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地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控措施淺析

前言:想要寫出一篇引人入勝的文章?我們特意為您整理了地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控措施淺析范文,希望能給你帶來靈感和參考,敬請(qǐng)閱讀。

地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控措施淺析

摘要:20世紀(jì)80年代末,我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)開始成立,經(jīng)過了多年高速發(fā)展,投融資平臺(tái)管理不規(guī)范等問題導(dǎo)致平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積?;诖耍恼乱缘胤秸度谫Y平臺(tái)為對(duì)象,分析了地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀,針對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了闡述,并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范提出了優(yōu)化建議,提出了短期對(duì)策和長(zhǎng)期對(duì)策。希望文章的研究可為化解我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供參考。

關(guān)鍵詞:地方政府;投融資平臺(tái);風(fēng)險(xiǎn)管控

改革開放以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,城市建設(shè)需求不斷擴(kuò)大,但是20世紀(jì)90年代的分稅制改革導(dǎo)致地方政府資金緊張。為了避開預(yù)算法的限制,地方政府開始成立投融資平臺(tái)解決發(fā)展中資金問題,地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。2008年我國(guó)出臺(tái)四萬億刺激計(jì)劃,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)走出困境,大量的銀行新增貸款流向投融資平臺(tái),也使得風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。本文針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討,提出了規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策建議,以期為化解地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)以及加強(qiáng)平臺(tái)管控提供參考。

1地方政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

目前我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)占地方財(cái)政比重較高,部分城市甚至遠(yuǎn)高于地方政府的償還水平。投融資平臺(tái)的資金主要來源于銀行,且主要是長(zhǎng)期貸款,由于資金的來源渠道較為單一,也導(dǎo)致了資金的風(fēng)險(xiǎn)集中程度高,同時(shí)平臺(tái)的資產(chǎn)利潤(rùn)率較低,再加上土地資源的有限性,決定了償還債務(wù)缺乏可持續(xù)性,依靠地方財(cái)政對(duì)融資平臺(tái)償還債務(wù)容易力不從心,在這一背景下有必要加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的規(guī)范管理。

2地方政府融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)

2.1內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

第一,治理風(fēng)險(xiǎn)。目前很多投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)不健全,職能邊界不清晰。很多投融資平臺(tái)的高管由政府官員擔(dān)任,缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn),容易產(chǎn)生錯(cuò)誤決策。在投融資過程中債務(wù)責(zé)任主體不清晰,若還款困難,地方政府要承擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn),承擔(dān)兜底責(zé)任。再加上部分投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)信息不透明,商業(yè)銀行不能準(zhǔn)確預(yù)估其經(jīng)營(yíng)能力和還款能力,銀行的風(fēng)險(xiǎn)較大[1]。第二,道德風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)設(shè)立的初衷是繞過預(yù)算法進(jìn)行地方政府投融資,地方官員可能會(huì)追求業(yè)績(jī),盲目開展融資活動(dòng)來進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè),容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象,也使得管理風(fēng)險(xiǎn)提高。第三,投資收益風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)建立的初衷是為了加強(qiáng)本地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,但是由于項(xiàng)目投入高、回報(bào)周期長(zhǎng),這也導(dǎo)致其存在高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特征。在投融資環(huán)節(jié)中某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)資金回收的問題時(shí),可能會(huì)導(dǎo)致投融資平臺(tái)產(chǎn)生嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2外部風(fēng)險(xiǎn)

第一,地方政府的擔(dān)保法律風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)運(yùn)作過程中往往存在地方政府提供擔(dān)保,承諾政府兜底。地方政府的承諾往往是口頭承諾,在國(guó)家多次禁止地方政府進(jìn)行對(duì)外擔(dān)保的背景下,地方政府可能會(huì)對(duì)承諾的違約擔(dān)保不予承認(rèn)。第二,宏觀政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)的資金主要來源于銀行貸款,銀行貸款受到政策影響較為明顯。例如近年來我國(guó)為了防范各類風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健型。再加上銀行控制對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的放貸規(guī)模,導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。第三,土地質(zhì)押抵押風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)將大量土地使用權(quán)抵押或質(zhì)押取得貸款,土地的價(jià)值也決定了銀行向平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前我國(guó)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速降溫的背景下,土地收益將在未來縮水,投融資平臺(tái)通過土地質(zhì)押和抵押獲得貸款額度也將減少,甚至可能出現(xiàn)資不抵債。

