非營(yíng)利組織法律法規(guī)精選(九篇)

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第1篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織 財(cái)務(wù)管理 問(wèn)題 對(duì)策

非營(yíng)利組織是不以營(yíng)利為目的，資源提供者向組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)且不享有組織所有權(quán)，其剩余資財(cái)不存在明確所有權(quán)，承擔(dān)一定受托經(jīng)營(yíng)責(zé)任的組織。它的目標(biāo)通常是支持或處理個(gè)人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件，其與企業(yè)的最主要差異是：非營(yíng)利組織受到法律或道德約束，不能將盈余分配給擁有者或股東。但是非營(yíng)利組織必須進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，以便更好地為組織目標(biāo)服務(wù)。

一、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容

非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理是有關(guān)組織基金的籌集、投放和分配的管理工作。

非營(yíng)利組織以獲取并有效使用資金以最大限度地實(shí)現(xiàn)組織的社會(huì)使命為財(cái)務(wù)目標(biāo)，其財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容是收入、支出與籌資的管理。

1、收入管理.非營(yíng)利組織收入與企業(yè)不同，它的收入來(lái)源廣泛，一般分為非自創(chuàng)收入與自創(chuàng)收入。自創(chuàng)收入是非營(yíng)利組織通過(guò)提品或勞務(wù)而向消費(fèi)者直接收取的收入以及通過(guò)投資而從受資方取得的收益。非自創(chuàng)收入主要是政府撥款和社會(huì)捐贈(zèng)。擴(kuò)大自創(chuàng)收入并加強(qiáng)其管理，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的方向。

2、支出管理.非營(yíng)利組織的支出按用途分為項(xiàng)目及活動(dòng)支出與行政支出。項(xiàng)目及活動(dòng)支出是非營(yíng)利組織為了實(shí)現(xiàn)其社會(huì)使命而發(fā)生的支出。行政支出是非營(yíng)利組織為了自身的生存與發(fā)展而發(fā)生的支出。非營(yíng)利組織的支出注重的是社會(huì)效益。

3、籌資管理.嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，應(yīng)屬于收入管理的一部分，但是，缺乏資金是當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利組織面臨的一大難題，已成為我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的瓶頸。提高籌資能力，擺脫資金短缺的困境，是目前我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的重中之重，籌資管理應(yīng)成為非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重點(diǎn)。

二、我國(guó)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的主要問(wèn)題

1、法律制度體系不健全

目前，我國(guó)在具體的民間非營(yíng)利組織管理工作中，所依據(jù)的法律、制度不夠完善，還沒(méi)有一套完整的民間非營(yíng)利組織管理法律法規(guī)，而是散見(jiàn)于其他法律法規(guī)條文中，并且很多法律、制度存在著嚴(yán)重的滯后性。

2.財(cái)務(wù)管理制度不規(guī)范，財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作薄弱

第一、財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作薄弱。主要表現(xiàn)為，做賬意識(shí)淡薄，不使用專(zhuān)用票據(jù)，隨意性極強(qiáng)，財(cái)會(huì)工作不遵循《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等。

第二、預(yù)算制度缺失。很多組織對(duì)執(zhí)行預(yù)算制度在財(cái)務(wù)管理中的重要性認(rèn)識(shí)不足，預(yù)算編制隨意性較強(qiáng)，不編制或不執(zhí)行預(yù)算現(xiàn)象普遍。

第三、內(nèi)控制度缺失。由于組織自身的非營(yíng)利性使得組織很難對(duì)自身的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而缺少相應(yīng)的自律機(jī)制與對(duì)上述各個(gè)制度的反饋、控制與協(xié)調(diào)功能。

第四、財(cái)務(wù)信息透明度低。很多組織沒(méi)有建立信息披露制度，利益相關(guān)者無(wú)法獲知組織的具體情況，降低了他們對(duì)非營(yíng)利組織的信任度，同時(shí)，也不利于利益相關(guān)者的監(jiān)督。

