支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展財政政策研究

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摘要：農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要政府強有力的財政政策調(diào)控，政策的有效性是調(diào)控成功的關鍵。農(nóng)業(yè)財政政策有效性體現(xiàn)在政策對象選擇、良序競爭環(huán)境形成、政策反饋機制和政策工具選擇的有效性。文章從政策實施成本、主體意識和行為形成、扶持政策內(nèi)容等方面，分析了農(nóng)業(yè)財政政策存在的問題，對存在問題的原因進行了分析，最后提出了精準選擇政策對象，著力農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑設計，構建科學的財政政策體系，強化政策工具應用創(chuàng)新等政策建議。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)；高質(zhì)量發(fā)展；財政政策；有效性

黨的報告明確指出，新時代的基本特征是“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段”。在2017年中央經(jīng)濟工作會議上，進一步強調(diào)：“推動高質(zhì)量發(fā)展，是我們當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求”。農(nóng)業(yè)發(fā)展也不例外，2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議提出了“走質(zhì)量興農(nóng)之路”和“加快推進農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導向轉向提質(zhì)導向”的要求。由于農(nóng)業(yè)先天所具備的基礎性、戰(zhàn)略性和弱質(zhì)性特征，要推動農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，還需要政府強有力的政策調(diào)控。［1］在政府諸多調(diào)控手段當中，經(jīng)濟手段是最符合市場經(jīng)濟規(guī)律的，而在所有經(jīng)濟手段當中，財政政策又是實施調(diào)控最有力的經(jīng)濟杠桿之一。從國外發(fā)展經(jīng)驗和我國發(fā)展實際看，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須借助政府財政政策的支持。［2］十三五期間，國家、省和地方各級政府出臺了一系列農(nóng)業(yè)支持政策，涵蓋價格支持、生產(chǎn)者補貼和一般服務支持等，對于促進糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。然而在新的形勢下，國家農(nóng)業(yè)支持政策總體上處于轉型發(fā)展的過程中，面對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標，需要更加有效的財政政策。

一、農(nóng)業(yè)財政政策有效性體現(xiàn)

農(nóng)業(yè)財政政策是國家運用政策工具、彌補市場失靈、調(diào)控農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，農(nóng)業(yè)財政政策有效性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政策對象選擇的有效性。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財政政策就是圍繞政策對象，通過政策設計，激勵相關主體，按照政策導向，實現(xiàn)政策目標。如以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為對象的有機或綠色農(nóng)產(chǎn)品認證激勵政策，以行為為對象的有機肥代替化肥、秸稈收儲等的補貼政策。不同的政策對象對政策的反應不同，政策的激勵效果也不一樣，對生產(chǎn)行為的補貼并不一定必然導致高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品，對農(nóng)民的直接補貼并不一定帶來土壤改良和綠色技術的應用，財政政策對象的選擇影響財政政策的有效性。

2.良序競爭環(huán)境形成的有效性。農(nóng)業(yè)財政政策主要是利用政府調(diào)控職能，彌補農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進程中存在的市場失靈，發(fā)揮市場機制作用，推動政策目標的實現(xiàn)。如有機肥的施用改良了土壤，獲得了顯著生態(tài)效益，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本有所增加，需要通過補貼進行相應的經(jīng)濟補償，以保證生產(chǎn)者的利益；同樣地，廢棄物的綜合利用，因為成本的增加，單純通過市場機制推動困難。財政政策的運用，要形成良序競爭的環(huán)境，從根本上激發(fā)市場活力和相關主體作用的發(fā)揮。

3.政策反饋機制形成的有效性。財政政策是否有效，通過政策反饋機制的形成可以得到體現(xiàn)，政策反饋是政策有效性的驗證，如對農(nóng)民的補貼是否真正推動農(nóng)民的綠色生產(chǎn)行為，對農(nóng)業(yè)的補貼是否真正推動了循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。政策反饋涉及財政政策的范圍和力度以及社會對政策的認知，范圍表明政策的覆蓋面，力度影響政策對主體的激勵效果，社會認知體現(xiàn)在政策對象對政策的正確理解和運用?？茖W合理的政策安排，有利于形成好的政策反饋與社會監(jiān)督機制。

