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摘要:全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革,建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容,是優(yōu)化財政資源配置,提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。對當前預(yù)算績效管理中存在的問題進行探討,同時提出改革的措施和建議,以期對行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理改革下的財務(wù)管理模式創(chuàng)新有所幫助。
關(guān)鍵詞:部門預(yù)算;預(yù)算績效管理;行政事業(yè)單位;財務(wù)管理
一、預(yù)算績效管理成效及目前仍存在的問題
我國預(yù)算改革后實現(xiàn)了部門預(yù)算的框架和機制,部門預(yù)算編制實行零基預(yù)算編制,預(yù)算更為精確和嚴密,總體上促進了預(yù)算的整體性、計劃性和科學(xué)性,但也存在一些問題。成效方面,云南省2017年9月至2018年1月,省財政廳組織第三方對省級部門編制的4372個預(yù)算項目(資金來源為公共財政預(yù)算、政府性基金)開展了預(yù)算評審,項目申報金額1602億元,其中本級財力安排786億元。2018年項目評審平均分為71.73分,其中分值超過60分且“績效目標是否科學(xué)”要點評審得分在15分以上的項目數(shù)3180個,占評審總項目數(shù)的72.73%。當前依然存在一些問題,主要表現(xiàn)在以下幾方面。1.零基預(yù)算的定額標準不科學(xué)。部門預(yù)算實行零基預(yù)算,預(yù)算是否科學(xué)合理依賴于對部門職能以及年度工作內(nèi)容和運作方式完整而透徹的了解,在此基礎(chǔ)上才能制定一個科學(xué)合理的定額標準。而當前的實際預(yù)算編制過程中,各部門普遍存在著定額標準不科學(xué)、不完整的問題,只能仍然通過原有的“基數(shù)加增長”的方法來編報數(shù)字。2.績效理念意識不強。部門仍存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;績效管理的廣度和深度不足,尚未覆蓋所有財政資金,一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題時有發(fā)生;績效激勵約束作用不強,績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立。3.社會監(jiān)督工作薄弱。預(yù)算法定由人大審查,實際的人大預(yù)算審查以及監(jiān)督都存在很多缺陷,最突出的是預(yù)算約束的弱化,對責(zé)任人追究流于形式。在人大對預(yù)算進行審查監(jiān)督外的同時,社會監(jiān)督也是很重要的一個方面,尤其是對行政事業(yè)單位在執(zhí)行環(huán)節(jié)上的社會監(jiān)督,當前的問題是信息公示和決策透明的程序性制度不完備,社會監(jiān)督缺乏基礎(chǔ);公眾參與的法律法規(guī)還不完善,缺乏渠道和主體責(zé)任意識。
二、預(yù)算績效管理對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的作用
1.單位預(yù)算編制更加精準。預(yù)算績效管理改革將績效關(guān)口從事后評價向事前和事中延伸,通過對單位發(fā)展計劃與年度預(yù)算的編制,同步制定整體績效目標與分項目的績效目標,開展事前績效評估,評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件,績效目標隨預(yù)算同步批復(fù)下達,從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性、精準性、計劃性與可操作性,充分發(fā)揮績效在預(yù)算管理當中的導(dǎo)向作用,提高預(yù)算管理的實效。2.單位資源配置更加優(yōu)化。單位的資產(chǎn)與負債管理是財務(wù)管理的重難點,預(yù)算績效管理改革強調(diào)了對配置優(yōu)化與資源共享,這有利于對單位的資產(chǎn)配置進行優(yōu)化。預(yù)算績效管理基于“績效”,將長期和短期的績效相結(jié)合,能夠促進資產(chǎn)長效機制的建立,改善資產(chǎn)管理難的現(xiàn)況。