3、資金匱乏

非營(yíng)利組織發(fā)展的最大障礙是資金短缺。資金短缺使得非營(yíng)利組織沒(méi)有足夠的財(cái)力實(shí)現(xiàn)為公益服務(wù)的社會(huì)使命，一些非營(yíng)利組織甚至由于資金太少甚至難以為繼。我國(guó)非營(yíng)利組織資金的匱乏又主要表現(xiàn)為：籌資形式單一，過(guò)分依賴(lài)政府；經(jīng)濟(jì)手段匱乏，自創(chuàng)收入偏低；組織公信度差，接受捐贈(zèng)較少。

4、資金利用效率低

非營(yíng)利組織，尤其是公立的非營(yíng)利組織，對(duì)資金運(yùn)用的重視程度普遍較低，認(rèn)為只要能夠保證組織正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，完成組織的社會(huì)使命，不須講究資金的有效利用，不追求效率、不追求資源的有效使用，造成寶貴資源的大量浪費(fèi)。

5、外部監(jiān)督不力。

多部門(mén)監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管并存實(shí)際上造成無(wú)監(jiān)管局面。目前政府采用民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)雙重管理的方式，但是，現(xiàn)行的制度缺乏有效的法律和法規(guī)依據(jù)，作用僅在于民政部門(mén)規(guī)范了民間非營(yíng)利組織的登記行為。由于沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)，有監(jiān)督和管理權(quán)的業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督管理工作實(shí)施起來(lái)困難很大。社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織缺乏監(jiān)督意識(shí)，且財(cái)務(wù)透明度低，監(jiān)督無(wú)從下手。

三、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的對(duì)策建議

1、建立健全相關(guān)法律法規(guī)

國(guó)家應(yīng)盡快制定“民間非營(yíng)利組織法”等法律法規(guī)，使民間非營(yíng)利組織從設(shè)立、運(yùn)作到注銷(xiāo)的所有活動(dòng)和整個(gè)過(guò)程有法可依，促進(jìn)行業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信服務(wù)。

2、完善財(cái)務(wù)管理制度，夯實(shí)財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作

第一、夯實(shí)財(cái)會(huì)基礎(chǔ)工作。加強(qiáng)收支管理和成本管理，指定專(zhuān)門(mén)的財(cái)會(huì)人員，明確責(zé)任，嚴(yán)格遵循《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》。

第二、加強(qiáng)預(yù)算管理制度建設(shè)。非營(yíng)利組織要根據(jù)其工作目標(biāo)，改進(jìn)預(yù)算管理工作，加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，準(zhǔn)確核定所需撥款的額度，制定科學(xué)合理的預(yù)算方案。嚴(yán)格按預(yù)算辦事，對(duì)預(yù)算資金的使用效果進(jìn)行追蹤、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

第三、建立內(nèi)部控制制度。非營(yíng)利組織要確立組織及其內(nèi)部人員的行為規(guī)范。有效的制度不僅可以約束被監(jiān)督者的行為方式，還可以限制監(jiān)督者濫用監(jiān)督權(quán)。

第四、提高財(cái)務(wù)透明度。非營(yíng)利組織要不斷提高其披露信息的數(shù)量和質(zhì)量，建立起有效的責(zé)任機(jī)制，定期向社會(huì)公布相關(guān)信息，讓利益相關(guān)者了解其資金的使用過(guò)程，防止財(cái)務(wù)的暗箱操作和財(cái)務(wù)腐敗，并且建立起社會(huì)公信力。

3、拓寬收入渠道

解決非營(yíng)利組織的資金問(wèn)題主要做好三方面：一是地方政府要完善對(duì)非營(yíng)利組織的管理，為其提供一個(gè)良好的發(fā)展空間；二是，非營(yíng)利組織本身要拓展籌資渠道，合理分析當(dāng)下自身和環(huán)境因素，創(chuàng)新籌資方式，合理確定籌資規(guī)模，努力規(guī)避和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，盡可能多地爭(zhēng)取捐贈(zèng)收入。三是，擴(kuò)大自創(chuàng)收入，非營(yíng)利組織可以利用自己所掌握的知識(shí)、技能等專(zhuān)業(yè)人才資源，通過(guò)發(fā)行出版物、舉行研討會(huì)議，向政府及各行各業(yè)提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、為各行業(yè)進(jìn)行人才專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)等方式獲利，也可以通過(guò)基金，股票和其他資本形式獲利，但前提是符合非營(yíng)利組織的相關(guān)法律法規(guī)。

