征收農(nóng)村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細的操作規(guī)范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。
（四）補償標(biāo)準(zhǔn)過低，保障作用不強
依據(jù)《土地管理法》第47 條，只對耕地的征收補償有較為明確的規(guī)定，而集體建設(shè)用地等其他土地的征收補償則由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)處理。依此規(guī)定計算，征地補償款項經(jīng)歷各環(huán)節(jié)而真正最后支付到農(nóng)民個人時，遠遠低于土地的市場價值，且土地征用主要采用一次性現(xiàn)金補償?shù)姆绞健？梢?，實際上的征地補償制度不能反映土地的市場價值，不僅侵害了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的農(nóng)業(yè)收益，而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展的權(quán)利，乃至未來的生存保障。其次，依據(jù)我國法律的規(guī)定，只補償征地所導(dǎo)致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問題。對于集體建設(shè)用地征收期間造成的企業(yè)經(jīng)營損失、失去宅基地農(nóng)戶的搬家費和無家可歸時必要的安家費等其他損失不予補償。
（五）受償?shù)闹黧w范圍窄，無法全面覆蓋所有失地農(nóng)民
依據(jù)法律的規(guī)定，集體建設(shè)用地征收受償?shù)闹黧w分為兩類：一為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織;二為被征地的農(nóng)民，而受征收影響的其他權(quán)利人如集體建設(shè)用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設(shè)施的所有權(quán)人等無權(quán)獲得補償。再加上法律對于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償收益分配的規(guī)定也不明確、不合理，使得本來就不多的土地收益主要劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等用于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和各項社會公益事業(yè)，僅地上附著物和青苗補償費的小部分收益用于對農(nóng)民進行土地補償。
（六）征收補償?shù)某绦蛉狈_、公正的設(shè)置
集體土地征收補償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開透明的制度，缺乏相應(yīng)的社會監(jiān)督和司法救濟，并沒有給予農(nóng)民真正的參與權(quán)。具體征收補償?shù)姆桨赣烧块T通過行政手段單方面制定，制定后才發(fā)公告告知農(nóng)民，在此過程中，農(nóng)民沒有參與權(quán)。在確定征收補償方案方面，大都是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表參加聽證會，農(nóng)民很少參與到協(xié)商談判中來，而法律規(guī)定對聽證會提出的意見“只有在確需修改的情況下”才可改動，這使得聽證會的實際作用受限。加之在實施程序中缺乏外部監(jiān)督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來處理征收中的問題，如此非常不利于處于相對弱者地位的農(nóng)民的權(quán)益救濟。與此同時，法律并沒有為農(nóng)民提供當(dāng)出現(xiàn)征收爭議向人民法院的救濟途徑[1] 。
三、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償制度的建議 （一）設(shè)立有效的私權(quán)利救濟機制 通過引入市場機制，確立事先補償制度。行政主體在
未經(jīng)事先合理補償?shù)那闆r下不能享有集體建設(shè)用地征收
權(quán)。提高了征收權(quán)行使的法律門檻，提高了農(nóng)民的主體地
位，更好地保證農(nóng)民的權(quán)益。其次，設(shè)立價格評估制度和價
格異議制度。以市場評估的方式確定征收補償標(biāo)準(zhǔn)及補償
的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，衡平農(nóng)民與政府之間不平等的關(guān)系，以
建立民事平等主體的關(guān)系為框架的農(nóng)村集體建設(shè)用地征
收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場交易價 格對農(nóng)民進行征地補償，經(jīng)協(xié)商確定土地補償費，同時要 將安置補償?shù)扔嘘P(guān)費用公開，改變以往的“官本位”的做 法，力爭從制度設(shè)置上保障農(nóng)民的權(quán)益。 （二）明確公共利益的內(nèi)容 從理論上看，只有當(dāng)政府為了公共利益需要相對人的
