財政建設(shè)論文：淺析財政轉(zhuǎn)移支付機制的建構(gòu)

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本文作者：劉陶 單位：湖北省社會科學(xué)院長江流域經(jīng)濟研究所

主體功能區(qū)的空間管理模式體現(xiàn)了尊重自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展理念，打破了所有區(qū)域都要發(fā)展經(jīng)濟的傳統(tǒng)思維。推進全省主體功能區(qū)的形成就是使不同區(qū)域承擔(dān)不同的主體功能，有些區(qū)域承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟、聚集人口的主體功能，并適度提高其環(huán)境標準；有些區(qū)域承擔(dān)保護環(huán)境的主體功能，對這類區(qū)域而言，保護就是發(fā)展，它支撐著全省乃至全國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，實施這一舉措將有效緩解全省生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢。發(fā)展水平較高的地區(qū)主要集中在武漢市及其周邊地區(qū)、荊門市的中心城區(qū)、襄陽市的襄城區(qū)、宜昌市的猇亭區(qū)和點軍區(qū)。發(fā)展水平較低的地區(qū)中人均GDP低于1萬的縣市有57個，占一半以上，主要包括一些山區(qū)縣市。構(gòu)建主體功能區(qū)，就是既要支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，做大分子；同時，也要逐步促使一些生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展經(jīng)濟條件不好的區(qū)域人口逐步轉(zhuǎn)移，縮小其分母。通過發(fā)展經(jīng)濟、人口轉(zhuǎn)移、財政轉(zhuǎn)移支付等多種途徑，逐步實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，這種新型管理模式對于改善全省不平衡發(fā)展現(xiàn)狀具有重大意義。

主體功能區(qū)與財政轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)聯(lián)

1、主體功能區(qū)規(guī)劃實施的政策導(dǎo)向重點。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。這些地區(qū)經(jīng)濟和人口高度密集、環(huán)境資源承載能力開始減弱，主要方向是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。在政策導(dǎo)向上，首先是制定產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和轉(zhuǎn)移導(dǎo)向目錄，在資源消耗、環(huán)境影響等方面實行更加嚴格的產(chǎn)業(yè)效能標準，設(shè)定高于全國平均標準的產(chǎn)業(yè)用地門檻，并先行實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策。重點開發(fā)區(qū)域，是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域，主要是經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ?、基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待改善的地區(qū)，未來經(jīng)濟規(guī)模將進一步壯大，而且是產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移的重要載體。政策導(dǎo)向上主要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資支持，有針對性地適當(dāng)擴大建設(shè)用地供給，支持重大產(chǎn)業(yè)項目及配套能力建設(shè)等。限制開發(fā)區(qū)域，是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。這類地區(qū)包括森林、草原、荒漠化地區(qū)、水土流失地區(qū)重要的水源補給區(qū)、蓄滯洪地區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)和水資源嚴重匱乏地區(qū)。政策上包括建立生態(tài)補償機制和加大財政轉(zhuǎn)移支付支持、引導(dǎo)生態(tài)移民、扶持和培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等。禁止開發(fā)區(qū)域，是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域，其范圍比較明確，當(dāng)前要明確中央和地方政府的管護職責(zé)分工、實施核心保護區(qū)內(nèi)人口搬遷、對區(qū)內(nèi)居民給予補貼補助等?？傊?，主體功能區(qū)規(guī)劃目標能否實現(xiàn)，關(guān)鍵要看上述政策導(dǎo)向中的利益共享和補償機制能否建立，對于限制和禁止開發(fā)區(qū)而言足夠的補償和扶持更為重要，而財政轉(zhuǎn)移支付則首當(dāng)其沖。

2、財政轉(zhuǎn)移支付在主體功能區(qū)建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮的功能。財政轉(zhuǎn)移支付制度是財政體制的一個重要組成部分，它是在既定的政府間支出責(zé)任和收入劃分框架下，通過財政資金在各級政府之間的無償撥付以彌補財政縱向和橫向失衡，實質(zhì)上是指財政資金在各級政府之間的一種再分配形式。在分稅制財政體制下，中央政府或省級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付，彌補地方財政收支缺口，保障地方政府經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費，矯正轄區(qū)間外溢，能夠促進資源合理流動與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實現(xiàn)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的目的。在主體功能區(qū)建設(shè)中，財政轉(zhuǎn)移支付主要應(yīng)承擔(dān)三種功能。

（1）為生態(tài)福利買單。對限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護勢必帶來當(dāng)?shù)刎斦臏p收，造成財政缺口，需要轉(zhuǎn)移支付彌補財政收支缺口，這也是對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域生產(chǎn)生態(tài)財富行為的鼓勵與補償。另一方面，限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域生產(chǎn)的生態(tài)財富又產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)，其他地區(qū)有義務(wù)為享受到的這種外溢的生態(tài)財富買單。由此可見，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域因主要從事生態(tài)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等活動向全省或整個國家提供了生態(tài)財富，對這兩類地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，可以看成是對它們提供的生態(tài)財富的買單，是一種政府購買行為，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)經(jīng)濟功能。