4.政策工具選擇的有效性。財政政策需要借助于一定的政策工具才能達到相應的政策效果，如補貼、補助、稅收、項目扶持等，不同的政策工具，其政策效果不同。補貼直接效應明顯，但未必一定能完全彌補增加的成本或投入；稅收面向長遠，從量計稅，隨著量的增加，稅收減免的絕對數(shù)越多，獲得的總收益就會增加，具有長期激勵效應；項目扶持內(nèi)容明確，側重于示范和引領效應；投融資的扶持主要為綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供資金支持，有利于主體產(chǎn)生高質(zhì)量發(fā)展的主動自覺行為。

二、支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展財政政策存在的問題

近年來，國家出臺了一系列推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財政政策，所有這些政策的實施為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.部分政策內(nèi)容交叉，政策實施成本偏高。政策內(nèi)容復雜多樣，存在相互重疊交叉現(xiàn)象，如地力保護、機械深耕、測土配方施肥、有機肥代替化肥、輪作休耕等補貼，都是為了土壤肥力保持和可持續(xù)性。部分政策要求不明確，對生產(chǎn)者的地力直接補貼并沒有以地力要求作為標準，補貼提高了農(nóng)民收入，但耕地保護目標未能實現(xiàn)；對新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體培育扶持政策，提出了培訓人數(shù)的要求，但培訓目標和內(nèi)容并不明確。部分政策的實施成本偏高，如秸稈還田項目補貼，為保證補貼準確到位，實行了“四查三公示”的做法，某地區(qū)150萬元的補貼，政策實施成本為20多萬元，政策執(zhí)行成本明顯偏高。

2.政策對主體意識提升和活力激發(fā)不足，主體作用發(fā)揮有限。部分補貼政策產(chǎn)生的帶動效應不明顯，并沒有完全激活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的活力，如秸稈收儲、加工、銷售等環(huán)節(jié)都有補貼，卻未能撬動市場力量推動綜合利用秸稈產(chǎn)業(yè)鏈的形成。政策對象的限制性選擇還影響了其他主體作用的發(fā)揮，如對家庭農(nóng)場和合作社的農(nóng)機購置補貼就對種田大戶和一般小農(nóng)形成了不公平生產(chǎn)資源配置環(huán)境。部分農(nóng)業(yè)企業(yè)對財政補貼的依賴明顯，對秸稈利用和有機肥生產(chǎn)創(chuàng)新動力缺乏，通過市場機制帶動各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展的效應沒有形成。

3.財政政策雖然多樣，但全民自覺行動并沒有完全形成。部分財政政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)的意識提升顯得不足，部分主體是為獲得補貼進入農(nóng)業(yè)，而不是為了高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)，如輪作休耕、秸稈綜合利用、有機肥施用，一旦補貼停止，相關高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)行為基本也不會再繼續(xù)。加上農(nóng)業(yè)財政政策監(jiān)督成本較高、監(jiān)督力度不足，還存在獲取財政補貼而實際不作為，甚至是套取國家補貼后“跑路”現(xiàn)象。部分補貼力度也顯得不足，如每畝100元左右的休耕補貼，難以彌補一季小麥的收成，影響了政策目標的實現(xiàn)。

4.政策覆蓋不夠全面，服務體系建設的扶持政策不足。農(nóng)業(yè)財政政策覆蓋面不夠全面，對農(nóng)業(yè)發(fā)展服務體系建設的扶持不足，在綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術服務方面，包括測土配方精確施肥、綠色植保、廢棄物處理等服務；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息服務主體扶持方面，包括農(nóng)業(yè)信息的收集、處理、傳播、應用等，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各環(huán)節(jié)信息。總體而言，通過市場機制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體服務的效益動力機制還沒有形成，社會化綠色服務組織發(fā)展不足。

5.自上而下的財政政策，與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和各類主體的現(xiàn)實需求有偏差。目前運用較多的工具是補貼和補助，直接效應明顯，但對市場力量發(fā)揮和長期效應形成激勵不足。規(guī)模較大的生產(chǎn)者需要的信貸扶持政策還不完善，能夠用于抵押的財產(chǎn)有限，無抵押的信用擔保體系需要政策扶持。農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策扶持也需要進一步完善，相關主體能力建設和市場競爭力還沒有形成。還存在著工具運用簡單化，工具之間缺乏協(xié)同，重復補貼或補助，以及農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)缺乏政策扶持等現(xiàn)象。