4、提高資金使用效率

非營(yíng)利組織應(yīng)牢固樹(shù)立資本成本和現(xiàn)金流量觀念，要追求效率，追求資源的有效使用，不斷提高資金的使用效果和效率；要厲行節(jié)約、精打細(xì)算，使非營(yíng)利組織的各項(xiàng)支出（費(fèi)用）發(fā)揮最大的效果。

5、加大外部監(jiān)督力度

民政部門(mén)應(yīng)配合工商、物價(jià)、稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管。嚴(yán)格按程序?qū)徟菭I(yíng)利組織的設(shè)立。嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)非營(yíng)利組織的年檢，特別注意檢驗(yàn)其非營(yíng)利性。非營(yíng)利組織應(yīng)該定期編制財(cái)務(wù)報(bào)告、定期接受財(cái)務(wù)審計(jì)、公布財(cái)務(wù)報(bào)告與審計(jì)結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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第2篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

我國(guó)在具體的民間組織管理工作中，主要依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、財(cái)政部頒發(fā)的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局頒發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位社會(huì)團(tuán)體征收企業(yè)所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》及《關(guān)于對(duì)社會(huì)團(tuán)體的會(huì)費(fèi)收入不征收營(yíng)業(yè)稅的通知》等法律條文，以及各地方政府自行制定的規(guī)章和文件，如江西省委組織部、民政廳、人事廳、財(cái)政廳等部門(mén)頒發(fā)的《關(guān)于社會(huì)團(tuán)體編制及其有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》、《關(guān)于我省民間組織票據(jù)和發(fā)票使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等法律文件。

二、民間組織財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)

一個(gè)組織的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)決定于組織本身的目標(biāo)。眾所周知，作為營(yíng)利組織的企業(yè)，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是營(yíng)利，只有獲利才有生存的價(jià)值。與此相適應(yīng)，企業(yè)財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)也就與獲利緊密相連，盡管具體表述有利潤(rùn)最大化、每股盈余最大化、股東財(cái)富最大化等不同觀點(diǎn)。民間組織作為非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)同樣決定于非營(yíng)利組織本身的目標(biāo)，那么非營(yíng)利組織的目標(biāo)是什么呢？

非營(yíng)利組織不以獲取利潤(rùn)為目的，他們提供服務(wù)是服從于某些公共目的和為公眾奉獻(xiàn)。也就是說(shuō)，非營(yíng)利組織是不以獲取利潤(rùn)為目的，為社會(huì)公益服務(wù)的組織。一個(gè)非營(yíng)利組織在一定范圍內(nèi)為社會(huì)公益服務(wù)，也就是在完成某一社會(huì)使命。非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織的根本區(qū)別在于，非營(yíng)利組織是為了完成某一具體的社會(huì)使命而存在，而不是為了自身的生存而存在。

在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，非營(yíng)利組織為完成某一具體的社會(huì)使命需要有足夠的資金支持，資金的獲得和有效使用需要有科學(xué)的財(cái)務(wù)管理。與非營(yíng)利組織的目標(biāo)完成某一具體的社會(huì)使命相適應(yīng)，非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)可以描述為：獲取并有效使用資金以最大限度地實(shí)現(xiàn)組織的社會(huì)使命。

三、存在的問(wèn)題某市現(xiàn)有市本級(jí)民間組織644家，通過(guò)對(duì)其中300家調(diào)查取證分析，民間組織在財(cái)務(wù)管理以及制度建設(shè)上存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）財(cái)務(wù)制度不健全，沒(méi)有正規(guī)的財(cái)務(wù)賬目。有十幾家根本就沒(méi)有制度，而且有制度的一部分民間組織并沒(méi)有嚴(yán)格按制度操作，制度形同虛設(shè)。

（二）沒(méi)有配齊財(cái)務(wù)人員。有的民間組織聘請(qǐng)一、二個(gè)兼職財(cái)務(wù)人員；有的就根本沒(méi)有配備專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人員，而是由組織中的其他非財(cái)會(huì)人員臨時(shí)擔(dān)任；有的組織會(huì)計(jì)出納一人兼，嚴(yán)重違反了《會(huì)計(jì)法》。