財產(chǎn)權(quán)益而又不能通過私法上的平等主體之間自由買賣 的方式來實現(xiàn)時，才能夠使用通過國家進行土地征收的方 式強制取得。實踐中，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的征收一般 來說是為了與國家社會經(jīng)濟宏觀戰(zhàn)略布局的需要相吻合， 主要以城鄉(xiāng)交叉位置或者城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體建設(shè)用 地作為切口進行集體土地征收使之轉(zhuǎn)化為國有土地，再對 整合起來的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃用以建設(shè)能“惠及全民”的， 如：國防設(shè)施建設(shè)、國家重點扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、醫(yī)療、文化、體育等項目。
（三）以市場定價為主，擴大補償范圍，增設(shè)其他保障 措施 1.以市場定價為主，擴大補償范圍。在集體土地征收過程中，土地價格應(yīng)按市場價格標(biāo)準(zhǔn)進行補償，同時應(yīng)考慮土地的增值問題。應(yīng)增設(shè)集體建設(shè)用地的補償標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要參考集體建設(shè)用地原用途，還要增加考慮 “未來用途”所帶來的土地增值，以市場價值來設(shè)定征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[4] 。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權(quán)主體，集體建設(shè)用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設(shè)施的所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人都應(yīng)包含在內(nèi)，以宅基地使用權(quán)最為突出，應(yīng)當(dāng)納入受償范疇。擴大補償?shù)膿p失范圍，需要進行在立法上予以明確。
2.以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)，合理增設(shè)其他的保障措施。應(yīng)強制建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度，給予失地農(nóng)民生活補貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障三個方面。失地農(nóng)民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對于該類農(nóng)民社會保障的補償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦酿B(yǎng)老保障、醫(yī)療保險及最低生活保障所確定的標(biāo)準(zhǔn)[5] 。或者可以采取集體成員入股分紅或宅基地換房、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為城市身份等的補償方式，并配套采取把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險體系、提供就業(yè)上崗培訓(xùn)等措施。至于欠發(fā)達地區(qū)，土地特別是耕地和宅基地是農(nóng)民維持其基本生存的重要財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)限制對這兩類集體土地的征收，我國一向嚴(yán)格實行耕地保護政策，而對于宅基地的征收做出的限制不足以體現(xiàn)其作為農(nóng)民
據(jù)以生存的私權(quán)的重要地位。
（四）完善土地征收救濟機制
“法律的目的是保護和救濟無辜者?！庇斜匾谡魇昭a償制度中建立有效的權(quán)利救濟機制，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。在《憲法》中把“行使公權(quán)力的同時不得侵害合法的私權(quán)利”理念納入農(nóng)村土地征收的原則，其次，對《物權(quán)法》和《土地管理法》中征收的內(nèi)容及被征收主體的權(quán)利救濟深入明確具體化?？梢詮幕鶎诱{(diào)解、仲裁機構(gòu)調(diào)解制度的建立和完善入手進行分析，農(nóng)村基層調(diào)解組織可以由村委會主任或書記及其他成員兼任。由于基層調(diào)解組織對于失地農(nóng)民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農(nóng)民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調(diào)解組織。其次，建立仲裁制度，公開開庭，接受公眾的監(jiān)督，保證救濟的公正性。
（五）規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償程序
1.完善征地審批程序，設(shè)立公共利益認(rèn)定環(huán)節(jié)。只有保證審查程序和審查結(jié)果公開化，受外部的監(jiān)督和制約，才能有效地保證征地權(quán)的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內(nèi)容，是土地征收、補償?shù)瘸绦虻膯映绦?。公共利益認(rèn)定程序應(yīng)由申請、調(diào)查、舉行聽證會、審查、認(rèn)定、公告等幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成。在申請環(huán)節(jié)，申請人需就征地的目的、條件進行自我論證說明。為保證農(nóng)民權(quán)益不受侵犯，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在做出公共利益認(rèn)定決定之前公開進行調(diào)查，接受公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，聽取意見。對于范圍較大的土地征收，還開舉行由土地申請人、被征收集體和有關(guān)專家組成的聽證會。對征收決定應(yīng)及時向土地權(quán)益人進行公告。對于公共利益的正當(dāng)性、合法性的論述，應(yīng)有理有據(jù)，確認(rèn)所實現(xiàn)的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內(nèi)容應(yīng)包含土地征收的目的、范圍、用途以及補償方案，并列明有關(guān)權(quán)益人陳述意見的權(quán)利及時限。
