干部自然資源資產(chǎn)離任審計淺析

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摘要：地方社會經(jīng)濟的發(fā)展離不開領導干部的帶領與指引，自然資源資產(chǎn)的利用與保護，是地方領導任期內的任務之一，應當作為一個標準來衡量和考核領導干部履職情況。本文主要對我國自然資源資產(chǎn)離任審計的發(fā)展背景及工作開展的必要性和重要意義進行闡述，梳理了在日常審計過程中的難點和問題，并結合地方的實際案例對審計過程中的難點問題提出相應的解決對策。

關鍵詞：領導干部；自然資源資產(chǎn)；離任審計

引言

近年來，由于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，我國經(jīng)濟發(fā)展速度放緩。但一段時間以來，為謀求經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些地方出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境污染和資源浪費，導致了嚴重的生態(tài)破壞，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)興則文明興。習近平總書記曾指出：“生態(tài)文明是人類社會進步的重大成果，是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的必然要求?！薄熬G水青山就是金山銀山?！币虼?，實施自然資源資產(chǎn)離任審計在黨的十八屆三中全會上首次被提出，要求對領導干部實施自然資源全面管理，嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護制度。最新《中華人民共和國審計法（修正草案）》第二十九條規(guī)定了審計機關對領導干部任職期間內，自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用及環(huán)境保護情況進行審計監(jiān)督。從部分省市的探索試點，到2018年的全國范圍內推廣實施，再到從法律層面納入審計范圍，自然資源資產(chǎn)離任審計逐漸常態(tài)化。

一、開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的必要性

（一）有利于貫徹落實綠色發(fā)展理念

在開展離任審計工作的過程中，通過建立健全自然資源責任終身追究制度，對造成生態(tài)環(huán)境惡化的政策、行為進行追責，并將責任追究至個人，有利于加快落實生態(tài)文明建設。深入貫徹綠色發(fā)展理念，增強相關領導干部的環(huán)境保護意識和責任意識，可以有效防止領導干部只重政績，肆意破壞生態(tài)環(huán)境的行為，可以有效地推動領導干部切實履行自然資源資產(chǎn)管理責任，促進轄區(qū)內經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。

（二）有利于領導干部正確的政績觀、責任觀的樹立

自然資源是一個地區(qū)最寶貴的財富，領導干部的理念和決策影響著一個地區(qū)經(jīng)濟和社會的運行與發(fā)展。自然資源資產(chǎn)離任審計工作的開展是以科學發(fā)展觀為指導，對環(huán)境保護責任的承擔情況進行評估，來衡量領導干部的政績，揭示因履職情況造成的資源資產(chǎn)浪費和環(huán)境質量惡化等突出問題，防止領導干部將可持續(xù)發(fā)展理念置之腦后而一味追求任職期間的GDP增長。開展自然資源資產(chǎn)離任審計有利于領導干部牢固樹立生態(tài)環(huán)保意識、積極承擔資源環(huán)境責任，履行保護環(huán)境的義務，合理有效地開發(fā)利用自然資源，樹立正確的政績觀。

（三）有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能

國家審計從促進廣泛的社會受托責任履行、維護經(jīng)濟社會發(fā)展秩序的角度，作為一個免疫系統(tǒng)，預防、揭示和抵御經(jīng)濟社會運行和發(fā)展中的障礙、矛盾和風險。審計根本目的就是維護人民群眾的根本利益，維護社會公平正義。自然資源資產(chǎn)與人民群眾利益息息相關，對資源環(huán)境進行審計符合人民群眾對維護自身根本利益的要求，有助于社會的和諧發(fā)展。基于習近平總書記的生態(tài)文明思想，當前一段時間內，促進全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展是審計工作的首要任務之一。因此，為充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，促進全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，進行生態(tài)文明建設，必須推進自然資源資產(chǎn)離任審計常態(tài)化。