3.單位預(yù)算執(zhí)行進度更快。預(yù)算績效管理改革貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié),單位按照“誰支出、誰負責(zé)”的原則,完善用款計劃管理,年度執(zhí)行中嚴格按計劃管理,對績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行跟蹤管理,便于對支出進度與目標完成情況及時掌握和調(diào)整。加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測,科學(xué)調(diào)度資金,推進國庫集中支付電子化管理,切實提高預(yù)算執(zhí)行效率。4.單位決算結(jié)果應(yīng)用更有激勵性約束。通過決算,全面反映財政資金的使用情況及效益,如實反映績效目標實現(xiàn)結(jié)果。對績效目標未達成或目標制定明顯不合理的,做出說明并提出改進措施,形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。有效推動預(yù)算單位開展績效自評,將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤,對績效好的項目優(yōu)先保障,對績效一般的項目督促改進,對低效無效的項目一律取消。
三、預(yù)算績效管理改革下行政事業(yè)單位財務(wù)管理的基本思路
1.強化預(yù)算績效管理改革。圍繞部門職能職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,按照“規(guī)劃—目標—措施—項目”的框架體系,制定科學(xué)的部門整體支出績效目標,引領(lǐng)部門預(yù)算編制,突出部門履職效果。強化預(yù)算績效目標管理,探索開展事前績效評估,填報項目支出預(yù)算績效目標編審表,從完整性、相關(guān)性、適當性、可行性和部門績效管理基礎(chǔ)工作五個方面進行審核,注重績效導(dǎo)向、強調(diào)成本效益,確保目標指向明確、細化量化、合理可行、相應(yīng)匹配。強化績效管理結(jié)果運用,將部門自評、重點項目績效再評價結(jié)果和年度績效管理工作考核結(jié)果運用于下一年預(yù)算編制,將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù),推動部門職能職責(zé)的有效履行。2.硬化預(yù)算約束。為增強部門內(nèi)部統(tǒng)籌能力,減少年度執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整事項,云南省從編制2019年部門預(yù)算起,按照基本支出的3%~5%分類分檔新增設(shè)置部門預(yù)算機動經(jīng)費,用于部門統(tǒng)籌解決年度執(zhí)行中各種新增支出,減少和規(guī)范預(yù)算級次調(diào)劑和跨類科目調(diào)劑事項。嚴格執(zhí)行預(yù)算進度考核,將考核結(jié)果運用于部門年度預(yù)算控制中,對執(zhí)行進度存在的問題,有針對性地采取措施和辦法,及早形成有效支出,避免年底突擊花錢,推進預(yù)算支出均衡。3.提升預(yù)算管理水平。第一,加強項目庫建設(shè),編實編細預(yù)算。項目庫是編實編細預(yù)算的重要基礎(chǔ)。為充分發(fā)揮項目庫對預(yù)算項目的規(guī)范作用,對項目庫進行優(yōu)化完善。一是增強項目名稱的統(tǒng)一規(guī)范,項目命名實行“代碼+名稱”的統(tǒng)一管理模式,嚴格規(guī)范項目名稱設(shè)置規(guī)則。二是探索項目分類管理,按支出性質(zhì)和特征分為專項業(yè)務(wù)類、民生類和事業(yè)發(fā)展類項目,根據(jù)不同類別資金的管理要求和特點,明確準入條件,強化項目精細化管理。三是加強項目儲備,項目庫中要有一定規(guī)模的項目儲備,建立項目“儲備池”,按照輕重緩急和可執(zhí)行程度等進行排序,實現(xiàn)項目滾動管理優(yōu)中選優(yōu)。四是提升用款計劃性,探索實施分季用款計劃管理機制,年度執(zhí)行中嚴格按計劃管理。五是細化預(yù)算編制,在全面推進“政府預(yù)算經(jīng)濟分類”和“部門預(yù)算經(jīng)濟分類”科目編制預(yù)算的基礎(chǔ)上,新增控制使用“其他”科目的比例原則上不超過10%。第二,優(yōu)化財政資源配置。