市區(qū)城市管理立法實(shí)踐與思考探討

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摘要：城市管理的依據(jù)是法律，地方立法對(duì)城市管理的先行先試，是實(shí)現(xiàn)城市管理法治化的現(xiàn)實(shí)需要?！吨曛蕹枪軛l例》作為設(shè)區(qū)的市城市管理立法的范例，體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法和依法立法的要求。要把城市管理執(zhí)法就是服務(wù)城市民眾的治理理念貫穿于條例具體實(shí)施中，使城市管理法治化建設(shè)真正落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：地方立法；城市管理；法治化

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局收集的數(shù)據(jù)顯示:截止2017年末，我國的城鎮(zhèn)化率平均為58.52%，[1]目前仍處于加快城市化的階段。新時(shí)代城鎮(zhèn)化進(jìn)程還在持續(xù)推進(jìn)，不斷擴(kuò)張的城市規(guī)模給城市管理工作帶來了新的難題。城市管理執(zhí)法體制依然存在規(guī)范化、法治化方面的缺陷，既有的一些體制性問題阻礙了城市管理工作的順利開展。黨的提出：要不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。當(dāng)前要破解城市管理的困局、實(shí)現(xiàn)城市管理的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的城市管理制度體系。本文結(jié)合地方實(shí)際，直面城市執(zhí)法體制改革給株洲城市管理帶來的諸多新情況、新問題，考察了《株洲市城市綜合管理?xiàng)l例》（以下簡稱《株洲城管條例》）的立法背景、立法過程及亮點(diǎn)，并對(duì)實(shí)現(xiàn)株洲城市管理的法治化提出對(duì)策建議，希望能為設(shè)區(qū)的市城市管理立法提供可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、株洲城管立法的現(xiàn)實(shí)需要

株洲市作為中部重要工業(yè)城市，在經(jīng)濟(jì)大跨步、城區(qū)范圍不斷擴(kuò)大、外來人口不斷增多的同時(shí)，城市管理中遇到了許多困難，也總結(jié)了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)和做法。2017年9月8日株洲市第十五屆人大常委會(huì)通過《株洲城管條例》、同年9月29日湖南省第十二屆人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，已于2018年3月1日起正式實(shí)施，這在株洲城市管理法治化進(jìn)程中具有里程碑意義。

（一）是深入貫徹中央城市管理相關(guān)政策的需要

做好城市管理工作，提升城市綜合承載能力和發(fā)展質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)人民群眾美好生活需要的重要保障，是黨和政府治理能力的重要體現(xiàn)。2015年12月，中央深化改革委員會(huì)審議通過的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），把城市管理的重要性提升到空前的歷史新高，為新時(shí)期城市管理工作指明了正確的前行路徑?！兑庖姟诽岢觯骸凹訌?qiáng)城市管理和執(zhí)法方面的立法工作，完善配套法規(guī)和規(guī)章，實(shí)現(xiàn)深化改革與法治保障有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用。有立法權(quán)的城市要根據(jù)立法法的規(guī)定，加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章……形成完備的標(biāo)準(zhǔn)體系”，并且明確要求城市管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系到2020年基本完善。當(dāng)前沒有一部國家層面的《城市管理法》，開展城市管理地方立法工作很有必要，地方立法對(duì)城市管理的先行先試，是深入貫徹中央城市管理相關(guān)政策的需要。

（二）是補(bǔ)充、細(xì)化省級(jí)城市管理地方性法規(guī)的需要

2017年5月湖南省十二屆人大常委會(huì)表決通過了《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》，該條例于同年8月1日起實(shí)施，是全國第一部省級(jí)層面綜合規(guī)范城市管理和執(zhí)法工作的地方性法規(guī)。針對(duì)湖南省各級(jí)城市管理體制不統(tǒng)一的問題，條例就理順城市管理體制做了頂層設(shè)計(jì)。它規(guī)定了各級(jí)城市管理的主管部門和主要管理職責(zé)，并明確了設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的城市管理部門的執(zhí)法事項(xiàng)、管理的具體內(nèi)容和區(qū)域由設(shè)區(qū)的市人民政府確定，這為湖南省城市管理走向科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化提供了法律保障。因各地市城市管理工作的情況不一，《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》的內(nèi)容具有粗放和概括的特點(diǎn)，涵蓋城市管理領(lǐng)域的范圍有限且可操作性不強(qiáng)，需要株洲市通過開展地方立法予以補(bǔ)充和細(xì)化。通過設(shè)區(qū)的市地方性立法的形式將株洲市城市管理的內(nèi)涵、范圍、體制等問題予以明確，可以提升行政效能，更好地開展城市管理工作。