（四）促進審計的轉型和創(chuàng)新

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對自然資源的損耗和使用成為不可忽視的問題。為了能夠更好地貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，黨中央積極倡導對領導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計，將自然資源資產(chǎn)納入審計評價體系中。自然資源資產(chǎn)離任審計是將環(huán)境審計與經(jīng)濟責任審計相結合的一種符合中國實際的審計制度，目的在于對領導干部任期內自然資源資產(chǎn)管理制度制定和落實的合法合規(guī)性、自然資源資產(chǎn)負債表的真實完整性進行審查，科學合理評價領導干部的責任履行情況，這是傳統(tǒng)審計向績效審計發(fā)展的必然趨勢。

二、開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作的難點和問題

（一）自然資源資產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)收集難度大

自然資源資產(chǎn)涉及多個領域，由不同部門分別管理。自然資源資產(chǎn)信息包括多個方面，如資源儲量、地理分布情況、開發(fā)利用現(xiàn)狀、面臨威脅及發(fā)展?jié)摿Φ?。在自然資源資產(chǎn)離任審計過程中，審計人員需要到各個部門獲取所需數(shù)據(jù)信息，再統(tǒng)一進行歸納。多方取證耗時耗力，在一定程度上影響了審計的效率。不同部門對于自己所管轄的自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)收集、整理、歸納方式不同，而這些部門之間又缺乏對自然資源資產(chǎn)信息的協(xié)調和整合，未建立起統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)共享庫。在開展審計工作時，審計人員需要自己獲取并整理審計數(shù)據(jù)，增加了審計的工作量。且由于數(shù)據(jù)過于分散，缺乏統(tǒng)一的編制基礎，因此審計人員無法對某一區(qū)域領導干部的履職情況獲取充分適當?shù)膶徲嬜C據(jù)，這在一定程度上也增加了自然資源資產(chǎn)離任審計的難度。

（二）現(xiàn)有審計力量不足，專業(yè)素質不高

一方面，自然資源資產(chǎn)種類繁多，管理分散，審計項目涉及范圍廣泛，內容復雜龐大，但基礎數(shù)據(jù)的獲取和整理耗費大量的時間和人力，審計人員數(shù)量相較之龐大的審計任務嚴重不足，現(xiàn)有的審計力量難以滿足審計任務的需要。如果不擴大審計隊伍，將難以實現(xiàn)審計的全覆蓋，審計質量和效率將受到制約。另一方面，自然資源資產(chǎn)離任審計對專業(yè)性要求較高，審計人員不僅需要具備過硬的審計專業(yè)知識與技能，還需要對自然資源資產(chǎn)方面有較為深入的了解。然而，目前審計項目組成員大多來自財會專業(yè)，少數(shù)審計專業(yè)出身的審計人員也并未系統(tǒng)學習過自然資源資產(chǎn)的專業(yè)知識，復合型人才極少，在自然資源資產(chǎn)離任審計過程中，涉及環(huán)境等專業(yè)領域時，審計人員往往不能做出專業(yè)的判斷，影響了審計效果。

（三）缺少科學完善的指標體系

自然資源資產(chǎn)的價值具有不確定性。自然資源資產(chǎn)價值除勞動價值、稀缺價值之外，還包含生態(tài)價值。領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是一種比較新的審計內容，指標體系尚不完善。由于沒有完整的指標體系，難以對領導干部責任履行和環(huán)境保護情況做出客觀評價，在一定程度上影響審計工作的效果。除此之外，自然資源資產(chǎn)在國家政策以及環(huán)境變化的影響下，評估情況并不完全一致。例如，流經(jīng)多個區(qū)域的河流，會受到不同的環(huán)境影響，各個地區(qū)對水資源的利用方式和程度也會有所不同，因此，不同區(qū)域內對水資源的評價不同。一些地方在開展審計工作時，因使用的指標體系不夠科學完善，難以有效反映當?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)的實際耗費情況。

