養(yǎng)老保險體制變革的作用因素

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本文作者：龍玉其單位：首都師范大學管理學院

根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，2005年部分國家或聯(lián)邦政府50歲以上雇員超過20%，一些國家甚至超過30%或40%，比如比利時為44%，芬蘭為33%，法國為31%，挪威為35%，瑞士為32%，美國聯(lián)邦為37%。通過與全部勞動力的比較來看，一些國家50歲以上的公務員比例超過了50歲以上的全部勞動力比重，其中50歲以上的公務員比重較大的國家為比利時、法國、匈牙利、挪威、瑞士、美國聯(lián)邦。2與私人部門相比，公務員的崗位進入年齡相對較晚，但是退休年齡卻要早于私人部門，再加上公務員退休后養(yǎng)老金待遇要普遍高于私人部門，公務員的養(yǎng)老負擔更重。OECD國家用于公務員養(yǎng)老金的支出在2.5%-7.5%之間，平均為5%左右；發(fā)展中國家在2%-12%之間，平均為6%，明顯高于OECD國家。在巴西和斯里蘭卡，超過10%以上的財政用于公務員養(yǎng)老金支出。人口老齡化帶來的支出壓力盡管不是公務員養(yǎng)老保險制度改革的惟一原因，但毋庸置疑的是，通過各種措施緩解財政壓力是很多國家改革公務員養(yǎng)老保險制度改革最直接和最基本的原因。

經濟因素—與國家經濟發(fā)展相適應

20世紀70年代的石油危機，使得各國經濟發(fā)展遇到嚴重阻礙，二戰(zhàn)以后養(yǎng)老保險制度快速發(fā)展時期的經濟環(huán)境發(fā)展了根本變化，各國不得不對原有的養(yǎng)老保險制度進行改革，以適應經濟發(fā)展的需要。由于戰(zhàn)后各國社會保障制度的快速發(fā)展，政府支出不斷膨脹，給經濟發(fā)展帶了巨大壓力，加上其他方面的支出，一些國家政府財政赤字連年增加，這是各國進行養(yǎng)老保險制度改革的直接原因。1940年英國社會保障支出為26445萬英鎊，占國民生產總值比重為5.1%；1970年，增加到392700萬英鎊，占國民生產總值的8.8%；1980年增加到2350800萬英鎊，占國民生產總值的11.8%。

1960年美國社會保障支出為523億美元，占政府支出的38.4%；1970年達到1495億美元，占政府支出的48.2%，增長了近十個百分點。1970-1980年間美國社會福利支出平均年增長13%，大大超過了GNP的增長速度。不同的經濟發(fā)展模式需要建立與之相適應的社會保障制度，以促進未來經濟的健康發(fā)展。以新加坡為例，面對國土較小、資源缺乏、對外貿易依存度高的特殊國情，新加坡注意充分利用現(xiàn)有的有限資源，提高生產效率，控制勞動力成本，提高產品和服務的競爭力。新加坡注重發(fā)揮中央公積金制度促進和調節(jié)經濟的功能；通過完善中央公積金制度的各項功能，加強中央公積金的儲蓄積累，并對所積累的大量資金進行多樣化的投資，既為經濟發(fā)展注入了資金，又為國民提供更好的社會保障創(chuàng)造條件。

在市場經濟條件下，市場配置人力資源的規(guī)律必然要實現(xiàn)各類人才資源的自由流動，破除各種阻礙人才流動的不利因素。一些傳統(tǒng)的公務員養(yǎng)老金制度不但不利于減輕政府財政負擔、不利于提高政府的服務能力，而且嚴重束縛了不同職業(yè)群體的自由流動，損害了人力資源的配置效率。很多國家的公務員由特殊的養(yǎng)老金計劃所覆蓋，他們的待遇水平要比私營部門的普通雇員要高很多。由于公務員與私人部門養(yǎng)老金計劃的相互獨立，養(yǎng)老金權益難以在部門之間進行轉移。以挪威為例，目前沒有公共和私營部門之間轉移養(yǎng)老金的規(guī)定；公、私部門間的養(yǎng)老金權利累積是區(qū)別對待的；在比利時，不同的養(yǎng)老金計劃是完全獨立的。目前很多國家已經或將要進行的公務員養(yǎng)老保險制度改革，其直接目的就是要實現(xiàn)與私人部門的一致性與可比性，增加養(yǎng)老保險制度的靈活性與適應性，促進勞動力市場的完善。