2.3風(fēng)險(xiǎn)后果

地方政府投融資平臺(tái)和地方財(cái)政之間存在著密切的聯(lián)系,地方政府投融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目收益難以保證,可能存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)平臺(tái)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí),政府會(huì)有兜底責(zé)任,這也導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)急劇上升。當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺(tái)出現(xiàn)償債違約時(shí),地方政府將會(huì)出現(xiàn)大量債務(wù),我國(guó)財(cái)政的運(yùn)行體制將遭受嚴(yán)重的破壞,影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

3.1短期對(duì)策

第一,明確投融資平臺(tái)的投融資范圍。投融資平臺(tái)領(lǐng)域主要集中在公共產(chǎn)品領(lǐng)域,但是不同項(xiàng)目的收益可能存在較大的差異,這也導(dǎo)致投融資平臺(tái)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)差異。地方政府投融資平臺(tái)更加適合于投資具有收益的經(jīng)營(yíng)性或公共產(chǎn)品項(xiàng)目,純公益性的項(xiàng)目應(yīng)該由地方政府負(fù)擔(dān)。如果地方政府投融資平臺(tái)從事純粹的公益性項(xiàng)目,只能依賴地方財(cái)政兜底,這也會(huì)導(dǎo)致地方政府和投融資平臺(tái)之間責(zé)任不明確,加大了地方政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)公益性項(xiàng)目不利于吸引資本,會(huì)加重地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān),違背了收益性原則。部分地方政府投融資平臺(tái)包攬了本該由政府承擔(dān)的純公益性項(xiàng)目,導(dǎo)致投融資不明確、管理混亂、效率低下,為地方政府帶來大量或有負(fù)債。因此政府應(yīng)該對(duì)平臺(tái)進(jìn)行重新定位,一方面具有收益性的項(xiàng)目能夠確保投融資平臺(tái)具有穩(wěn)定的資金來源;另一方面通過明確投融資方向,能夠約束風(fēng)險(xiǎn),降低地方政府或有債務(wù)。第二,規(guī)范投融資平臺(tái)和地方政府投融資行為。地方政府投融資平臺(tái)要完善投融資行為的主體,加強(qiáng)對(duì)政府出資的審核力度,出資實(shí)物要經(jīng)過評(píng)估,并杜絕平臺(tái)之間相互擔(dān)保的行為。平臺(tái)本身具有較大的風(fēng)險(xiǎn),如果因?yàn)樽陨碣Y金緊張通過第三方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn),反而會(huì)加大風(fēng)險(xiǎn)。另外,要實(shí)現(xiàn)政企分開,規(guī)范投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu),要求當(dāng)?shù)氐墓賳T不得在平臺(tái)兼任管理人員,不得過度干涉平臺(tái)的運(yùn)作,明確平臺(tái)債務(wù)主體不是政府,從而區(qū)分責(zé)任。第三,對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)分類管理,消化存量。目前大部分平臺(tái)在運(yùn)作過程中存在大量舉債的問題,債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)較大,針對(duì)這樣的問題不應(yīng)通過“一刀切”的方式解決,要控制投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模,對(duì)債務(wù)合理分類,明確償還來源,引導(dǎo)地方政府投融資平臺(tái)順利償還債務(wù),使投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模和自身的能力相匹配。對(duì)于政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或間接償還責(zé)任的債務(wù),要明確償債主體和資金周轉(zhuǎn)形式。對(duì)于地方政府有直接償還責(zé)任的債務(wù),要通過預(yù)算資金安排逐步化解。第四,規(guī)范商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的放款行為。投融資平臺(tái)近年來舉債規(guī)模迅速提高,與銀行風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱有緊密聯(lián)系,對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管和審查的意識(shí)不夠。大部分投融資平臺(tái)項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng),投資回報(bào)周期較長(zhǎng),而銀行資金大多期限較短,長(zhǎng)期貸款容易受到經(jīng)濟(jì)和政策環(huán)境的影響,使得商業(yè)銀行的貸款質(zhì)量下降。對(duì)此未來商業(yè)銀行應(yīng)限制向投融資平臺(tái)的貸款額度,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí),規(guī)范貸款行為[2]。第五,開展資產(chǎn)證券化,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。投融資平臺(tái)在投資過程中建設(shè)了大量的項(xiàng)目,這些項(xiàng)目較穩(wěn)定,但是償還周期很長(zhǎng),容易造成債務(wù)償還危機(jī)。在這一形勢(shì)下有必要思考如何盤活優(yōu)質(zhì)固定資產(chǎn)。資產(chǎn)證券化作為20世紀(jì)興起的融資方式,在資產(chǎn)證券化過程中,能夠盤活資產(chǎn),改善債務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)此地方政府投融資平臺(tái)有必要將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)證券化籌資,避免出現(xiàn)資金斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2長(zhǎng)期對(duì)策