三、政策運用存在問題的原因分析

基于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要，農(nóng)業(yè)財政政策運用與實施過程中存在的問題是有原因的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.政策由不同部門制定，政策實施相對獨立。財政政策主要由相關職能部門制定，如農(nóng)業(yè)、科技、質(zhì)量等政府管理部門，不同職能部門出于各自管理領域的目標，出臺的財政政策不同，導致政策內(nèi)容存在著一定程度的交叉。另一方面，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的階段也決定了政策內(nèi)容的差異性，發(fā)展初期的政策單一目標特征明顯，難以兼顧其他目標，如有機肥施用補貼政策，難以兼顧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的目標；秸稈還田補貼政策，難以兼顧效益與產(chǎn)量目標。隨著農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的不斷推進，應推動農(nóng)業(yè)財政政策的系統(tǒng)化。另外，政策實施的相對獨立性，加上政策對象的面廣量大，導致政策管理和執(zhí)行成本偏高。

2.農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑還不明確，政策的帶動效應不明顯。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，包括農(nóng)業(yè)技術研發(fā)與推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制、人力資源保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程控制、耕地質(zhì)量提升與保護、廢棄物綜合利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式創(chuàng)新、一二三產(chǎn)業(yè)融合等。［3］農(nóng)業(yè)財政政策應該圍繞農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑進行設計，借助市場機制和市場力量，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展核心關聯(lián)環(huán)節(jié)的帶動作用，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。但目前而言，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展還處于初期階段，各地區(qū)發(fā)展的路徑還不是很明確，而且不同的農(nóng)作物生產(chǎn)條件和生產(chǎn)過程不同，環(huán)節(jié)之間的關聯(lián)程度也不同，影響了財政政策的效率和實際效果。

3.政策目標和主體目標不一致，政策力度和范圍及其考核要求不夠完善。農(nóng)業(yè)財政政策目標體現(xiàn)了政府的公共政策特征，具有明顯的社會效益和生態(tài)效益，而農(nóng)民及其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體更加關注經(jīng)濟效益，在目標上存在不一致性，如耕地肥力補償，政策目標主要是為了改善土壤，但對于農(nóng)民而言，土地作為生產(chǎn)資料，需要的是產(chǎn)量和經(jīng)濟效益，因此，在補貼不能補償相關成本的情況下，難以推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實施政策要求的地力保護行為。由于農(nóng)業(yè)涉及面廣，政府提供的資金并不能完全面面俱到，從目前的財政政策看，還存在政策范圍和力度不足的情況，影響農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的部分目標。

4.農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策體系還沒有完全建立，各環(huán)節(jié)政策推進力度不一樣。由于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展時間不長，目前的不少政策主要是解決具體問題，基于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展整體需要的政策體系還沒有建立起來，政策還不能系統(tǒng)化地推進農(nóng)業(yè)各環(huán)節(jié)高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同，形成包括技術研發(fā)與推廣、產(chǎn)品生產(chǎn)、資源流動、加工銷售、信息服務等系統(tǒng)化的財政扶持政策。目前的財政政策主要還是側重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程和具體行為的扶持，對于技術研發(fā)、服務體系建設，以及農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式等方面的財政政策總量還不多。推動要素資源向綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展傾斜，保障綠色農(nóng)產(chǎn)品的效益實現(xiàn)，實現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)的優(yōu)先增長等系統(tǒng)化的財政政策略顯不足。［4］

5.政策工具運用不夠科學、合理，與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要還有偏差。農(nóng)業(yè)財政政策工具包括補貼、稅收和投融資等，不同的工具面向不同的主體和不同的對象，具有不同的效果。補貼可以直接增加政策對象的收入，但有可能并不能產(chǎn)生較好的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展效應，比如，秸稈收儲補貼可以增加收儲者的收益，推動秸稈的收儲行為，但并不能保證秸稈能得到很好的處理；農(nóng)機購置補貼可以促進相關機械的購置，但農(nóng)機裝備的使用效率并不能完全得到保證。企業(yè)的稅收具有間接調(diào)控功能，但也不能保證政策目標與對象行為的一致性，相關政策的效率和效果有待提升。

四、提升農(nóng)業(yè)財政政策有效性的對策建議

農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財政政策，應該依據(jù)國際慣例和規(guī)范，以及國家的文件精神，結合各地實際和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持問題導向，進行相應的制度完善。