破除財政專項資金各自為政、零星分散、結(jié)構(gòu)固化、效益不高的問題,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),集中財力辦大事。首先,深化零基預(yù)算改革,打破專項資金“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法,重新評估預(yù)算項目的必要性與社會經(jīng)濟效益,結(jié)合當年財力進行必要的修正與取舍,改變項目支出只增不減的固化格局。其次,加大專項資金整合力度,堅決取消“小、散、亂”、效用不明顯、不再具備執(zhí)行條件的專項資金,根據(jù)單位履職需要和所承擔(dān)的工作任務(wù),全面整合投向相近、政策目標相似的專項資金,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),集中財力辦大事。最后,加大資金統(tǒng)籌力度,完善政府預(yù)算體系,加強全口徑預(yù)算管理。第三,規(guī)范財政資金管理。其一,按照省財政“一個部門一個專項轉(zhuǎn)移支付”的要求,繼續(xù)清理、整合、歸并專項轉(zhuǎn)移支付項目,對與中央配套和按既定政策標準測算補助兌現(xiàn)到人的資金中,凡是具備整合條件的一律納入整合。其二,嚴格設(shè)立、執(zhí)行和退出評估機制,部門承擔(dān)的新工作、新任務(wù)通過調(diào)整存量資金結(jié)構(gòu)或增加既有專項規(guī)模解決。確需新增的,嚴格遵循部門申請、政策評估、財政審核、政府審批的程序辦理。其三,嚴格實行省本級支出項目和省對下專項轉(zhuǎn)移支付分開編制和管理,預(yù)算執(zhí)行中原則上不得相互調(diào)劑。其四,優(yōu)化完善資金分配辦法,放大競爭激勵因素,切實提升地方工作主動性。同時,下放項目審批權(quán)限,落實主體責(zé)任,著力完善基層項目庫建設(shè),切實增強基層項目儲備,提高基層部門對改革的承接能力,做到權(quán)責(zé)對等、激勵相容。4.細化預(yù)算績效評價體系。預(yù)算績效評價為預(yù)算績效管理改革的重點,也是預(yù)算績效管理的核心所在??冃гu價指標的設(shè)計是否合理和規(guī)范都對預(yù)算績效管理效果有直接的影響。行政事業(yè)單位在財務(wù)管理的過程中,對預(yù)算績效管理有更高的要求,必須能夠識別內(nèi)部和外部的風(fēng)險,抓準風(fēng)險點。在項目決策中,采取決策議事機制,重大事項上實施集體決策機制。在預(yù)算績效管理中建立和健全預(yù)算執(zhí)行考核體系,對預(yù)算執(zhí)行情況定期考核,及時發(fā)現(xiàn)其中的問題,并及時糾偏。5.利用財務(wù)軟件和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持實行動態(tài)監(jiān)控。當前預(yù)算執(zhí)行中存在的先斬后奏和超支的一個重要原因是在業(yè)務(wù)運行過程中財務(wù)應(yīng)答的時間滯后和審核過程的冗長,針對這個問題,單位應(yīng)當大力推廣信息化管理系統(tǒng)的應(yīng)用,利用財務(wù)軟件和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持實行財務(wù)管理和會計核算的即時管理,實現(xiàn)在線實時動態(tài)監(jiān)管。6.通過黨建工作加強財務(wù)管理的社會監(jiān)督。無論是預(yù)算管理還是行政事業(yè)單位的財務(wù)管理,作為公共性資金和社會公共部門,接受社會監(jiān)督是應(yīng)當而且也是必要的。目前的社會監(jiān)督在我國還缺乏充分的制度和機制保障,更重要的是缺乏社會公眾的參與。行政監(jiān)督需要基本的素質(zhì)和專業(yè)水平,社會參與在西方主要是通過社會組織來實現(xiàn)的,而我國的社會組織極不發(fā)達,所以行政監(jiān)督的社會參與往往流于形式,或者沒有開展的基礎(chǔ)。
四、結(jié)語
我國的預(yù)算體制經(jīng)過改革以后,確立了部門預(yù)算框架,預(yù)算的完整性和科學(xué)性都有了很大的提升,預(yù)算績效管理日益成為監(jiān)管和研究的重點,與此相關(guān)的財務(wù)管理模式也在不斷改善。無論財務(wù)管理還是預(yù)算績效管理,基于其公共性要求,我們要不斷實現(xiàn)管理模式上的改革創(chuàng)新。
參考文獻:
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作者:許媛 單位:云南省工業(yè)和信息化廳信息中心