政治因素—行政管理體制改革的推動

公務員是公共管理的主體，公共管理改革自然會涉及公務員的利益問題，公務員的養(yǎng)老保險制度是其中之一。在各國公共管理改革的各種措施中，有些對公務員養(yǎng)老保險制度改革產生直接的影響，比如公共部門人事制度改革、薪酬福利制度改革等；有些產生間接的影響，比如政府機構改革、公共服務體制改革等。自20世紀70年代末期以來，英國就開始了大規(guī)模的公共管理改革與政府再造運動，包括“效率評審”、“財務管理”、“公民憲章”、“續(xù)階運動”、“民營化”等方面，主要是引入私營部門的管理技術、引入競爭機制、注重顧客導向、提高公共服務的質量和效率。以續(xù)階運動和公民憲章運動為例，續(xù)階運動認為政府各部部長及各級文官保守、僵硬的官僚體制，不能及時有效地回應民眾的公共服務需求，效率評審小組發(fā)現(xiàn)效率低下的問題并不在官僚本身，而是官僚制的組織結構。1988年《改善政府管理：下一步行動方案》開始推行，主要在于增進政府的公共管理與公共服務的傳遞，提倡采用更多商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構，提高公共服務效率。

1991年繼任英國首相的梅杰認為，過去的改革只注重提高政府服務的效率，而公共服務的品質卻沒有明顯改善。梅杰上任后，提出“公民憲章”的改革構想與計劃，在內閣辦公室成立一個“公民憲章小組”負責推行這一改革方案。1991年的“公民憲章政策白皮書”指出，透過民營化、競爭、服務外包、功績制等來實現(xiàn)提高公共服務的效率和質量。英國政府的這些改革，一方面有利于提高公共服務的質量和效率，另一方面，也促進和激勵公務員自身的發(fā)展。其中的民營化、精簡機構、縮減開支、提高效率等改革措施，直接和間接地要求對公務員的養(yǎng)老保險制度進行改革。美國的公共管理改革主要集中在20世紀90年代后的克林頓執(zhí)政期間，開展了大規(guī)模的政府重塑運動。1993年的“戈爾報告”，提出了加強政府機構改革，進一步精簡政府機構，裁減政府雇員，引入競爭機制，推行顧客導向、結果導向、績效導向、效率導向的公共管理改革。美國行政改革是在美國經濟發(fā)展緩慢、政府效率低下、政府機構和財政支出膨脹的背景下進行的，改革的目的無非就是基于企業(yè)型政府、服務型政府和法制化政府等改革理論，對整個行政體制進行全面改革，以便實現(xiàn)精簡政府機構、提高行政效率、減少政府支出，進而更好地促進美國經濟社會的持續(xù)發(fā)展。美國政府的種種行政改革舉措，都直接或間接地影響著美國的公務員養(yǎng)老保險制度改革，通過對傳統(tǒng)的制度的改革，建立權利與義務相結合、公平與效率相結合的公務員養(yǎng)老保險制度，既是美國行政改革的必然要求，也是美國經濟社會發(fā)展的必然要求。

制度因素—公務員制度的改革與完善

這里的制度是指公務員制度。公務員養(yǎng)老保險制度是公務員制度的重要組成部分，大多數(shù)國家的公務員法律法規(guī)直接規(guī)定著公務員的養(yǎng)老保險制度。因此，公務員制度改革直接推動和影響著各國公務員養(yǎng)老保險制度的改革。英國是現(xiàn)代文官制度的發(fā)源地，是西方國家中最早建立現(xiàn)代常任文官制度的國家。19世紀末20世紀初以來，隨著資本主義從自由向壟斷的發(fā)展，資本主義國家和政府的職能在不斷地膨脹，隨著政府職能的擴大和文官人數(shù)的增多，各種問題越來越突出。一些人把70年代英國經濟社會的種種問題歸因于文官制度的落后、政府工作效率的低下等因素。1979年撒切爾夫人上臺后，對文官制度進行了改革，大量削減文官人數(shù)，取消了文官部，將文官部的職責部分交還給財政部，部分交給內閣辦公廳中新成立的人事管理處。而且還采取措施限制文官工資的增長和養(yǎng)老金待遇的提高。繼撒切爾之后，梅杰繼續(xù)改革文官制，要求所有公務員與政府簽訂目標管理合同書，國家公務員不再實行終身制。由此可見，英國不斷改革和完善公務員制度，提高公務員的素質和能力，加強不同部門之間的人員交流，精簡政府人員，縮減政府自身支出，這些措施直接或間接影響公務員養(yǎng)老保險制度的改革。長期以來，美國政府規(guī)模不斷擴大，政府職能逐步擴張，政府工作的復雜性不斷增加，隨著美國經濟社會發(fā)展和國際環(huán)境的變化，傳統(tǒng)的文官制度已經暴露出了諸多問題，比如官僚主義、忽視功績、濫用權利、程序繁雜、效率低下等，影響了公務員隊伍自身的發(fā)展和整個行政體制的完善。為此，美國開始對舊的文官制度進行改革，于1978年通過了《文官制度改革法》，從1979年起開始實施。這一法案對美國公務員的錄用、考核、培訓、人事行為、管理機構等做了具體的規(guī)定。在日本，自從1947年《國家公務員法》制定以來，進行了50多次修改。120世紀80年代以后，特別90年代以來，隨著行政機構改革的深入，對公務員制度改革成為了重點。日本公務員制度改革的一個重要內容就是加強公務員與企業(yè)和非政府組織人員之間的交流。盡管在20世紀80年代初正式建立公務員退休制度以來，就有允許退休公務員進入公營企業(yè)、公益團體甚至民營企業(yè)就職的“天神下凡”現(xiàn)象。在加強官民人才交流的同時，建立相應的配套制度，其中加強公務員養(yǎng)老保險制度的改革也就成為其中的一個重要內容。此外，在公務員制度改革的其他內容中，比如公務員評價制度的改革、公務工資福利制度的改革，也包含了公務員養(yǎng)老保險制度改革的內容。