（三）是鞏固、發(fā)展“株洲城市管理”品牌的需要

歷經(jīng)十多年的發(fā)展和探索，城市管理已經(jīng)成為株洲市享譽(yù)全國的“城市名片”，并開始向全國輸送經(jīng)驗(yàn)：近年來，來自北京、湖北、海南、陜西、山西、安徽、廣東等省份的500余個(gè)團(tuán)隊(duì)來株洲考察交流城市管理經(jīng)驗(yàn)?！斗鹕饺?qǐng)?bào)》、《長江日?qǐng)?bào)》等開設(shè)專欄，對(duì)株洲城市管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系列報(bào)道；湖北、重慶等地甚至以政府文件形式，要求當(dāng)?shù)爻枪芟到y(tǒng)深入學(xué)習(xí)株洲城市管理經(jīng)驗(yàn)。2014年株洲市城市管理與體制創(chuàng)新榮獲“中國人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”，2015年株洲市被授予“全國文明城市”榮譽(yù)稱號(hào)，2017年以優(yōu)異成績蟬聯(lián)此榮譽(yù)稱號(hào)。城市管理只有更好沒有最好，為鞏固、發(fā)展“株洲城市管理”這一城市品牌，需要通過法制的形式將株洲市城市管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)予以鞏固，將先進(jìn)的管理制度提升到法制化的高度，進(jìn)一步促進(jìn)株洲市城市管理工作的提升。

（四）是規(guī)范城管綜合執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行、為民服務(wù)的需要

開展城市管理工作，是優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境、提高城市競(jìng)爭實(shí)力的系統(tǒng)工程，更是改善人居環(huán)境、提高生活質(zhì)量的惠民工程。城市管理工作的水平高低，直接影響著人民群眾的工作和生活，代表著一個(gè)城市的對(duì)外形象，支撐著一個(gè)城市發(fā)展必要的軟件基礎(chǔ)，體現(xiàn)了一個(gè)城市為民服務(wù)的政務(wù)水平和市民的精神風(fēng)貌。廉潔執(zhí)法和文明執(zhí)法是城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的生命線，必須靠完善制度來推進(jìn)，通過城市管理立法，能夠規(guī)范廉潔執(zhí)法和文明執(zhí)法的內(nèi)容并完善責(zé)任機(jī)制。做好管理工作的前提在于有法可依，有據(jù)可循，只有通過立法工作的開展，填補(bǔ)城市管理依據(jù)的立法空白，城市管理部門才能更好地履行自身職能，更好地為民服務(wù)。

二、《株洲城管條例》的立法過程及亮點(diǎn)

2015年3月《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，同年12月湖南省人大常委會(huì)決定株洲開始制定地方性法規(guī)，株洲就將城市管理項(xiàng)目作為該市地方立法、籌備立法的首選重點(diǎn)項(xiàng)目來推動(dòng)。2015年起，株洲市城管局成立了專門班子，聘請(qǐng)湖南師大法學(xué)院專家團(tuán)隊(duì)組成立法專家起草小組，制定了城管立法工作進(jìn)度表，明確內(nèi)容和時(shí)限。2016年，《株洲市城市綜合管理?xiàng)l例》被列為該市人大常委會(huì)立法調(diào)研項(xiàng)目、市人民政府起草出臺(tái)項(xiàng)目，經(jīng)過兩年的立法探索和論證終于出臺(tái)?？傮w而論，《株洲城管條例》體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法和依法立法的要求。

