存款保險(xiǎn)體制建構(gòu)

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本文作者：楊思晴 單位：清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院

推進(jìn)金融體制改革，需要組建眾多的中小銀行，形成多種所有制、多種經(jīng)營(yíng)形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善的金融體系，這既是我國(guó)金融業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的目標(biāo)之一，也為存款保險(xiǎn)制度的推出奠定了市場(chǎng)需求。存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行的數(shù)理基礎(chǔ)是大數(shù)法則，它需要眾多的、且業(yè)務(wù)相對(duì)分散和獨(dú)立的銀行作為投保人。自2003年農(nóng)村信用社改革以來(lái)，我國(guó)地方性銀行迅速發(fā)展。截止2010年8月,全國(guó)中小銀行法人機(jī)構(gòu)2500多家，組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社）334家，這些中小銀行機(jī)構(gòu)及網(wǎng)點(diǎn)遍布城市和農(nóng)村廣大地區(qū)，其接受儲(chǔ)戶數(shù)占全國(guó)銀行儲(chǔ)戶數(shù)的60%以上，擁有數(shù)量眾多而分散的個(gè)人投資者。眾多的中小銀行既是存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮作用的條件之一，也需要存款保險(xiǎn)制度保駕護(hù)航。深化金融改革，需要放開(kāi)金融市場(chǎng)準(zhǔn)入和利率管制，讓民營(yíng)資本進(jìn)入，讓經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)退出，形成公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。存款保險(xiǎn)制度的建立，可以通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制分?jǐn)偨鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉產(chǎn)生的損失，緩解金融風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的震蕩，維護(hù)金融和社會(huì)穩(wěn)定。目前，我國(guó)的存款保險(xiǎn)條例和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例已經(jīng)進(jìn)入立法進(jìn)程，這兩個(gè)條例與新的企業(yè)破產(chǎn)法配套，將構(gòu)成金融安全網(wǎng)的主要組成部分。

金融全球化背景下，國(guó)際金融市場(chǎng)的聯(lián)系更加緊密，頻繁發(fā)生的金融動(dòng)蕩和風(fēng)波在國(guó)際間的傳遞更加迅速。1994年的墨西哥金融危機(jī)，1995年的英國(guó)巴林銀行倒閉，1996年的日本阪和銀行倒閉，1997年席卷東南亞和日韓的亞洲金融風(fēng)暴，以及2008年的金融危機(jī)等等，這些金融風(fēng)險(xiǎn)事件令人驚心動(dòng)魄，極大地提高了公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。特別是08年由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)中，美國(guó)存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融穩(wěn)定方面所發(fā)揮的重要作用，使存款保險(xiǎn)理念形成國(guó)際共識(shí)，存款保險(xiǎn)制度作為金融業(yè)一項(xiàng)成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理制度得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)趨緊的狀況下，一方面，我國(guó)在維護(hù)金融穩(wěn)定時(shí)必將面臨更復(fù)雜的外部環(huán)境和更難預(yù)料的挑戰(zhàn)，另一方面，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的降低，資本流入的減緩，金融運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的增加，存款人對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的敏感度將大大提高，這是推動(dòng)存款保險(xiǎn)制度建立的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)籌備了近20年時(shí)間。從1993年中央高層確立建立存款保險(xiǎn)基金開(kāi)始，到1997年金融危機(jī)爆發(fā)后，進(jìn)行的一系列卓有成效的金融改革，為存款保險(xiǎn)制度的建立打下了良好的基礎(chǔ)。目前，存款保險(xiǎn)條例草案已經(jīng)提出，存款保險(xiǎn)的具體實(shí)施方案正在制定中，至此，存款保險(xiǎn)不再局限于理論范疇，已被提上具體的議事日程。

盡快推出《存款保險(xiǎn)條例》，以法律保障制度的實(shí)施。通過(guò)法律或法規(guī)的形式明確規(guī)定存款保險(xiǎn)制度的定位和運(yùn)行準(zhǔn)則、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)、保險(xiǎn)參與方式、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)限額、保險(xiǎn)基金的來(lái)源和管理、賠償方式、銀行倒閉的處理等內(nèi)容，做到有法可依。同時(shí)加大對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳力度，提高公眾的普遍認(rèn)知。