2.健全補償安置程序。將補償安置程序作為征收執(zhí)行程序的前置程序進行獨立設(shè)置。若征地補償安置程序設(shè)計科學(xué)合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會大量減少。其次，增設(shè)補償安置方案中的民主協(xié)商環(huán)節(jié)。行政主體負責(zé)查明并通知所有的征收補償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補償金額進行協(xié)商，協(xié)商不成的，再可選擇者其他途徑確定補償金額。
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第6篇：集體土地管理法范文
被告：四川省綿陽市國土局。 法定代表人：劉期益，局長。
第三人：綿陽市高新區(qū)街道辦事處。 法定代表人：宋少華，主任。
李清蓉系下崗職工，原有住房86.25平方米。1995年5月19日，李清蓉又申請修建50平方米的住房。5月22日，李清蓉所在的村、組簽批同意。同日，李清蓉向綿陽市高新區(qū)街道辦事處交納建房押金200元及建房管理費50元。6月9日，綿陽市高新區(qū)街道辦事處國土管理所以不符合建房條件為由，未予批準(zhǔn)。后李清蓉又口頭向該街道辦事處申請修建營業(yè)用房。同年9月4日，綿陽市高新區(qū)街道辦事處國土管理所又批示，同意李清蓉租用集體土地修建50平方米的營業(yè)用房。同月22日，李清蓉與綿陽市高新區(qū)凝祥寺村居委會五組簽訂《土地出租合同》。即李清蓉承包集體土地120平方米修建營業(yè)用房及綠化帶，并按時向居委會交納各種承包費。租期暫定兩年。11月6日，李清蓉與唐某某簽訂《建房合同》，并動工修建樓房。
1999年1月14日，綿陽市國土局根據(jù)群眾舉報，派員去李清蓉占地建房現(xiàn)場調(diào)查，并作了《勘驗筆錄》。李清蓉在此筆錄上簽字，表示同意接受處理。3月10日，綿陽市國土局就李清蓉違法占地建房一事召開聽證會。同月29日，綿陽市國土局作出綿國土監(jiān)（1999）1號處理決定。該處理決定認(rèn)定李清蓉在沒有取得有批準(zhǔn)權(quán)限機關(guān)有效批準(zhǔn)的情況下，在原住宅前面占用集體土地153.2平方米修建永久性建筑物，其行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十八條、《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第二十三條的規(guī)定。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十五條之規(guī)定，處罰如下：（一）責(zé)令李清蓉在收到本處罰之日起十五日內(nèi)，自行拆除違法修建的建筑物；（二）拆除建筑物后，必須將非法占地面積恢復(fù)原狀，并交綿陽市高新區(qū)凝祥寺村五組，按新頒布的《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定進行管理。
李清蓉不服綿陽市國土局的處理決定，向綿陽市中級人民法院提起訴訟。 原告李清蓉訴稱：1998年5月19日，按規(guī)定向村委會和5社提出建房用地申請，得到村、社和街道辦事處的批準(zhǔn)，持批文與村、社訂立了土地租賃合同，并按街道辦事處的要求交納了建房管理費和建房押金計250元，按照國家和街道辦事處有關(guān)規(guī)定申報辦理了批準(zhǔn)手續(xù)，不存在違法占地，亦投入20余萬元進行修建營業(yè)用房，被告稱原告用地違法，強令原告停止施工，于1999年3月29日作出處罰決定，要求撤出即將峻工的房屋。原告不服，認(rèn)為被告的處罰決定缺乏事實和法律依據(jù)，嚴(yán)重損害了原告的合法權(quán)益，向四川省綿陽市中級人民法院提起行政訴訟。
被告綿陽市國土局辯稱：被告依照法定程序查實的物證、證言等調(diào)查筆錄和現(xiàn)場勘驗，原告沒有縣級人民政府發(fā)出的用地批文。被告對原告違法占地的行為，只能依據(jù)土地管理法律、法規(guī)的具體規(guī)定作出行政處罰決定。原告的建房申請與村社簽署的意見以及辦事處國土管理所簽具的意見和辦事處財政所收取的費用，不是法律規(guī)定行使最終審批建設(shè)用地的政府機構(gòu)，不具有法律規(guī)定的合法性。被告從原告建房下基礎(chǔ)開始即多次到場制止違法占地建房，原告卻繼續(xù)強行修建。故原告違法占地建房依法應(yīng)予拆除，所受損失應(yīng)由原告自行承擔(dān)。 第三人未作答辯，但向法院提供了本案有關(guān)的書面材料。
「審判