（四）對領導責任難以界定

根據(jù)《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》，我國的領導干部任期一般為5年，最多連任兩屆。然而，自然資源資產(chǎn)的當前狀況是受到長期且持續(xù)影響的結果，領導干部決策的影響大多具有滯后性，自然資源資產(chǎn)狀況的發(fā)展變化往往與領導干部任期不一致。由于領導干部決策影響的滯后性，一些資源浪費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題的出現(xiàn)并不一定是當前任職領導干部的責任；同樣，一些保護措施的效果也不能立刻顯現(xiàn)。這在一定程度上影響了對領導責任的界定與評價。有時耗費大量人力物力財力獲取的基礎數(shù)據(jù)，經(jīng)過核實卻發(fā)現(xiàn)，領導責任并非在本級。在審計過程中，有時由于缺少環(huán)境責任清單，審計人員只能依據(jù)領導班子的分工文件，推定領導干部的履職情況。另外，審計發(fā)現(xiàn)的問題，如生態(tài)破壞，該怎樣界定？是領導未履職，還是歷史原因？在這兩者間確定恰當?shù)谋壤?，具有極大的主觀性。另外，一些自然資源資產(chǎn)不只局限于某一特定區(qū)域，如河流。對于河流流經(jīng)的各省份、地區(qū)大多按照各自方式、標準、目標進行開發(fā)利用，該河流經(jīng)過上下游利用情況的相互作用，對本區(qū)域自然資源資產(chǎn)的情況也會產(chǎn)生影響。因此，不同區(qū)域領導干部的責任難以明確，影響了自然資源資產(chǎn)離任審計的效果。

（五）相關法律制度不健全

黨的十八大以來，對審計機關提出了更高的要求，要求審計機關更好地發(fā)揮監(jiān)督職能，有效發(fā)揮政府執(zhí)法部門的作用。要實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)離任審計制度化，必須要有相關的法律法規(guī)為支撐，為開展審計工作提供法律依據(jù)。然而，當前我國在自然資源資產(chǎn)離任審計方面存在法律制度不健全、規(guī)定不明確、可操作性弱的問題?，F(xiàn)有的《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》和相關試點方案，以及2021年《中華人民共和國審計法（修正草案）》并不足以構成完整的自然資源資產(chǎn)離任審計法律體系，具體法律法規(guī)和審計準則還不完善，使得審計工作的開展缺乏統(tǒng)一的標準和依據(jù)，對審計工作的規(guī)范性和客觀性產(chǎn)生不利影響。

三、推進領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的相關建議

（一）加強部門合作，建立自然資源數(shù)據(jù)庫

自然資源資產(chǎn)的涵蓋范圍十分廣泛，包括森林、土地、水、礦產(chǎn)等多種資源，這些資源分別由不同的部門管轄，開展審計工作時，審計小組需要協(xié)調不同的單位來獲取所需數(shù)據(jù)，這給自然資源資產(chǎn)信息收集和使用帶來了極大的不便。因此，一方面可通過建立聯(lián)席會議工作機制，加強與其他部門合作，加強信息共享，確?；A數(shù)據(jù)的完整和獲取的便捷?；蛘?，審計工作人員與其他職能部門簽訂數(shù)據(jù)共享協(xié)議，使審計人員能夠更快捷獲取所需要的所有信息。在力量整合方面，采取聯(lián)合審計方式，聘請環(huán)境等領域的專家及抽調具備專業(yè)技術的人員參與到審計小組中，為審計工作提供可靠的保障。另一方面，相關部門應建立多樣化的信息收集渠道，對自然資源資產(chǎn)信息進行統(tǒng)一管理，并建立自然資源數(shù)據(jù)共享庫，將自然資源的結構、存量、變量納入數(shù)據(jù)庫內，確保數(shù)據(jù)的完整和共享。建立自然資源數(shù)據(jù)庫，審計人員可以快速獲取相關數(shù)據(jù)，提高審計的效率，能夠合理估計審計風險，充分獲取審計證據(jù)，從而使審計人員得出的審計結論真實合理，減少重復索要數(shù)據(jù)，使信息獲取成本得到降低。

