水鄉(xiāng)特色縣水環(huán)境治理瓶頸分析
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［摘要］十八大以來，多次強調(diào)“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，這是總書記對人民群眾的錚錚誓言。2013年浙江省委提出了“五水共治”，以治水倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、以治水滿足人民需求、以治水承載文明之道、以治水保障基本民生、以治水恢復自然生態(tài)。治水，正是浙江省委對人民群眾美好生活向往的強力回應。事實上，在長三角和珠三角以及京津冀等地區(qū)有很多水鄉(xiāng)，有不少縣市處在水域下游，由于受上游來水與自身污染的雙重影響，這些縣市地表水體污染嚴重，建立水環(huán)境長效機制迫在眉睫?？陀^分析當前平原地區(qū)的水環(huán)境治理所面臨的形勢，有針對性地改進和完善水環(huán)境治理的制度籠子建設和機制體系建設的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對水環(huán)境治理工作有借鑒示范意義。
［關(guān)鍵詞］水域；平原地區(qū)；水環(huán)境
1分析：水域下游平原地區(qū)水鄉(xiāng)特色縣在水環(huán)境治理中的共性問題
1．1頂層設計制度缺失
我國已頒布實施了《水污染防治法》等一系列有關(guān)水環(huán)境保護的法律法規(guī)，但大多屬于原則性條文，致使實踐中無法得到具體落實，污染治理體制機制與法規(guī)政策依然不健全，水環(huán)境保護的法制建設相對于實踐的需要仍嚴重滯后。突出表現(xiàn)為自上而下的考核方法缺陷，主要是將水資源與水環(huán)境管理視為一個整體問題的管理考核辦法不完善，往往陷入“出事強執(zhí)行，不出事虛執(zhí)行”的惡性循環(huán)。如一些環(huán)保責任考核指標不具體、責任不落實，使地方政府普遍重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護，環(huán)保責任被虛化。環(huán)境被普遍污染，但老百姓沒有能力來要求改善和獲得補償，只能無奈忍受，公民的環(huán)境權(quán)利被忽視和侵占。如“河長制”若缺少相應的嚴密考核，必然會導致形式化。必須要強化治水責任追究，對考核不合格、整改不給力的“責任河長”，實行類似年度考核“一票否決”的嚴懲。當今水環(huán)境受到的瘋狂破壞和污染，主要還在于違法成本過低，如一些企業(yè)往往只需偷排一兩天，其“省”下來的治污費用就會遠遠超過其因違法行為而承擔的處罰。而農(nóng)業(yè)部分，豬糞直接入河更多的只是道德問題而非法律問題。近年來，盡管各地各縣市各相關(guān)部門不斷加大水環(huán)境執(zhí)法力度，堅持嚴厲打擊涉水違法犯罪行為，但當前水環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法漏洞仍然較多，水環(huán)境事故和糾紛處于易發(fā)、多發(fā)階段。
1．2城鎮(zhèn)化推進迅速
資源需求變動和環(huán)境承載壓力是一個連續(xù)動態(tài)變化的過程，主要受到經(jīng)濟社會發(fā)展階段、經(jīng)濟發(fā)展方式的影響。今后隨著城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程的加快將給水污染防治和水環(huán)境保護帶來新的壓力。經(jīng)濟持續(xù)較快增長對資源環(huán)境的要求更高，環(huán)境承載力面臨的壓力更大，矛盾將更加凸顯。隨著工業(yè)企業(yè)布局的調(diào)整和轉(zhuǎn)移，農(nóng)村工業(yè)污染有迅速抬頭趨勢，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的增加，造成農(nóng)村地區(qū)水源開始惡化，空氣質(zhì)量急劇下降，嚴重危害農(nóng)民的身心健康，生活污水、生活垃圾長期得不到妥善處理，農(nóng)村水環(huán)境保護刻不容緩。
1．3經(jīng)濟發(fā)展模式粗放