（一）《株洲城管條例》的科學(xué)性

地方立法要立足于本地區(qū)人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，既能符合社會(huì)實(shí)際又能體現(xiàn)法律價(jià)值取向，具有讓人信服的科學(xué)合理性，經(jīng)得起歷史、實(shí)踐的考驗(yàn)。首先，株洲城管立法結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，以解決株洲實(shí)際問題為導(dǎo)向，對(duì)當(dāng)前城市管理現(xiàn)狀進(jìn)行了細(xì)致全面的調(diào)研，針對(duì)城市管理事項(xiàng)百余個(gè)問題，編制《城管立法“52”問》。多次召開專家論證會(huì)，城管條例出臺(tái)前進(jìn)行了必要性、可行性和合憲合法性的論證，使所立之法真正成為符合株洲實(shí)際的良法。其次，株洲城管立法遵循立法技術(shù)規(guī)范，確保立法形式的科學(xué)合理性。株洲城管條例立法架構(gòu)清晰，整部條例共八章七十五條，把城市管理事項(xiàng)分作四章表述，分別是市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化建設(shè)維護(hù)管理、市政公用設(shè)施運(yùn)行管理和其他事項(xiàng)管理。株洲城管條例闡明立法目的是為了加強(qiáng)城市綜合管理，規(guī)范綜合執(zhí)法行為，提高城市公共服務(wù)水平，建設(shè)文明宜居城市；堅(jiān)持城市綜合管理以人為本、依法治理、源頭治理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新的理念，具有科學(xué)合理性，使地方法規(guī)能夠有效貫徹實(shí)施。

（二）《株洲城管條例》的民主性

良法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，在本質(zhì)上與廣大人民的利益、愿望、訴求達(dá)成一致。為了保證地方立法的民主性，必須大力推進(jìn)開門立法，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)，從而增強(qiáng)立法程序的公開性與公正性。首先，株洲市召開了城管立法聽證會(huì)，又多次召開立法座談會(huì)，聽取各方意見。采取實(shí)地調(diào)研或發(fā)函的形式，聽取了九個(gè)縣市區(qū)、相關(guān)市直部門單位的意見，聽取了部分政協(xié)委員的意見；采取特定問題函詢、立法座談、會(huì)商改稿、重點(diǎn)難點(diǎn)問題協(xié)調(diào)會(huì)等形式，對(duì)城管事項(xiàng)、法律責(zé)任設(shè)置等，多次聽取市政府及其相關(guān)部門意見；利用網(wǎng)站、微信等形式聽取市民意見，通過株洲人大網(wǎng)、株洲人大微信公眾號(hào)，向社會(huì)征求意見，為期一個(gè)多月。其次，株洲城管條例是一部親民便民利民的“民生法”，體現(xiàn)了提高人民群眾幸福指數(shù)，促進(jìn)城市和諧、提升城市品質(zhì)的立法價(jià)值。例如條例分別對(duì)市民密切關(guān)注、監(jiān)管職能交叉的一些問題進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)范，如噪音擾民、餐飲油煙污染、城市養(yǎng)犬等，都明確了監(jiān)管部門，創(chuàng)設(shè)了法律責(zé)任；條例還明確了市民參與城市管理的權(quán)利和義務(wù)，比如針對(duì)城市管理和綜合執(zhí)法過程中存在的問題以及如何改進(jìn)城市管理和執(zhí)法工作，市民可以進(jìn)行投訴和舉報(bào)，通過電話、寫信、微信等各種方式提出建議和意見。

（三）《株洲城管條例》的合法性

地方立法是一個(gè)地區(qū)重要的政治活動(dòng)，要堅(jiān)持依法立法，確保國家的法制統(tǒng)一和立法的正確方向。首先株洲城管立法完全符合憲法法律精神。株洲城管立法，主要依照國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市綠化條例》、《城市道路管理?xiàng)l例》、《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》等，并參考了部、省有關(guān)規(guī)章。在不抵觸上位法的基礎(chǔ)上，在制度上作了一些創(chuàng)新，重點(diǎn)解決與群眾生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭管理但落實(shí)不到位的執(zhí)法領(lǐng)域的問題，創(chuàng)設(shè)了管理模式、行政處罰、細(xì)化了處罰數(shù)額，把事項(xiàng)要求和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)挺在前面，推動(dòng)城市管理一體化、法制化、市場(chǎng)化、信息化、精細(xì)化、社會(huì)化。其次株洲城管立法貫徹黨的方針政策，做到了立法與改革相銜接。貫徹中央[2015]37號(hào)、省委[2016]30號(hào)文件精神和市委深改領(lǐng)導(dǎo)小組原則通過的《城市管理和綜合行政執(zhí)法改革實(shí)施方案》精神，按照新的城市管理體制進(jìn)行立法，把相對(duì)集中行使的處罰權(quán)寫入法條，做到立法與改革同步。注重“經(jīng)驗(yàn)”入法條，把過去的經(jīng)驗(yàn)變成未來全面深化改革的突破口。如對(duì)建筑施工場(chǎng)地的管理，要求對(duì)出入口進(jìn)行水泥硬化，對(duì)車輛進(jìn)行沖洗保潔，并設(shè)置法律責(zé)任，以求有效降低揚(yáng)塵，減少路面污染。注重“訴求”入法條，把群眾的呼聲變成未來全面深化改革的方向，如對(duì)小區(qū)管理，賦予城管部門進(jìn)小區(qū)執(zhí)法權(quán)力，加強(qiáng)小區(qū)各類違法行為的治理。