綿陽市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：原告李清蓉申請建房，雖填寫了《農(nóng)房建設(shè)用地規(guī)劃申請表》，村、社又簽了同意修建的意見，因其原有住房面積已達到國家土地管理法所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，未予批準(zhǔn)。后又租用其住宅前面的承包空閑地及垃圾坑建造營業(yè)用房，發(fā)展培育種植技術(shù)，經(jīng)國土管理所批準(zhǔn)50平方米建勞營業(yè)用房，按此批文與本村5組簽訂土地租賃合同，期限暫定兩年。建房實際占用土地153.2平方米，超過批準(zhǔn)面積103.2平方米，認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確實，程序合法，處罰正確。但被告及第三人責(zé)令原告停建查處中措施不力，原告并未停止修建，故原告不應(yīng)承擔(dān)全部過錯責(zé)任。第三人在原告建房申請中未批準(zhǔn)給建住宅用地正確，但在越權(quán)批準(zhǔn)原告建營業(yè)用房中的批文不規(guī)范，批文后行政監(jiān)督不嚴(yán)，又未具體交待辦理他項手續(xù)，亦未上報綿陽高新區(qū)國土分局備案，其發(fā)現(xiàn)原告超面積建房后制止不力，到1999年2月1日才將書面停建通知發(fā)出時，原告修建的營業(yè)用房已基本竣工。
根據(jù)《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第四十一條的規(guī)定，應(yīng)予承擔(dān)越權(quán)批地造成損失的責(zé)任。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第1款第（1）項之規(guī)定，該院于1999年9月1日作出判決： 一、維持被告綿陽市國土局對原告李清蓉違法占地建房的處罰決定。 二、因第三人越權(quán)行政行為給原告造成的損失賠償另案處理。
一審判決宣判后，李清蓉不服，以上訴人占地建房是經(jīng)綿陽市高新區(qū)街道辦事處國土管理所批準(zhǔn)的，系國土部門極不規(guī)范的管理造成的，應(yīng)由批準(zhǔn)部門承擔(dān)責(zé)任等理由，向四川省高級人民法院提起上訴。 四川省高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：上訴人李清蓉申請建房用地，雖經(jīng)辦事處國土管理所批準(zhǔn)，但國土管理所對此無法定審批權(quán)，其批準(zhǔn)行為屬超越職權(quán)，無效。上訴人在國土所越權(quán)審批的情況下又超面積占地建房，系違法行為。國土所越權(quán)審批導(dǎo)致上訴人違法用地建房造成損失，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。被上訴人對上訴人違法占用土地建房的行為作出處罰，其認(rèn)定事實清楚，主要證據(jù)充分，定性準(zhǔn)確，程序合法，應(yīng)予維持。原審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（1）項之規(guī)定，于1999年11月16日作出判決：駁回上訴，維持原判。
「評析
本案系一起基層國土管理所超越職權(quán)批準(zhǔn)建房導(dǎo)致違法占用土地建房的行政處罰案，在處理中應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題。
一、關(guān)于超越職權(quán)批準(zhǔn)占用土地建房的認(rèn)定和處理問題。 本案原告（上訴人）李清蓉系下崗職工，原有住房86.25平方米。1998年5月19日李清蓉又申請修建50平方米的住房，填報了《農(nóng)房建設(shè)用地規(guī)劃申請表》，經(jīng)所在的高新區(qū)凝祥寺村和5組居民委員會簽具意見“同意修建”，街道辦事處亦收取了其建房押金200元和建房管理費50元后，于同年6月9日經(jīng)辦事處國土管理所批簽：“不同意修建，因已有住房，不符合建房條件”，國土管理所未批準(zhǔn)給建住宅用地是正確的。但后來經(jīng)李清蓉以從事個體經(jīng)營需要，為改變住宅周圍環(huán)境達到創(chuàng)衛(wèi)要求，利用原告房屋前荒地垃圾坑修建營業(yè)用房等再次提出申請后，辦事處國土管理所于同年9月4日批簽：“茲有凝祥寺居委會5社社員申請50平方米建營業(yè)用房一事，因結(jié)合創(chuàng)衛(wèi)需要，故同意以租賃性質(zhì)建房，其占地土地性質(zhì)不變，仍屬集體土地，該戶應(yīng)與5社簽訂租地協(xié)議，另該戶建房以后涉及國家建設(shè)需要，要無條件拆遷。”其超越職權(quán)批準(zhǔn)李清蓉所建營業(yè)用房中批文不規(guī)范，批文后行政監(jiān)督不嚴(yán)，又未具體交待辦理他項手續(xù)，亦未上報綿陽市國土局高新區(qū)國土分局備案，當(dāng)其發(fā)現(xiàn)原告李清蓉超面積建房后亦制止不力，僅于1999年2月1日才將書面停止修建的通知發(fā)出，此時李清蓉修建的營業(yè)用房已基本竣工。 綿陽市國土局對辦事處國土管理所超越職權(quán)批地的行為作出綿國土監(jiān)（1999）第2號處理決定：“1.撤銷第三人1998年9月4日批準(zhǔn)李清蓉與凝祥寺村5組簽訂租地協(xié)議建房等所有文件；2.高新區(qū)國土分局應(yīng)監(jiān)督并協(xié)助第三人收回李清蓉違法占用的案件土地并交凝祥村5組；3.第三人應(yīng)在收到本決定之日起3日內(nèi)將有關(guān)部門收取原告所交的有關(guān)費用全額退還；4.第三人的直接責(zé)任人應(yīng)在收到本決定5日內(nèi)寫出書面檢查送市國土局高新區(qū)分局，等候處理。四川省綿陽市中級人民法院根據(jù)《四川省〈土地管理法〉實施辦法》第四十一條的規(guī)定，認(rèn)定第三人應(yīng)承擔(dān)超越職權(quán)批準(zhǔn)用地建房造成的損失，判決因第三越權(quán)行政行為給原告造成的損失賠償另案處理是合法的、正確的。
第7篇：集體土地管理法范文
我們知道，《憲法》賦予了國家征用土地的權(quán)力。《土地管理法》則進一步規(guī)定，農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過國家征收。該法還制訂了以農(nóng)業(yè)收入作為計算標(biāo)準(zhǔn)、以不降低農(nóng)民生活水準(zhǔn)為目標(biāo)的補償辦法。但是，這一立法至少存在三個問題：