雖然從中央到地方都在強調(diào)和追求集約型的經(jīng)濟發(fā)展，但短期內(nèi)仍無法完全扭轉(zhuǎn)粗放形態(tài)，無論是縣域或城市是否“親水”，能源資源消耗的持續(xù)增加已使所有的水體承載能力不堪負荷。特別是工業(yè)廢水處理有效監(jiān)控的機制還未完全形成，污染物排放量遠遠超過水環(huán)境自凈能力。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式如農(nóng)業(yè)廢棄物造成農(nóng)村水體和農(nóng)田污染，規(guī)?；B(yǎng)殖場排放的大量糞尿與廢水現(xiàn)已成為許多城市和農(nóng)村的新興污染源。大部分水鄉(xiāng)都呈現(xiàn)出河網(wǎng)密布的地域地貌特征和憑河而居的農(nóng)耕文化特色，就對經(jīng)濟發(fā)展的要求更高。所以水環(huán)境治理從根本上而言，就是要求政府解決在不犧牲環(huán)境的前提下加快發(fā)展的問題。
1．4公眾參與缺乏
雖說現(xiàn)階段公眾參與政府事業(yè)的可能性和可行性都有所增強，但參與的途徑和方式仍不完善。特別是水環(huán)境污染和治理的信息和共享機制不完善，不利于公眾對水環(huán)境保護意識的激發(fā)，更不利于全民參與水環(huán)境治理的監(jiān)督。現(xiàn)在從全國范圍來看，全民都很關(guān)心水環(huán)境也很擔憂還有很多不滿。但大多數(shù)公民同樣存在思想和行為分離的狀況，一方面在抱怨政府不作為，但另一方面仍把垃圾往河里面倒。如很多地方水環(huán)境中總磷超標問題比較嚴重，主要還在于很多城郊結(jié)合部及農(nóng)村河道，被當成傾倒垃圾、拋扔病死動物、排放廢水的“天然場所”，因此，如何讓公眾參與其中，在區(qū)域內(nèi)形成一種治水的氛圍，顯得尤為重要。
1．5流域聯(lián)動管理缺位
由于地理區(qū)位的不同，上游地區(qū)總能對下游地區(qū)產(chǎn)生影響。一旦在上游地區(qū)發(fā)生了水污染事故，若不及時治理，會影響整個流域。如若地區(qū)的上游來水不改善，當?shù)乜h市的治水肯定事倍功半。水域各個地區(qū)都只是過境之地，都難以承擔流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責，這種分散管理體制使流域統(tǒng)一管理流于形式，但與之相對應的是：流域水污染涉及的利益群體眾多，利益關(guān)系復雜，涉及各方在自身利益的驅(qū)使下，圍繞水污染問題進行利益博弈。水環(huán)境治理流域管理、區(qū)域聯(lián)動的體制機制的缺位，是跨區(qū)域污染問題及糾紛屢見不鮮的主因。同時，流域生態(tài)補償和糾紛調(diào)解機制、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制的缺位也對治水的長遠性存在被動影響。
1．6地域政府管理錯亂
政府部門在職能管理上有交叉，目前涉及治水的部門就有環(huán)保、農(nóng)經(jīng)、水利、建設、航運等多個，如水利與環(huán)保在職能上存在重疊：水利負責對水功能區(qū)與河道排污口的管理及水資源保護，而環(huán)保負責污染治理且對水環(huán)境的責任更多。執(zhí)法有時失之于寬、失之于軟，手段滯后，造成守法成本高、違法成本低的現(xiàn)象，導致一些企業(yè)寧愿繳納超標排污費、不愿治理污染的惡性循環(huán)。
2關(guān)鍵環(huán)節(jié)：建設水環(huán)境治理長效機制
2．1治水需要正確的工作方法
水環(huán)境治理是一項綜合性系統(tǒng)工程，涉及自然生態(tài)、生產(chǎn)生活、管理體制、社會文化等眾多領(lǐng)域，關(guān)系城鄉(xiāng)居民、企業(yè)、政府機關(guān)、社會組織等諸多主體。在政府行政系統(tǒng)內(nèi)部，水環(huán)境治理也涉及環(huán)保、水利、建設、國土、航運等多個部門。只有對河流開展綜合性整治，才能克服“就水論水”治標不治本的缺陷，真正實現(xiàn)“藥到病除”，綠水長流。一是找準源頭。“治水不尋源，治標不治本”。為什么會發(fā)黑發(fā)臭，必須找準源頭，要翻箱倒柜找源頭，不能病急亂投醫(yī)、頭痛去醫(yī)腳，要避免原因分析的簡單化，防止源頭問題沒找準或沒找全。二是綜合施策。治河必須要因河制宜、量力而行，打好截污納管、河道清淤、拆除違建、垃圾清理、生態(tài)修復、景觀綠化等“組合拳”。三是落實責任人。治河過程中必須要有具體負責人，達到權(quán)責相統(tǒng)一。
2．2建立水域聯(lián)動機制促成流域區(qū)際共同治理
較高行政機構(gòu)如中央、省、流域管理局應制定水域間水事活動制度或法規(guī)。與國外的小國大河相比，我國在流域水事法律法規(guī)的制定上有很多優(yōu)勢。一旦水的法律法規(guī)比較健全，社會各界和一切水事活動就都能嚴格遵守。水事法規(guī)一般應規(guī)定流域開發(fā)的總方向，促進流域發(fā)展的總體措施，規(guī)定專屬流域管理機構(gòu)的權(quán)利范圍和機構(gòu)體系，明確規(guī)定國家、流域委員會、地方省市縣鎮(zhèn)分級管理的責任、權(quán)力和義務，同時把參與水事活動的政府機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位的職責明確分開，各自在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)充分發(fā)揮作用，若有越權(quán)或違法行為發(fā)生，通過法律手段予以處罰或糾正。