我國(guó)要建立覆蓋所有存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的、強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)制度。選擇強(qiáng)制性原則主要基于以下考慮：一是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。利率市場(chǎng)化是我國(guó)金融改革的大方向和必然趨勢(shì)，尤其是當(dāng)前負(fù)利率突出直接導(dǎo)致了價(jià)值扭曲和資源配置出現(xiàn)問(wèn)題，說(shuō)明目前的利率管制狀況不可持續(xù)，加速利率市場(chǎng)化是明智選擇。而從國(guó)際上看，不少利率市場(chǎng)化國(guó)家實(shí)施了強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)，這是值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。二是防止逆向選擇。我國(guó)金融體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不同金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模和管理水平差距很大，所面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)與損失也不同。如果實(shí)行自愿式的存款保險(xiǎn)，會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)越高的銀行參保越積極，而風(fēng)險(xiǎn)較小或者享受特殊保護(hù)政策的銀行缺乏參保的積極性，導(dǎo)致逆向選擇，不利于存款保險(xiǎn)制度作用的發(fā)揮。因此，有必要在靈活使用差別費(fèi)率的同時(shí)，實(shí)行強(qiáng)制型保險(xiǎn)。三是體現(xiàn)公平性。由于參加存款保險(xiǎn)需要交納保費(fèi)，如果只強(qiáng)調(diào)中小銀行加入，而大銀行不參保，會(huì)增加中小銀行經(jīng)營(yíng)成本，加劇小銀行在競(jìng)爭(zhēng)中的不利，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象。甚至?xí)怪行°y行因此冒險(xiǎn)選擇從事更高收入的業(yè)務(wù)進(jìn)行彌補(bǔ)，進(jìn)而無(wú)形中增加中小銀行發(fā)生問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)該讓所有商業(yè)銀行都參與存款保險(xiǎn)，以降低風(fēng)險(xiǎn)更好地保護(hù)投資者利益。四是滿足大數(shù)法則的要求。采取強(qiáng)制性可以從制度上最大限度地保證存款保險(xiǎn)能覆蓋到所有存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，能夠最大限度地籌集存款保險(xiǎn)基金，有利于大數(shù)法則作用的發(fā)揮，增強(qiáng)存款保險(xiǎn)制度的救助功能。五是建立監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)制性要求所有存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)都參加存款保險(xiǎn)，從而在所有的參保機(jī)構(gòu)中形成經(jīng)濟(jì)上的互助關(guān)系，有利于建立起參保機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)督的機(jī)制。

存款保險(xiǎn)制度的建立是個(gè)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，可以實(shí)施分步走的戰(zhàn)略。首先，確定建立存款保險(xiǎn)制度，在中央銀行內(nèi)先設(shè)立存款保險(xiǎn)基金。保險(xiǎn)基金由各投保銀行按照存款的一定比例交納，從而引入一種新的機(jī)制，以穩(wěn)定存款信心，防范存款擠兌，切斷銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)傳染鏈條。因?yàn)橹醒脬y行擁有全國(guó)銀行的重要數(shù)據(jù)，具有處理銀行問(wèn)題的權(quán)威與經(jīng)驗(yàn)，可以對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的銀行及時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)，因此選擇中央銀行來(lái)組織和管理存款保險(xiǎn)基金有明顯優(yōu)勢(shì)。因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)基金需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累才能達(dá)到一定規(guī)模、具備賠付能力，僅靠銀行保費(fèi)收入遠(yuǎn)不能滿足要求，因此，我國(guó)建立存款保險(xiǎn)基金同樣需要國(guó)家財(cái)政適度出資予以支持。然后，在存款保險(xiǎn)制度條件進(jìn)一步完善的時(shí)候，有必要建立社會(huì)化的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不應(yīng)具備商業(yè)性質(zhì)，不以盈利為目的。但是，為了存款保險(xiǎn)基金的保值增值，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將按照商業(yè)化原則運(yùn)行。存款保險(xiǎn)制度的良好運(yùn)作還需要賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)，隨時(shí)監(jiān)管和指正銀行運(yùn)行中的問(wèn)題，以便充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度本身具有的處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。