第一，合憲性問題?！稇椃ā芬?guī)定了兩種土地所有權(quán)形式，但是沒有對農(nóng)村集體所有權(quán)作出明確限制。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，本是土地所有權(quán)的權(quán)能之一，也是發(fā)揮土地物盡其用的一個重要手段?！锻恋毓芾矸ā穼r(nóng)村土地所有權(quán)進行限制，在《憲法》上并無明確依據(jù)。
第二，征地補償顯失公平。《土地管理法》規(guī)定以農(nóng)業(yè)收入作為計算標(biāo)準(zhǔn)，但政府征用土地后轉(zhuǎn)讓所得遠遠高于補償價格。這些巨額收益悉數(shù)歸政府所有，對于農(nóng)民極不公平。
最后，在巨額利益的驅(qū)動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。
我們沒有理由懷疑《草案》的起草者們沒有看到這些問題，我們也相信他們發(fā)現(xiàn)了立法上的“兩難”：如果采取“集體土地與國有土地一樣可以出讓和轉(zhuǎn)讓”的立法思路，則會與《土地管理法》等基本的土地制度相沖突；而要維護基本制度的一致性，就只能維持這些顯失公正和有違憲之疑的土地制度。面對兩難，立法者采取何種選擇，端賴于他們的政治智慧和價值立場。
第8篇：集體土地管理法范文
關(guān)鍵詞：土地征用 集體土地 公共利益 安置補償
一、土地征用的概念
土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
二、土地征用具有的特征
（一）國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因為只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關(guān)，企事業(yè)單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地機關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。
（二）國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強制性
國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。①這是因為國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（集體組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟組織必須服從，而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。
（三）國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要
國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，運輸，水利事業(yè)，國家機關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設(shè)立國家主管機關(guān)批準(zhǔn)的集體，三資企業(yè)，興辦國家主管機關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。
（四）國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件
國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭频剡M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用地集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟上的補償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當(dāng)補償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準(zhǔn)用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。
（五）國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地
國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。
三、集體土地征用應(yīng)遵循的原則：
（一）十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為。
（二）保證國家建設(shè)用地的原則
國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從， 這不但因為征用土地是國家權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地得前提下保證國家建設(shè)用地。
（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補助。
（四）誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔(dān)此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補償。
四、集體土地的補償安置問題
集體土地征用的補償，是征地工作的主要，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設(shè)項目的投資和國家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。