（2）實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。一個國家的所有公民都有平等的權(quán)利享受國家最低標準的基本公共服務(wù)，這是一項基本權(quán)利，與個人的支付能力和居住位置無關(guān)。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務(wù)水平，要求中央政府或省級財政站在社會大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務(wù)為目的的政府間轉(zhuǎn)移支付，協(xié)調(diào)地區(qū)間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務(wù)的不平等。對限制和禁止開發(fā)區(qū)域而言，為保護生態(tài)犧牲了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，造成地方政府財政收支缺口，降低了為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗竟卜?wù)的能力，需要財政轉(zhuǎn)移支付的支持，以縮小地區(qū)間政府基本公共服務(wù)的差距，而不是直接改變地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，這體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的社會功能。

（3）滿足宏觀調(diào)控需要。轉(zhuǎn)移支付屬于財政再分配，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付，對那些市場配置失效的領(lǐng)域進行資源的合理配置，以優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小貧富差別，實現(xiàn)中央政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標。主體功能區(qū)劃分有助于我國形成經(jīng)濟發(fā)展與人口和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域開發(fā)格局，是中央政府在區(qū)域發(fā)展中落實可持續(xù)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措。財政轉(zhuǎn)移支付是主體功能區(qū)建設(shè)中利益協(xié)調(diào)與補償?shù)暮诵恼叽胧?，是實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要制度保障，這體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的政治經(jīng)濟功能。

湖北推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略的財政轉(zhuǎn)移支付新思路

調(diào)整和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是推進主體功能區(qū)建設(shè)的重要手段。為了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、推進形成主體功能區(qū)的目標，根據(jù)目前湖北省以下財政轉(zhuǎn)移支付的實際情況，建議從以下幾個方面調(diào)整和完善湖北省對下一般性轉(zhuǎn)移支付制度，同時進一步明確專項轉(zhuǎn)移支付的重點和力度。

1、明確新增均衡性轉(zhuǎn)移支付補助方向。根據(jù)中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，建議以基本公共服務(wù)支出標準因素為核心，修訂現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的標準支出項目，在均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配計算方法中，增設(shè)主體功能區(qū)因素。并且，以后年度湖北省新增均衡性轉(zhuǎn)移支付主要用于增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)縣（市、區(qū)）的財政轉(zhuǎn)移支付，幫助其提高基本公共服務(wù)能力。在禁止、限制開發(fā)區(qū)域試行“省直管縣”財政體制，轉(zhuǎn)移支付資金直接由省級財政劃撥到縣(市)的運行模式。

2、增加均衡性轉(zhuǎn)移支付補助規(guī)模。目前湖北均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模嚴重偏小，其公共服務(wù)均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付補助額為9.96億元，僅占省對下一般性轉(zhuǎn)移支付總額的13.4%，因此，按照中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，我省應(yīng)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付補助規(guī)模，有效地強化其公共服務(wù)均等化功能。

3、調(diào)整激勵性轉(zhuǎn)移支付補助結(jié)構(gòu)。按照中央、省主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，省對下財政收入增長激勵性轉(zhuǎn)移支付將調(diào)整按功能區(qū)的劃分進行分類測算，將重點開發(fā)縣（市、區(qū)）、限制開發(fā)縣（市、區(qū)）、禁止開發(fā)縣（市、區(qū)）分別放在不同平臺進行考核，向重點開發(fā)縣（市、區(qū)）傾斜，鼓勵重點開發(fā)縣（市、區(qū)）加快經(jīng)濟發(fā)展。運用激勵性轉(zhuǎn)移支付手段關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)。按照功能區(qū)規(guī)劃的要求，將激勵性轉(zhuǎn)移支付向重點開發(fā)區(qū)域的縣（市、區(qū)）傾斜，鼓勵重點開發(fā)區(qū)域的縣（市、區(qū)）加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，大力發(fā)展資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護型產(chǎn)業(yè)，推動企業(yè)實施清潔生產(chǎn)，關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的雙贏。

4、激勵基層政府控制行政成本。為了鼓勵限制開發(fā)和禁止開發(fā)縣（市、區(qū)）控制政府規(guī)模、減少行政成本，建議湖北省進一步加大對這些縣（市、區(qū)）分流財政供養(yǎng)人員的激勵性轉(zhuǎn)移支付補助力度，提高分流財政供養(yǎng)人員的獎補標準；同時，對現(xiàn)在財政供養(yǎng)人數(shù)已超出省測算標準財政供養(yǎng)人數(shù)卻仍然不予控制的縣（市、區(qū)），省將實施財政供養(yǎng)人員增長負激勵性轉(zhuǎn)移支付。

5、優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付。在原有民族地區(qū)、退耕還林還草還湖、天然林保護工程三大轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，設(shè)立針對禁止、限制開發(fā)區(qū)域的專項轉(zhuǎn)移支付。省財政在一般性轉(zhuǎn)移支付標準財政支出測算中，增設(shè)屬于地方支出責(zé)任范圍的生態(tài)保護支出項目和自然保護區(qū)支出項目。

6、建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)轉(zhuǎn)移支付制度。在限制開發(fā)區(qū)域的標準支出中，增設(shè)“生態(tài)環(huán)保支出項目”和確定成本系數(shù)，設(shè)置綜合性更強的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付專戶并進行制度化管理，通過財政縱向轉(zhuǎn)移支付制度，安排生態(tài)環(huán)境補償專項資金用于主體功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境治理與保護建設(shè)工程、生態(tài)移民安置及對不符合標準的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)向適宜地區(qū)搬遷補償?shù)取?/p>

7、強化轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督考核與績效評估。確保轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于基本公共服務(wù)，杜絕挪用等非法使用轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象；加強資金使用績效監(jiān)督和評估，統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金，提高使用效率。