（三）財(cái)務(wù)人員沒(méi)有專(zhuān)業(yè)任職資格，且專(zhuān)業(yè)水平較差。絕大部分財(cái)務(wù)人員均是無(wú)證上崗，專(zhuān)業(yè)水平和財(cái)務(wù)管理能力較差。

（四）大部分民間組織只有年度工作計(jì)劃，沒(méi)有編制年度財(cái)務(wù)預(yù)算的制度。

（五）財(cái)務(wù)信息不透明。

（六）貪污現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。部分民間組織負(fù)責(zé)人和工作人員通過(guò)做假賬、開(kāi)設(shè)小金庫(kù)等常用手段中飽私囊。

（七）“掛羊頭賣(mài)狗肉”，打著民間組織的旗號(hào)進(jìn)行營(yíng)利性的商業(yè)活動(dòng)，逃避納稅。

（八）沒(méi)有達(dá)到民間組織財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)，沒(méi)有很好地發(fā)揮組織的作用。

四、原因分析民間組織財(cái)務(wù)問(wèn)題較多，形成這樣的現(xiàn)狀，原因很多，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

（一）業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記管理機(jī)關(guān)管理不夠嚴(yán)。我國(guó)有關(guān)民間組織管理的三個(gè)行政法規(guī)都規(guī)定：我國(guó)對(duì)民間組織實(shí)行雙重管理體制，雙重管理就是指每一個(gè)民間組織都要接受兩個(gè)單位的直接監(jiān)督管理，其  一是該民間組織所在待業(yè)和部門(mén)的主管機(jī)關(guān)或者被授權(quán)的組織，即業(yè)務(wù)主管單位，其二是各級(jí)人民政府的民政部門(mén)，即登記管理機(jī)關(guān)。民間組織一經(jīng)注冊(cè)成立，業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記管理機(jī)關(guān)便很少進(jìn)行監(jiān)督和檢查，平時(shí)只是口頭要求。

（二）民間組織的特征也直接影響了其財(cái)務(wù)管理。如業(yè)務(wù)量少，人員少，政府撥款、活動(dòng)資金少，非營(yíng)利性等

（三）民間組織主要負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)不高。認(rèn)為民間組織不同于其他企事業(yè)單位，業(yè)務(wù)量小，非營(yíng)利性，都是流水賬，要不要財(cái)務(wù)人員無(wú)所謂。

（四）行政色彩較濃。大部分民間組織與政府部門(mén)是息息相關(guān)的，民間組織責(zé)、權(quán)、利還不十分明確，組織與政府、市場(chǎng)關(guān)系含糊，導(dǎo)致內(nèi)部財(cái)務(wù)十分混亂。有的領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力，不按規(guī)章制度辦事，隨意開(kāi)支，使財(cái)務(wù)制度不能很好地落實(shí)。

（五）我國(guó)對(duì)民間組織管理所依據(jù)的法律法規(guī)體系還不甚健全。如《條例》未能對(duì)相關(guān)懲處方法進(jìn)行細(xì)分，導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)查處難，處罰更難。

（六）由于民間組織是個(gè)特殊的法人組織體系，政府政策相對(duì)傾斜。比如對(duì)民辦非企業(yè)單位稅收優(yōu)惠政策，使不少人鉆政策空子，非法牟取暴利。他們披著民辦非企業(yè)單位的外衣從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，這樣既可營(yíng)利，又可逃稅。

（七）缺少民間組織評(píng)估機(jī)制及公眾監(jiān)督機(jī)制。對(duì)公眾而言，除慈善組織外，普遍沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)組織財(cái)務(wù)信息的習(xí)慣，這種封閉自我的意識(shí)帶來(lái)的直接影響是社會(huì)對(duì)民間組織的“公信度”不高，既談不上信任也就難以參與和資助。缺乏評(píng)估機(jī)制，使得民間組織難以正確的認(rèn)識(shí)自我；缺乏評(píng)估機(jī)制，也使得民間組織對(duì)自己的缺陷不能及時(shí)修正。