（一）征用集體土地的補償原則
1、保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。
2、按照被征用土地的原用途給予補償?shù)脑瓌t。征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補償，原來是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。
（二）征用集體土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：
國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：②
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
（三）安置剩余勞動力
因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。
（四）土地補償費用的處理
國家建設(shè)征用土地的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。③市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
五、我國土地征用中存在的若干問題及其對策
我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期形成的，當(dāng)時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
（一）相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
（二）土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。④為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，這種補償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平等等，進而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
（三）土地征用權(quán)的行使。從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
（四）土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計劃經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中，地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。
以上問題的存在，主要是制度的設(shè)計存在問題，建議國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟的要求。
1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)單位用地；（3）能源、用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。
2、以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟水平、人均耕地面積等土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值，世界大多經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經(jīng)濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益。為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。
3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關(guān)鍵。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。⑥土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得份額于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機具，幫助農(nóng)民引進先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟利益。
此外，我國土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構(gòu)在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農(nóng)用地定級估價的步伐，以促進農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應(yīng)盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經(jīng)濟機制為紐帶的土地征用制度。 注釋：
1、參閱張明《房屋拆遷操作規(guī)范及拆遷安置補償費標(biāo)準(zhǔn)實務(wù)全書》，載于93頁《第三種做法》。
2、參閱《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。
3、參閱《中華人民共和國土地管理法》第四十九條。
4、參閱濟南市人民政府法制網(wǎng)《淺淡集體土地統(tǒng)一征用》一文，載于第五部分《進一步完善征地立法，適應(yīng)新工作的需要》。