（二）提高審計人員的專業(yè)素質

一方面，應當定期組織審計人員參加高?；驅徲嫏C關開展的專業(yè)技能培訓，豐富審計人員的理論知識，提高審計人員的專業(yè)素質?？梢酝ㄟ^聘請專家，提高審計項目組在開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作時的效率和效果。另一方面，在組建審計小組時，任用一些具備資源環(huán)境知識、計算機知識的復合型審計人才，提高審計小組的專業(yè)勝任能力和審計質量?；蛘呖梢耘c其他部門深度合作，打造一條數(shù)據(jù)信息獲取、使用的專門渠道，以此來提高審計工作的效率。利用其他部門的專業(yè)性，提高審計工作效果。

（三）完善指標體系

為更好地引導領導干部合理利用和保護自然資源資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境，亟須建立統(tǒng)一的評價指標體系，反映責任履行的評價方向。為了更好地落實領導干部職責，科學評價領導干部的履職情況，必須建立遵循科學性原則、針對性與可操作性相結合的、系統(tǒng)化的自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系，尊重經(jīng)濟規(guī)律和生態(tài)環(huán)境因素，科學選擇評價指標，全面反映領導干部的責任履行情況。

（四）科學權衡履職情況

要根據(jù)領導干部的具體分工和職責來科學權衡和界定其履職情況，審計時不能將其決策割裂開來評價，要對其履職全過程進行跟蹤。應建立健全自然資源資產(chǎn)責任履行追究制度，建立終身追責制，加大問責力度。首先，應根據(jù)過程性指標和績效結果指標統(tǒng)一的原則來構建評價指標體系，突出“全過程審計評價”，實現(xiàn)從審計取證到個人責任界定和責任評價審計程序的一體化。其次，在審計時根據(jù)審計結果和生態(tài)環(huán)境損害情況，建立相銜接的責任分類體系，依據(jù)《環(huán)保責任清單》及領導班子的分工文件來對其履職情況加以衡量判斷，恰當界定各級黨委和政府主要負責人及承擔自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護工作主要負責人責任分類，科學評價其履職情況。領導干部任職期滿后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境問題，認定與其任職期間管理和決策相關的，應進行終身追責。嚴重生態(tài)問題應綜合考慮自然資源資產(chǎn)的固有特性、歷史原因和環(huán)境因素，結合領導干部的任職期限、后續(xù)整改進行科學評價。最后，加強與各部門的溝通，進行科學的分析。對于無法確定原因的生態(tài)環(huán)境破壞，以及無法判斷客觀因素或其履職因素在損害中所占比例，可以咨詢專家，評估領導干部因不作為所產(chǎn)生的影響程度，將結果與實際損害情況相比較，以此來評價領導干部的履職情況。

（五）完善相關法律法規(guī)

審計是國家治理的工具。為更好地發(fā)揮審計的作用，必須加快自然資源資產(chǎn)離任審計的法制化進程和配套法制建設，在體制和機制上形成強大的推動力。一方面，應進一步強化審計機關的獨立性，為推進自然資源資產(chǎn)離任審計掃清障礙。另一方面，應制定和完善有關自然資源資產(chǎn)離任審計的相關法律法規(guī)，擴大審計監(jiān)督范圍，推進自然資源資產(chǎn)離任審計制度化、常態(tài)化。加強配套體系制度建設，促進自然資源資產(chǎn)離任審計工作的有效開展。同時，應建立統(tǒng)一的評價標準，為審計工作提供依據(jù)。這是提高自然資源資產(chǎn)離任審計效率和效果的必要條件。

四、結語

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴重，國家對生態(tài)文明建設也來越重視。在我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制模式下，地方政府環(huán)境治理行為的強弱嚴重影響著整體生態(tài)環(huán)境質量的好壞。為更好地監(jiān)督地方政府執(zhí)政行為，科學衡量和評價領導干部的履職情況，亟須建立完善的自然資源資產(chǎn)離任審計制度。但作為一項新的審計制度，國內外并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式可借鑒，相關基礎理論的儲備不足，導致了領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作在推進過程中，不可避免地遇到一些難點和問題。因此，不斷探索自然資源資產(chǎn)離任審計的對策，對提高審計的效果和質量具有重要意義。

作者:馬文麗 單位:蘭州財經(jīng)大學