三、實(shí)現(xiàn)株洲城市管理法治化的對(duì)策建議

《株洲城管條例》是指導(dǎo)、統(tǒng)籌株洲市城市管理和執(zhí)法體制改革的“當(dāng)家法”，也是城市管理部門依法行政的基本準(zhǔn)則，不能讓其成為捍衛(wèi)部門利益的“護(hù)身符”。“徒法不足以自行”，城市管理法治化建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及理念、制度和體制等多方面的內(nèi)容，需要建章立制、規(guī)范行為、調(diào)整機(jī)構(gòu)，但更需要從深層次把握城市管理法治化建設(shè)的價(jià)值追求在于提升城市品質(zhì)、促進(jìn)城市和諧、提高人民群眾幸福指數(shù)，要把城市管理執(zhí)法就是服務(wù)城市民眾的治理理念貫穿于《株洲城管條例》具體實(shí)施中，使城市管理法治化建設(shè)真正落到實(shí)處。

（一）遵循以人民為中心的理念

習(xí)在黨的報(bào)告中把堅(jiān)持以人民為中心作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容，城市管理工作也必須堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值追求和執(zhí)政為民的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。中央《意見》明確指出：牢固樹立為人民管理城市的理念，強(qiáng)化宗旨意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，落實(shí)惠民和便民措施，以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決社會(huì)各界最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，努力消除各種“城市病”。[2]《株洲城管條例》提出城市管理工作基本原則，擺在第一位的是“堅(jiān)持以人為本”，任何時(shí)候都要以人為根本去進(jìn)行城市管理活動(dòng)。在以人民為中心的執(zhí)法理念指引下，城市管理應(yīng)當(dāng)積極遵循“親民執(zhí)法、文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法”的執(zhí)法思路，充分尊重人權(quán)，在法律范圍內(nèi)最大限度地保護(hù)民眾的切身利益；在執(zhí)法目的上要從管制走向服務(wù)，逐漸將運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法扭轉(zhuǎn)為常態(tài)化的管理和服務(wù)；在執(zhí)法方式上實(shí)行人性化執(zhí)法，堅(jiān)持“疏堵結(jié)合、以疏為主”，倡導(dǎo)“721”工作法，用服務(wù)手段解決70%的問題，用管理手段解決20%的問題，用執(zhí)法手段解決10%的問題。

（二）健全公眾參與城管的機(jī)制

管理人民城市不僅僅是城管部門的家務(wù)事，要健全公眾參與城市管理的機(jī)制，讓社會(huì)團(tuán)體、公私企業(yè)、自治組織、市民也發(fā)揮積極作用，走上政民合作、官民互信、共同治理的路徑?！吨曛蕹枪軛l例》規(guī)定了市民參與城市管理的多種方式與途徑，例如通過認(rèn)真履行門前“三包”責(zé)任、參加城市管理志愿服務(wù)等實(shí)踐活動(dòng)，共同維護(hù)城市市容市貌，營造全民參與城市管理的氛圍。在城市管理過程中要防止公眾參與的低效益和形式化，努力提高公眾參與的廣泛性、有效性和專業(yè)性。[3]城市中存在不同的利益主體，既包括公民個(gè)人主體也包括社會(huì)團(tuán)體、公私企業(yè)、自治組織等組織主體，要充分考慮各種群體的不同利益需求，在協(xié)調(diào)不同群體利益的基礎(chǔ)上作出大家都能夠接受的城市管理規(guī)劃和措施。應(yīng)鼓勵(lì)市民參與與城市管理相關(guān)的依法結(jié)社行為，保證公眾參與的代表性和針對(duì)性，從而實(shí)現(xiàn)城市管理的民主化，提高市民參與管理的有效性。此外，要通過發(fā)揮專家在城市管理中的咨詢和論證作用來實(shí)現(xiàn)公眾參與的專業(yè)性。