5、參閱《中華人民共和國土地管理法》第五十四條
6、參閱法律網(wǎng)民商法探索《對農(nóng)村占地補償分配糾紛問題的思考》一文，載于第二部分《問題的根源》。
資料：
1、符啟林著《房地產(chǎn)法》法律出版社2002年版
2、符啟林著《城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究》法律出版社2000年7月版
3、梁書文 馬建華 張衛(wèi)國主編《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》人民法院出版社
4、梁書文 黃赤東主編《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》人民法院出版社
第9篇：集體土地管理法范文
關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu);集體土地所有權(quán)
嚴(yán)格地說，小產(chǎn)權(quán)房只是民間的一種約定俗成的說法，所謂的小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上建造的房屋，出售給非集體組織成員，因為其只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，沒有國家房管部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證，因而被稱之為小產(chǎn)權(quán)房。若作詳細區(qū)分，又可以分為集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房、宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房和集體農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房。建立在農(nóng)用地上的房屋因為會從根本上威脅到我國的糧食生產(chǎn)安全，堅決禁止。本文對建立在符合土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地和宅基地上的房屋所占據(jù)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性進行探討。
一、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀及形成原因
(一)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀
根據(jù)國家相關(guān)部門2007年不完全調(diào)查顯示，現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量非常龐大，北京市早已突破1000萬平方米，大概占住房總量的20％，分布在房山、通州昌平、順義、密云等京郊；西安市郊小產(chǎn)權(quán)房超過100萬平方米；深圳等一些城市小產(chǎn)權(quán)房所占的比重甚至高達40％[1]。針對小產(chǎn)權(quán)房如火如荼的發(fā)展趨勢，政府相關(guān)部門也表示了明確態(tài)度，2004年11月國土資源局《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！眹鴦?wù)院辦公廳在2008年1月11日下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》曾針對小產(chǎn)權(quán)房問題作出如下批示：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”?！皢挝缓蛡€人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。”然而現(xiàn)實狀況是“小產(chǎn)權(quán)房”禁而不止。
(二)小產(chǎn)權(quán)房形成的原因
第一，近年來，全國各地房地產(chǎn)價格不斷攀升，而“小產(chǎn)權(quán)房”的價格只有同樣位置商品房價格的40—60%甚至只有同樣位置商品房價格的30%~40%。在商品房價格居高不下和一路飚升的過程當(dāng)中，高昂的土地價格無疑起到了推波助瀾的作用。國土資源部曾組織有關(guān)單位對40個樓盤作了典型分析，結(jié)果顯示，不論是協(xié)議供地方式還是“招拍掛”，地價占房價的比例平均在25%~30%左右。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究報告顯示，2000—2004年間，土地成本上漲50%是房價上漲的主要動因[2]。其中最大的獲利者就是地方政府和房地產(chǎn)商。
事實上，自20世紀(jì)90年代至今，地方政府對土地出讓金收入的依賴以幾何倍數(shù)增長，據(jù)中國社科院2007年中國社會發(fā)展藍皮書顯示，1990年，全國土地出讓金僅10.5億，到2005年，全國土地出讓金總額達5505億元，這15年間，土地出讓金收入累計2.19萬億元。橫向比較看，在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，土地出讓金凈收入占地方預(yù)算外收入的60%。因此經(jīng)濟適用房、廉租房等社會保障性住房推動相當(dāng)不易[3]。城市商品房價的居高不下和經(jīng)濟適用房、廉租房等社會保障性住房的明顯供應(yīng)不足，因此城鎮(zhèn)居民即使明知購買小產(chǎn)權(quán)房不會取得合法的房屋所有權(quán)，且將面臨很多風(fēng)險，仍甘愿冒險一試，以此改善居住條件。