理論因素—不同時期理論思潮的影響

理論的變革往往成為各類福利制度變革的前提，同時福利制度改革的實踐進一步充實著各種理論觀點?？偨Y一些國家社會福利制度與養(yǎng)老保險制度的發(fā)展實踐，主要有三種理論發(fā)揮著重要作用，包括福利國家理論、新自由主義理論和“第三條道路”理論。

福利國家理論形成于20世紀40年代，二戰(zhàn)以后尤為盛行，是戰(zhàn)后一些國家社會保障制度的改革完善和推動福利國家建立的直接理論依據(jù)。福利國家理論吸取了新歷史學派、費邊社和凱恩斯主義理論的精髓，認為政府應該加強對經濟社會的干預，完善福利制度，提高國民的福利水平。凱恩斯是福利國家理論的重要奠基者，他在《就業(yè)、利息與貨幣通論》中極力強調擴大政府職能，加強政府對經濟的干預，也就是公私合營的“混合經濟”。薩繆爾森把資本主義國家政府開支不斷加、國家對收入進行重新分配、政府對經濟活動進行干預和控制看成是“現(xiàn)代福利國家”的具體體現(xiàn)。福利國家理論把充分就業(yè)作為提高國民福利水平的重要措施，在失業(yè)現(xiàn)象比較嚴重的時期，通過擴大政府支出、降低稅收、增加貨幣供應量來刺激投資和消費，進而促進就業(yè)。在收入分配方面，福利國家理論把收入均等化作為重要目標，國家應該通過采取相應的措施來實現(xiàn)收入的均等化，比如實行遺產稅和累進稅。在發(fā)展福利事業(yè)方面，提倡福利社會化，興建福利設施，完善各項服務。

20世紀七十年代石油危機的爆發(fā)導致了英國和西方國家乃至全球經濟危機的出現(xiàn)，經濟停滯不前，通貨膨脹嚴重，失業(yè)率不斷攀升?！皠P恩斯主義”也不是萬能的靈丹妙藥，過度的政府干預導致政府職能的過度膨脹，政府支出不斷增加，給一些國家的政府造成了極大的負擔。福利國家理論和福利國家建設的實踐遇到了困惑。正是在這個時候，新自由主義理論開始出現(xiàn)，并影響著七十年代以后西方各國的經濟社會政策。新自由主義認為資本主義市場經濟是完善，可以實現(xiàn)資源的合理配置；認為私人企業(yè)制度具有很大的優(yōu)越性，主張給私人的經濟活動以充分的自由；反對政府對經濟社會生活的干預，反對壟斷行為。新自由主義反對福利國家制度，在財政支出上，量入為出，縮減政府支出，降低稅收。新自由主義認為福利制度建設損害自由競爭，助長個人的懶惰心理。

新自由主義崇尚市場競爭，注重發(fā)揮市場機制的作用，反對政府的過度干預。在社會保障政策方面，主張發(fā)揮企業(yè)和個人的責任，減少稅收，縮減政府支出，控制社會保障待遇水平，等等。其中以弗里德曼、哈耶克等人為主要代表人物。不過，新自由主義不是完全的絕對的自由放任主義，強調政府的適當作用。20世紀90年代之后，在新自由主義指導下的各國社會保障制度出現(xiàn)了諸多問題，社會保障待遇不斷降、貧困現(xiàn)象增多、國民收入差距拉大。隨著全球化、市場化和工業(yè)化進程的加快，各國的國內外環(huán)境發(fā)生了較大變化，西方部分國家開始探索新的發(fā)展方式。以布萊爾為首的部分領導人，包括美國的克林頓、德國的施羅德等在內，提出了第三條道路的理論和思想。第三條道路理論是一種超越福利國家理論、凱恩斯主義和新自由主義的新理論，重新界定政府與市場的關系。第三條道路理論將對世界國社會保障制度的未來發(fā)展產生重要影響，也將推動各國公務員制度朝著公平與效率相結合的目標邁近。在處理國家在社會保障中的作用時，不是一味地為了“甩包袱”，而是注重個人能力的提升，培養(yǎng)個人的責任意識，更好地推動整個經濟社會的發(fā)展和個人生活水平的提高。