五、對(duì)策和建議

從上述對(duì)民間組織財(cái)務(wù)管理存在問(wèn)題的原因分析以及民間組織財(cái)務(wù)管理目標(biāo)中可以看出，要想很好地發(fā)揮民間組織的作用，首先就要從推進(jìn)民間組織財(cái)務(wù)制度建設(shè)開(kāi)始。為此，作者建議從以下幾個(gè)方面著手改進(jìn)。

（一） 從政策法規(guī)角度出發(fā)，全面完善民間組織管理體系

1.完善現(xiàn)有的民間組織管理法律、法規(guī)體系。在《條例》中，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)的民辦非企業(yè)單位規(guī)定的相應(yīng)處罰要細(xì)化、深化。從當(dāng)前實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)民間組織法律法規(guī)建設(shè)，重點(diǎn)要深化到對(duì)民間組織具體各項(xiàng)行為活動(dòng)的規(guī)范和引導(dǎo)，如接受社會(huì)公眾捐贈(zèng)的規(guī)范與使用、財(cái)務(wù)管理、接受社會(huì)公眾評(píng)估等一系列管理事務(wù)方面，全方位地使民間組織活動(dòng)納入法制軌道。

2.建立健全以章程為核心的財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制。任何一個(gè)民間組織開(kāi)展活動(dòng)都會(huì)有一定的收支。有收支，就必須要建立相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，配齊專(zhuān)職財(cái)務(wù)人員。收入和支出行為是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的主要對(duì)象，而財(cái)務(wù)控制的主要手段是預(yù)算以及用以規(guī)范收支行為的各種法律、法規(guī)、行政組成的制度體系。所以還要建立財(cái)務(wù)收支方面的管理制度、預(yù)算管理方面的制度、印章管理制度等，建立健全專(zhuān)職或兼職工作人員行為準(zhǔn)則的職業(yè)道德規(guī)范，使民間組織工作人員言行有章可循，制度得到落實(shí)。

3.建立以各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)為核心的外部評(píng)估機(jī)制。如以資金的使用與運(yùn)作、財(cái)務(wù)信息的透明度、活動(dòng)成果和年支出規(guī)模、財(cái)務(wù)狀況等多項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)作為外部評(píng)估體系，通過(guò)制度化的評(píng)估促進(jìn)民間組織責(zé)任、效率與社會(huì)公信度的提高。政府應(yīng)參照行業(yè)管理的做法制定民間組織等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行等級(jí)評(píng)估管理。等級(jí)的稱(chēng)謂應(yīng)通俗易記，等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)要盡可能明確細(xì)化，避免操作的隨意性。要便于公眾監(jiān)督，也便于民間組織的自律。在專(zhuān)業(yè)民間組織評(píng)估機(jī)構(gòu)暫時(shí)空白的情況下，可先由管理機(jī)關(guān)結(jié)合年檢實(shí)施或由民間組織聯(lián)合體組織實(shí)施。但不管是誰(shuí)組織實(shí)施，都應(yīng)由民間組織自身根據(jù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)行自我認(rèn)定。等級(jí)評(píng)定的目的在于激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，所以不能一次定終身，應(yīng)一年一評(píng)，做得好可升級(jí)，做得不好則降級(jí)。評(píng)定結(jié)果通過(guò)新聞媒體或網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開(kāi)。

（二）從社會(huì)角度出發(fā)，國(guó)家相關(guān)職能部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管力度，充分發(fā)揮社會(huì)輿論作用。

1、加強(qiáng)民間組織財(cái)務(wù)審計(jì)工作、強(qiáng)化監(jiān)督管理環(huán)節(jié)。應(yīng)由“雙重管理”部門(mén)聯(lián)合稅務(wù)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)不定期對(duì)民間組織財(cái)務(wù)開(kāi)展檢查、審計(jì)工作。要加強(qiáng)對(duì)民間組織年檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、社會(huì)捐贈(zèng)使用等方面的監(jiān)督，嚴(yán)格審定民間組織的營(yíng)利分配。使民間組織的財(cái)務(wù)達(dá)到公開(kāi)、透明和規(guī)范，樹(shù)立民間組織嶄新形象， 并讓公眾更加了解和接受社會(huì)公益服務(wù)。