為了控制逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，應(yīng)根據(jù)不同銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)匹配不同的參保費(fèi)率，即設(shè)置差別費(fèi)率，風(fēng)險(xiǎn)越高費(fèi)率越高。目前實(shí)行差別費(fèi)率的客觀依據(jù)即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)還不成熟，存款保險(xiǎn)制度初期階段可實(shí)行單一費(fèi)率，然后再根據(jù)參保金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模以及資本充足率情況逐步過(guò)渡到真正的差別費(fèi)率制。此外，還要結(jié)合我國(guó)金融體系現(xiàn)狀及其未來(lái)改革需要，針對(duì)不同存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)采取不同的政策引導(dǎo)措施，對(duì)村鎮(zhèn)銀行等中小機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)?shù)恼叻龀郑缃档痛婵畋ｋU(xiǎn)費(fèi)率、給予稅收優(yōu)惠、地方財(cái)政補(bǔ)貼等，有利于減輕他們的負(fù)擔(dān)。

為防止全額賠付下銀行發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和存款人漠視對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，我國(guó)應(yīng)參照大多數(shù)國(guó)家存款保險(xiǎn)實(shí)行限額賠付的方式。考慮到我國(guó)居民投資渠道單一，金融資產(chǎn)以存款為主，社會(huì)保障制度還不夠健全，以及大多數(shù)居民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)非常淡薄和一貫依賴國(guó)家保證的思維定勢(shì)，應(yīng)按照使90%的存款人能夠得到全額保護(hù)的做法來(lái)設(shè)置我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的賠付上限，以保護(hù)大多數(shù)人的切身利益。同時(shí)，保險(xiǎn)范圍應(yīng)該按每個(gè)存款人承保而不按每個(gè)存款賬戶承保。這樣既可以防止存款過(guò)分集中于大銀行，也可以加強(qiáng)對(duì)存款人存款來(lái)源合法性的監(jiān)督。

首先要建立評(píng)級(jí)和信息披露機(jī)制。建立差別費(fèi)率機(jī)制需要完善金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度，明確規(guī)定信息披露的相關(guān)要求，加強(qiáng)對(duì)信息披露的真實(shí)性的獨(dú)立審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)投保銀行的資本現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)狀況的充分了解，以便及時(shí)糾正金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行偏差。建立差別費(fèi)率機(jī)制也需要完善評(píng)級(jí)制度，我國(guó)應(yīng)建立權(quán)威的銀行評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)銀行的資產(chǎn)變化、支付能力、信用狀況進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，及時(shí)向社會(huì)公布投保銀行的信用等級(jí)，為存款人合理選擇銀行以及為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)制定不同費(fèi)率提供參考依據(jù)。其次要建立預(yù)警機(jī)制。為了克服存款保險(xiǎn)中的信息不對(duì)稱，便于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行有效的監(jiān)督，減少商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，需要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以便在銀行問(wèn)題被發(fā)現(xiàn)的初期，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能盡早地采取針對(duì)性糾正措施；當(dāng)銀行情況不斷惡化時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)迅速介入，進(jìn)行即時(shí)分析和處置，從而提高銀行體系的市場(chǎng)約束效率。第三要建立費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。建立費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，設(shè)置共保比例和保單限額，即存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只承擔(dān)存款風(fēng)險(xiǎn)的一定比例，其余比例由存款機(jī)構(gòu)自負(fù)；每一保單在限額以下的部分由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付，限額以上則由存款機(jī)構(gòu)自負(fù)。

總之，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的市場(chǎng)法人在獲得經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)理應(yīng)承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度是為整個(gè)金融類(lèi)存款機(jī)構(gòu)設(shè)立的一道“安全網(wǎng)”，它有利于建立健全金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，保護(hù)一般存款人利益，完善金融監(jiān)管制度，維護(hù)金融和社會(huì)穩(wěn)定。