1.精準選擇政策對象，分類分層次實施與執(zhí)行財政政策。依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程和環(huán)節(jié)之間的關系，注重補貼對象之間的關聯(lián)性，科學合理選擇財政政策對象；分析不同政策對象的作用和特點，強化部門協(xié)調(diào)和頂層設計，歸并同類政策內(nèi)容，提升財政政策的協(xié)同與激勵效果，推動市場機制作用發(fā)揮和主體創(chuàng)新行為的產(chǎn)生。構建信息共享體系，運用信息技術，建立數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)化地考慮政策的實施和管理，創(chuàng)新政策實施與管理模式與方法，降低管理與執(zhí)行成本。對普惠性、區(qū)域性、示范性，以及臨時性、長期性等不同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)財政政策，采用不同的政策實施方案，適當簡化程序，在保證政策規(guī)范落實的情況下，降低管理和執(zhí)行成本。

2.基于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑設計，激活市場力量和提升帶動效應。要強化農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究與設計，為農(nóng)業(yè)財政政策提供方向，確保政策的有效性與針對性。依據(jù)國際慣例和規(guī)范，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，科學合理地選擇政策目標，精確選擇關聯(lián)度大的環(huán)節(jié)，激活主體活力和意識，發(fā)揮市場帶動作用。把政府政策力量和市場力量結合起來，運用政策力量撬動市場力量，最終通過市場機制驅動技術研發(fā)主體、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、相關企業(yè)主體作用的發(fā)揮。要扶持綠色農(nóng)業(yè)技術研發(fā)企業(yè)，通過產(chǎn)學研合作，研發(fā)出滿足生產(chǎn)主體需要的技術；扶持有機肥和廢棄物綜合利用生產(chǎn)企業(yè)，推動畜禽糞便和秸稈的收儲、運輸、周轉等環(huán)節(jié)內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部行為，形成基于企業(yè)的廢棄物綜合利用體系。

3.強化政策目標要求，推動社會反饋機制形成。在精準設計補貼對象和內(nèi)容的基礎上，適度提出可執(zhí)行的標準和要求，強化農(nóng)民和企業(yè)的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意識，推動社會反饋機制和監(jiān)督機制的形成。合理確定政策范圍和力度，提高政策覆蓋面，保障政策對象的實際利益，驅動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要的主體行為。利用社會力量，形成高質(zhì)量發(fā)展的理念和文化，成為各方自覺行為。適度推動行政正強化和負強化舉措，推動主體意識和文化的形成。對綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動效應強的關鍵環(huán)節(jié)進行補貼，扶持綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的龍頭組織和企業(yè)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的帶頭作用，由龍頭企業(yè)承擔綠色生產(chǎn)監(jiān)督職能，通過品牌附加值獲得綠色經(jīng)濟效益，進而推進綠色生產(chǎn)技術標準和清潔生產(chǎn)。

4.依據(jù)各地農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，構建財政政策體系。分析各農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間的關聯(lián)效應，從帶動效應角度，系統(tǒng)化地設計財政政策。構建農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)人才扶持政策，吸引涉農(nóng)專業(yè)人才進入綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，發(fā)揮其示范引領與帶動作用；以新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體為政策對象，實施精準培訓，提高新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的素質(zhì)和能力；［5］以農(nóng)產(chǎn)品為政策對象，進行農(nóng)產(chǎn)品品種選擇和重點扶持，形成具有區(qū)域特色的綠色農(nóng)產(chǎn)品；對標準化生產(chǎn)和技術規(guī)范進行政策扶持，推動形成新的綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術規(guī)范。強化農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要的社會化服務體系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展提供精準服務。

5.強化政策工具應用創(chuàng)新，提升政策的針對性。要基于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的特征，注重實際效果，選擇合適的政策工具；依據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品、不同綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術、不同類型的主體和不同的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，制定不同的政策舉措，提高政策的實際效果。對于可計量或可檢測的對象，可以給予直接補貼的方式，促進政策目標實現(xiàn)，如土壤地力、產(chǎn)品質(zhì)量等；對于以行為為對象的政策，則要加大監(jiān)督力度，采用事后補貼的方式，確保財政政策目標實現(xiàn)；［6］對于成效顯著的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，給予相應的項目資助，以利于模式的創(chuàng)新、完善、總結與推廣。強化政策工具的綜合運用，注意政策工具之間的協(xié)調(diào)，提升政策工具運用的有效性。

參考文獻

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作者：張兆同 王小雨 唐學玉 單位：南京農(nóng)業(yè)大學工學院