第一,完善官員考核機(jī)制,防范過度投資。在地方政府官員考核機(jī)制中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng),這也成為地方官員升遷的參考,導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐墓賳T過于重視對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的管理。通過加大固定資產(chǎn)投資等方式拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)以優(yōu)化政績(jī),側(cè)重GDP高速增長(zhǎng)考核模式容易讓當(dāng)?shù)毓賳T盲目建設(shè)與重復(fù)建設(shè)。對(duì)此應(yīng)優(yōu)化考核機(jī)制,加入以改善民生為主的綜合性考量指標(biāo),將社會(huì)保障體系建設(shè)等納入考核體系,避免盲目進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的問題。第二,深化體制改革。地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任不平衡,導(dǎo)致政府為了獲取足夠資金而通過投融資平臺(tái)大幅舉債。1994年分稅制改革不徹底,地方政府分稅制改革存在權(quán)責(zé)不清的問題。對(duì)此要明確省級(jí)及以下政府事權(quán)和支出責(zé)任,正確處理不同層級(jí)政府之間的關(guān)系,同時(shí)要確保地方政府的收入能夠滿足當(dāng)?shù)鼗镜墓仓С?,以降低債?wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外,針對(duì)不同地區(qū)制定不同的轉(zhuǎn)移支付方式,實(shí)行發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅額返還數(shù)的公平對(duì)待。第三,加強(qiáng)地方政府投融資債務(wù)監(jiān)管體系的建設(shè)。目前財(cái)政部、國(guó)資委等都對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管,多頭管理的現(xiàn)象導(dǎo)致了管理的責(zé)任不清晰,缺乏明確的管理主體導(dǎo)致了監(jiān)管混亂的問題,各部門往往會(huì)從自身的利益出發(fā)進(jìn)行監(jiān)管,在管理方面存在分歧。對(duì)此有必要完善監(jiān)管體系建設(shè),由財(cái)政部統(tǒng)一管理納入預(yù)算,并在此基礎(chǔ)上規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的行為。地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)信息披露機(jī)制也要完善,實(shí)現(xiàn)投融資過程的規(guī)范化和透明化,通過規(guī)范的信息披露制度,定期向監(jiān)管部門披露負(fù)債規(guī)模、資金情況、承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)情況等基本信息,從而方便對(duì)地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管,約束投融資平臺(tái)過度舉債的行為。另外,要建立政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制,通過長(zhǎng)短期債務(wù)比、資產(chǎn)負(fù)債率等一系列指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控,通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制動(dòng)態(tài)監(jiān)控可能存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),從而及時(shí)采取相應(yīng)的措施。第四,發(fā)展政府債券加公私合營(yíng)為主導(dǎo)的融資體系。我國(guó)地方政府在未來一段時(shí)間內(nèi),資金壓力還會(huì)存在,單純靠地方政府融資平臺(tái)在短時(shí)間內(nèi)籌集足夠的資金用于建設(shè),這就要求規(guī)范地方政府融資模式,結(jié)合地方設(shè)施項(xiàng)目的收益性原則,采用公私合營(yíng)的融資模式,由地方政府發(fā)布地方債券用于公共產(chǎn)品設(shè)施的建設(shè),由公私合營(yíng)的資本負(fù)責(zé)具有收益性的項(xiàng)目建設(shè),避免由于私人資本供給不足導(dǎo)致資金匱乏。通過引入市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制及市場(chǎng)化機(jī)制來優(yōu)化投融資效率,從而提高財(cái)政供給效率,減少財(cái)政支出負(fù)擔(dān),提高社會(huì)福利水平。政府還需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)和資本市場(chǎng)配套服務(wù),合理管控投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。

4結(jié)語

20世紀(jì)的我國(guó)的地方政府投融資平臺(tái)迅速發(fā)展起來,但是在發(fā)展的過程中由于缺乏監(jiān)管等導(dǎo)致平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。投融資平臺(tái)在發(fā)展過程中為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了較大的共享資源,并且有效推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是由于投融資平臺(tái)政企不分、償債主體不明確等一系列問題,導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)在管理中存在較大的風(fēng)險(xiǎn)?;诖耍獙?duì)各類存在的問題加強(qiáng)分析,并為化解風(fēng)險(xiǎn)提出有針對(duì)性的對(duì)策。

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作者:歐陽際 單位:上海建工集團(tuán)投資有限公司

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