文化因素—集體主義與個人主義之分

文化因素對公務員養(yǎng)老保險制度改革雖然沒有直接的影響，但是對其產生著潛移默化的深遠影響。文化因素對新加坡的社會保障制度改革和發(fā)展產生了重要影響。新加坡在建國初期，受西方文化影響較深，出現(xiàn)了個人主義、自私自利、缺乏奉獻精神、家庭觀念淡薄、消費至上、缺少吃苦耐勞精神等問題。新加坡領導人意識到了這些問題的重要性，采取了相應的舉措抑制西方文化在新加坡的發(fā)展，轉而重視儒家思想的傳播。新加坡政府把儒家思想的核心概括為“忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥”，其中“忠”就是指要忠于國家、熱愛國家，具有強烈的國民意識。強制積累的中央公積金制度實際上是國民對國家發(fā)展的一個貢獻，既減輕國家負擔，又為國家發(fā)展提供資金支持。

“孝”就是尊敬老人，孝順長輩。新加坡非常重視家庭的作用，認為家庭是團結的基礎，強調家庭在養(yǎng)老方面的功能。新加坡的獨特文化對其社會保障制度產生了重要影響，在社會保障制度的設計上，既體現(xiàn)了國家至上，強調個人繳費積累；也強調了家庭的重要性和個人利益，提倡公積金制度的家庭互助，尤其是子女對父母的經濟支持，在維護個人利益上，新加坡政府在強調個人繳費義務的同時，還注意個人繳費的保值增值，通過多種渠道來獲取投資收益，并且，政府還對個人的公積金提供最低收益保證。美國獨特的發(fā)展歷史造就了其個人主義的文化傳統(tǒng)，這一特點深深地影響著美國經濟社會的發(fā)展和養(yǎng)老保險制度的改革與發(fā)展。在美國獨立前的較長一段時間內是英國的殖民地，深受剝削和奴役，美國國民在尋求對個人自由、國家獨立和民族解放的過程中，形成了自強自立的奮斗精神。在國家獨立后建設國家、發(fā)展國家的過程中，成就了他們自力更生、勤奮向上、富于冒險和積極進取的精神。

可以說，美國的發(fā)展歷史和經歷造就的個人主義文化，成為美國文化的核心，倡導個人責任、公平競爭，崇尚自由；反對懶惰，反對推卸責任，反對安于現(xiàn)狀。也正是這種個人主義的文化傳統(tǒng)，有力地促進了美國經濟的快速增長和國民財富的快速增加。個人主義的文化傳統(tǒng)，也對美國社會保障和公務員養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展產生了深遠的影響。美國現(xiàn)代社會保障制度的建立相對于其他發(fā)達國家（比如英國、法國、德國等）的建立時間要晚，公務員退休制度的建立時間也相對較晚，不能不說是受到了個人主義文化的影響，強調個人的自食其力、自我負責，反對國家對社會保障的過度包辦、反對福利膨脹，甚至將政府的過度干預視為對個人自由的侵犯。因此，在制度的改革中，在適度發(fā)揮政府責任的同時，注重強調個人的責任，發(fā)展自愿儲蓄型的養(yǎng)老制度，并且主張發(fā)展私營社會保障事業(yè)。在社會保障項目的具體執(zhí)行過程中，在保障資金的籌集、保障待遇水平的設定、保障資格的審核等方面都體現(xiàn)了個人主義文化的影響。

由上可知，國外公務員養(yǎng)老保險制度改革的影響因素是多方面的，包括人口因素、經濟因素、政治因素、管理因素、理論因素、文化因素等。從現(xiàn)實來看，我國的人口處于快速老齡化過程中，社會保障改革處于攻堅階段，市場經濟體制不斷完善，行政管理體制改革不斷深入，因而迫切要求加強公務員養(yǎng)老保險制度改革。2未來中國公務員養(yǎng)老保險制度改革不能孤軍奮戰(zhàn)，需要內外結合，綜合考慮各類因素，加強有關的配套改革，才能確保公務員養(yǎng)老保險制度改革的成功，包括加強收入分配制度改革、推進機關人事制度改革、完善公務員工資福利制度等方面。