2.公安部門(mén)加大對(duì)民間組織違法、違規(guī)事件的懲罰力度。要對(duì)民間組織定期地進(jìn)行財(cái)務(wù)大檢查，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要嚴(yán)懲不貸，決不姑息遷就。業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記管理機(jī)關(guān)要實(shí)行嚴(yán)格的章程審核制度，加強(qiáng)對(duì)民間組織的年度檢查，不能讓每一年度的年檢成為一個(gè)形式，建立舉報(bào)制度，發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督作用。各有關(guān)部門(mén)要按照職能分工，各司其職，緊密配合，充分發(fā)揮整體打擊優(yōu)勢(shì)

3.建立民間組織信息披露制度。將年度工作報(bào)告及財(cái)務(wù)狀況通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)站等適當(dāng)形式向社會(huì)公布，還要通過(guò)新聞媒體對(duì)違法、違規(guī)情況進(jìn)行曝光，充分發(fā)揮社會(huì)輿論作用。

4.設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)民眾對(duì)違規(guī)違法人員的檢舉揭發(fā)，褒正貶邪，抑惡揚(yáng)善，促使民間組織嚴(yán)格遵守財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度。

（三）從民間組織自身角度出發(fā)，加強(qiáng)能力建設(shè)，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。

1.加強(qiáng)民間組織自身能力的建設(shè)，明確責(zé)、權(quán)、利。民間組織也應(yīng)象營(yíng)利企業(yè)一樣劃分為許多責(zé)任中心，對(duì)每一責(zé)任中心都明確其職責(zé)，并賦予相應(yīng)的權(quán)力，在對(duì)其職責(zé)履行進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，給予其相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。應(yīng)定期對(duì)民間組織負(fù)責(zé)人及各級(jí)員工的培訓(xùn)。只有民間組織的自身能力得到提高，資金才能被更為有效地使用。

第3篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；稅收優(yōu)惠；治理對(duì)策

一、社會(huì)組織的內(nèi)涵及其重要性

社會(huì)組織具有民間性、獨(dú)立性、公益性、自治性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，通過(guò)社會(huì)參與和民間活動(dòng)來(lái)提供政府與市場(chǎng)不能做、不愿做的公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府市場(chǎng)雙失靈所帶來(lái)弊端。學(xué)界上一般把非營(yíng)利組織（NPO）、非政府組織(NGO)、第三部門(mén)、民間組織等統(tǒng)稱(chēng)為社會(huì)組織，在此不作嚴(yán)格的區(qū)分，一般可以通用。[1]

社會(huì)組織的發(fā)展很重要，它們協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)管理，提供多樣化的公共產(chǎn)品與服務(wù)，滿(mǎn)足人們的不同需求，緩和了社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。為了促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，制定一系列的扶持政策，積極地培育和發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織，充分依靠社會(huì)組織的力量來(lái)加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理。

二、我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀分析

目前，由于受到各種外在環(huán)境與內(nèi)在管理的制約，社會(huì)組織面臨發(fā)展的困境，無(wú)形中阻礙了其發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 社會(huì)組織管理體制的弊端

我國(guó)的社會(huì)組織目前實(shí)施的是雙重管理機(jī)制，即由業(yè)務(wù)主管單位審查，登記管理機(jī)關(guān)登記。[2] 但是，隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展，雙重管理體制暴露出弊端，它的施行很大程度上阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展。一方面，這種多層次、多部門(mén)管理體制，導(dǎo)致主管部門(mén)職權(quán)模糊，部門(mén)之間的矛盾和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)加劇。另一方面，準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高，過(guò)度地強(qiáng)調(diào)登記注冊(cè)中的審批程序。社會(huì)組織要想成立的話(huà)必須找到業(yè)務(wù)主管部門(mén)，這無(wú)疑中提高了社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，致使很多潛在的具有“社會(huì)合法性”的社會(huì)組織無(wú)法在民政部門(mén)登記注冊(cè)，游離在合法地位的邊緣。[3]經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度顯著提高，人們的民主意識(shí)增強(qiáng)，文化水平和管理能力都有很大的提高，在此新階段，大力地發(fā)展社會(huì)組織是大勢(shì)所趨，社會(huì)的發(fā)展需要增加來(lái)自民間的新力量。