第二，我國二元制的土地所有權(quán)制度。小產(chǎn)權(quán)房存在的根本原因在于我國二元制的土地所有權(quán)制度。根據(jù)我國憲法第10條規(guī)定，我國土地利用主體為兩類：國家，針對的是城市市區(qū)的土地；農(nóng)民集體，針對的是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。雖然集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)在憲法上具有平等性，但根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第6條和《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定，只有國家所有的土地才能用于房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)村集體所有的土地不能直接用于商品房開發(fā)建設(shè)。只有通過國家相關(guān)部門補償征收后，變集體所有的土地為國家所有的土地，才能出讓給有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行開發(fā)。這是基于國家的行政管理職能來考慮的，并限定必須為了公共利益才能征收集體土地，但對于“公共利益”的界限憲法與法律并沒有詳細規(guī)定，因此，政府打著“公共利益”的旗號侵害農(nóng)民集體利益的現(xiàn)象層出不窮。地方政府一邊禁止集體所有土地直接進入土地流轉(zhuǎn)市場，一邊又通過低價征收了集體所有的土地，然后以征收補償費用的幾十倍甚至幾百倍的價格出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商。有些集體經(jīng)濟組織為了維護自身經(jīng)濟利益，在集體所有的土地上以各種名義建造房屋，并通過出售獲取了一定的經(jīng)濟利益。
二、小產(chǎn)權(quán)房違法性探究
根據(jù)上文所述，國家所有土地和集體所有土地在憲法上具有平等性。憲法規(guī)定，任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?？梢?，憲法不加區(qū)分的允許集體土地使用權(quán)和國有土地使用轉(zhuǎn)讓。同時，《物權(quán)法》第3條第3款規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！蔽餀?quán)法第4條進一步確定，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)都受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。通過憲法和物權(quán)法的規(guī)定可以得出這樣一種結(jié)論：國家和集體在社會主義市場經(jīng)濟體制下是兩個平等的主體，作為土地所有者，集體與國家具有平等的法律地位，利用土地謀求自身發(fā)展的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)平等。如果法律對國有土地使用權(quán)能不加限制，那么對集體土地使用權(quán)也應(yīng)平等對待。
限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的規(guī)定來自土地管理法?！吨腥A人民共和國土地管理法》頒布于1986年，分別于1988年、1998年、2004年進行了三次修訂。該法在最初是允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民取得集體土地使用權(quán)進行住宅建設(shè)的。1986年的《中華人民共和國土地管理法》第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補償費和安置補助費?！盵4]
因此可以說《土地管理法》的規(guī)定從法理上分析而言是違憲了，小產(chǎn)權(quán)房并未違憲或者違背《物權(quán)法》的規(guī)定。
三、小產(chǎn)權(quán)房的出路
(一)“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)當(dāng)疏導(dǎo)而非禁止
反對小產(chǎn)權(quán)發(fā)展的人最直接的理由就是，如果農(nóng)民集體土地用于商品房開發(fā)，那么將會造成耕地大面積減少，中國將會造成糧食安全問題，因此，小產(chǎn)權(quán)房絕對不能合法化，一旦開了這個口子就會威脅到國家糧食命脈。但所謂小產(chǎn)權(quán)房合法化會影響我國耕地保護的土地政策本身就是一個偽命題。事實上，真正威脅到土地安全的是我們的地方政府，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶說，在當(dāng)下的土地違法案件中，地方政府成為主導(dǎo)因素?！胺彩切再|(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)?！睋?jù)統(tǒng)計，新《土地管理法》實施以來的七年中，也就是1999—2005年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件，涉及土地面積近500多萬畝，比2004年全國新增的建設(shè)用地總量402萬畝還要多出近100萬畝[6]。正如前文所引數(shù)據(jù)表明，地方政府財政收入對土地出讓金的嚴(yán)重依賴導(dǎo)致政府為了追逐高額利潤，一方面不允許農(nóng)民將自己的集體所有制土地用于商品房開發(fā)，從而獲得更高的效益，另一方面卻通過征收補償?shù)姆绞剑瑢⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，出讓給開發(fā)商用于商品房開發(fā)或其他商業(yè)開發(fā)獲取暴利。與個體農(nóng)民相比較，地方政府違法征地的破壞性更大，造成的影響更惡劣。