2．3健全問責機制嚴格打擊違法行為和懶政行為
政府要有效提升執(zhí)行力，進行科學考核和嚴厲問責。監(jiān)督要跟著流水轉(zhuǎn)，著重完善在法規(guī)執(zhí)行方面的細則和配套監(jiān)管能力建設。如浙江省嘉善縣嘗試的由治水辦牽頭定期對全縣河流交接斷面水質(zhì)進行考核、月度公開通報的“一把掃帚”機制。同時，問責同等重要，必須嚴厲打擊水污染違法排污企業(yè)，嚴肅查處危害水體安全破壞水環(huán)境的違法行為。如“河長制”必須明確責任承擔的定位，避免“河長”和具體執(zhí)行部門職責不清、權(quán)限不明，出現(xiàn)追究責任時互相推諉、互相扯皮，導致問責效果大打折扣。必須明確問責主體，現(xiàn)行情況是問責主體一般為責任主體的下級（多為環(huán)保部門）或責任主體的上級。必須保證問責結(jié)果的公正性。
2．4試水生態(tài)補償機制協(xié)調(diào)上下游利益失衡
水環(huán)境治理必須實現(xiàn)水域聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法?？v向上，要加強各流經(jīng)區(qū)域的綜合執(zhí)法，特別是上游區(qū)域必須保持高壓態(tài)勢，對污染事件“零容忍”；橫向上，要加強各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)執(zhí)法，建立健全由治水辦牽頭的水環(huán)境綜合治理聯(lián)合執(zhí)法機制，組織聯(lián)合執(zhí)法，依法打擊和嚴厲懲處環(huán)境違法行為。要實現(xiàn)這種縱橫管理，必須完善行政區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制、跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作機制，避免地方保護主義，實現(xiàn)流域區(qū)際共同治理。同時上游地區(qū)在污染上必然是比較有利的一方，下游地區(qū)必須是受害的一方。因此可以嘗試推行流域政府間生態(tài)補償機制，從而糾正流域上下游地區(qū)在流域生態(tài)保護和利用過程中的付出與收益失衡。
2．5擴大公眾參與領(lǐng)域引導自覺保護意識
探索公眾參與水環(huán)境保護和治理的新途徑，特別是社會預防與控制措施的構(gòu)建。水與民息息相關(guān)，涉及公眾利益，有問題也不容易掩蓋，與水環(huán)境有關(guān)的決策，公眾應當享有知情權(quán)和請求權(quán)。政府必須重視公眾參與，發(fā)動群眾和企業(yè)，這將提高水管理的效率效果?？梢越⑺h(huán)境治理信息公開制度、公眾參與決策制度等，最大程序地發(fā)揮公眾參與的功效，為避免流于形式，實踐中可以充分發(fā)揮各類非政府專業(yè)團體或民間組織的作用，使公眾的呼聲得到加強，公眾的立場得到清晰地表達。通過公眾參與、全民聯(lián)合，有效提升公眾的環(huán)境意識，提高公眾的自律行為和治理參與程度，營造聯(lián)合治水、“人人護河”的良好氛圍。
2．6加大技術(shù)投入建立科學化維護體系
技術(shù)對水環(huán)境的治理和保護非常重要，但包括技術(shù)在內(nèi)的所有治理行為都需要投入，因此，投入是促進治理和保護的關(guān)鍵因素。應在政府主導的前提下，充分發(fā)揮市場機制對水環(huán)境保護投融資的引導、調(diào)節(jié)作用，促進有效解決突出的水污染治理問題。如工業(yè)污水處理，可以充分發(fā)揮企業(yè)作為責任主體的作用，要求必須達標排放，或者企業(yè)自己建廠處理，或者付費交給其他專業(yè)化運營單位集中處理；對城鎮(zhèn)生活污水處理，可以通過相關(guān)政策引導，吸引民間資本參與污水設施運營管理，利用市場機制推進廢水處理再循環(huán)利用。同時，可以結(jié)合水域特點，通過引進有益水體生物、種植適水植物等措施，營造河道良好的水生態(tài)系統(tǒng)，提高水體自凈能力和水環(huán)境容量。
參考文獻：
［1］沈承紅．加強河北水生態(tài)保護助推地方經(jīng)濟發(fā)展的對策研究［J］．中國市場，2015（43）．
［2］趙麗華．鋼鐵企業(yè)的水處理藥劑市場及發(fā)展方向［J］．中國市場，2014（44）．
作者：朱櫻 單位：中共嘉善縣委黨?？蒲惺?/p>