（三）堅(jiān)持依法行政的原則

良法是善治之前提，依法執(zhí)行才是關(guān)鍵所在。現(xiàn)實(shí)中城管執(zhí)法行為不規(guī)范集中表現(xiàn)在城管執(zhí)法程序和行政處罰自由裁量權(quán)使用兩個(gè)方面，而執(zhí)法程序不規(guī)范現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。城管執(zhí)法部門要堅(jiān)持依法行政的原則，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行調(diào)查取證，聽取陳述意見，告知當(dāng)事人權(quán)利，公正做出處罰決定，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公開透明，把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實(shí)到城市管理執(zhí)法全過程?！吨曛蕹枪軛l例》逐項(xiàng)列出了城市管理各項(xiàng)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，但是大多處罰的自由裁量上下限幅度過大，要完善行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，將違法程度分為輕微、一般、嚴(yán)重三級(jí)，詳細(xì)規(guī)定各種違法程度對(duì)應(yīng)的違法情節(jié)，根據(jù)違法情節(jié)的不同對(duì)應(yīng)規(guī)定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)約束自由裁量權(quán)，防止執(zhí)法的隨意性。通過實(shí)施執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化管理，最大限度地減少違規(guī)執(zhí)法、隨意執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)城市管理綜合執(zhí)法權(quán)的高效與規(guī)范運(yùn)作。[4]

（四）完善執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)制

執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制在一部完整的法律規(guī)范中擔(dān)當(dāng)著“清道夫”的職責(zé)，能夠防止行政不作為或者亂作為等問題的出現(xiàn)，是城市管理綜合執(zhí)法體制健康運(yùn)行的基本前提。要完善城市管理執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，使各類監(jiān)督主體對(duì)城市管理執(zhí)法工作實(shí)行的監(jiān)察、督導(dǎo)和督促活動(dòng)更加有效，切實(shí)提高城市管理執(zhí)法水平。要健全法律監(jiān)督、國家監(jiān)察和社會(huì)監(jiān)督管理機(jī)制，暢通管理相對(duì)人監(jiān)督渠道，通過新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、電話、公告欄等監(jiān)督方式擴(kuò)大民眾在城市管理綜合執(zhí)法中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要健全行政執(zhí)法監(jiān)督考核指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，完善執(zhí)法辦案評(píng)議考核工作，保證有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究，將監(jiān)督與責(zé)任追究相結(jié)合，減少有禁不止、有令不行、失職瀆職等違法行為的發(fā)生。此外株洲市人大常委會(huì)應(yīng)依法就《株洲城管條例》的實(shí)施情況開展調(diào)研，廣泛聽取、及時(shí)收集各方面對(duì)條例實(shí)施情況的意見，必要時(shí)通過聽取和審議市人民政府專項(xiàng)工作情況報(bào)告、開展執(zhí)法檢查、專題詢問等方式行使監(jiān)督職權(quán)，推動(dòng)城市管理相關(guān)職能部門依法行政。

注釋：

[1]我國城鎮(zhèn)化率升至58．52％釋放發(fā)展新動(dòng)能．house．hangzhou．com．cn/lsxw/gnyw/content/2018-02/24/content_6792508．html．

[2]張濤．試論城市管理立法的新趨勢(shì)．廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)．2016（5）．中共南京市委黨?？粕缃萄胁空n題組．南京城市管理法治化建設(shè)調(diào)查與思考．

[3]中共南京市委黨校學(xué)報(bào)．2013（3）．

[4]王濱．天津市城市管理立法研究．天津大學(xué)碩士學(xué)位論文．2012．

作者:卿紅 單位:中共株洲市委黨校