2.2 社會(huì)組織的運(yùn)作資金不足

目前我國(guó)的大部分社會(huì)組織都存在資金不足的窘迫，造成這個(gè)資金匱乏的原因有很多，一方面是政府對(duì)于社會(huì)組織認(rèn)識(shí)不足，重視程度不高，對(duì)其的扶持不夠。另一方面是公眾對(duì)社會(huì)組織缺少必要的信任與支持，再加上社會(huì)組織自身公益性的性質(zhì)特點(diǎn)，不能像其他營(yíng)利性的組織一樣進(jìn)行營(yíng)利性的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。然而，筆者認(rèn)為，最關(guān)鍵一點(diǎn)是政府扶持力度的欠缺。目前，社會(huì)組織的大部分資金都是來(lái)源于社會(huì)贊助和捐贈(zèng)，政府對(duì)社會(huì)組織的資金支援只占很小的一部分，并且就連這一小部分的政府資金支持也具有隨意性與臨時(shí)性，沒(méi)有穩(wěn)定和持續(xù)的資金投入。政府資金支持少，社會(huì)贊助和捐贈(zèng)等其它類(lèi)型的資金來(lái)源又缺少制度保障，導(dǎo)致組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)資金運(yùn)作不足，難以開(kāi)展持續(xù)性的服務(wù)工作。

2.3 社會(huì)組織人才的缺乏

人才資本是首位資本，是社會(huì)組織得以發(fā)展的最根本的保證，但是，我國(guó)的社會(huì)組織卻呈現(xiàn)出人才高度缺乏的現(xiàn)狀。造成社會(huì)組織人才缺乏最關(guān)鍵的原因是政府對(duì)社會(huì)組織從業(yè)人員保障措施的缺乏，沒(méi)有給予其經(jīng)濟(jì)保障解決他們的后顧之憂(yōu)。大部分的社會(huì)組織從業(yè)人員都沒(méi)有職業(yè)的歸屬感，缺乏職業(yè)發(fā)展的路徑選擇與上升空間，嚴(yán)重地影響了他們工作的積極性，主動(dòng)性和創(chuàng)造性。亞當(dāng)?斯密曾在“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中提到，每一個(gè)人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，都是利己的，在不同的選擇面前，總會(huì)選擇對(duì)自己更有利的方案。當(dāng)社會(huì)從業(yè)人員在為社會(huì)做出貢獻(xiàn)謀福利的同時(shí)，自己的工資待遇卻普遍偏低，生活不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)來(lái)源沒(méi)有保障，工作身份也沒(méi)有得到社會(huì)的認(rèn)可與肯定。作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，從業(yè)人員必然會(huì)選擇另謀出路，這是人之常情。

三、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的扶持性政策建議

社會(huì)組織是一股來(lái)自民間的力量，也是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的新興組織。它的健康發(fā)展對(duì)公民社會(huì)的建設(shè)以及構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的作用。但由于組織內(nèi)部自身發(fā)展的局限性以及外部環(huán)境的變化性，使得社會(huì)組織的發(fā)展困難重重。因此，作為協(xié)助政府處理公共事務(wù)的最有力的左右手，政府必須要給予社會(huì)組織更多的政策扶持，給它撒水施肥，從而保證社會(huì)組織的茁壯成長(zhǎng)。

3.1 完善社會(huì)組織的管理體制

目前，社會(huì)組織實(shí)行的雙重管理體制已有局限性，我們需要對(duì)其管理體制進(jìn)行改革。首先，要使社會(huì)組織統(tǒng)一直接向登記管理機(jī)關(guān)登記，除法律有明確規(guī)定不能成立以外的所有社會(huì)組織都應(yīng)該賦予其合法地位，不再把管理的重點(diǎn)放在社會(huì)組織的成立與否之上，而是要加強(qiáng)社會(huì)組織成立運(yùn)行中的行為監(jiān)管，確保其為公民提供服務(wù)的組織使命的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)做的好的社會(huì)組織給予一定的物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于極少數(shù)“混水摸魚(yú)”的社會(huì)組織給予嚴(yán)厲的網(wǎng)絡(luò)通報(bào)批評(píng)，情節(jié)嚴(yán)重的給予吊銷(xiāo)執(zhí)照的懲罰。

基于我國(guó)國(guó)情以及社會(huì)組織發(fā)展的階段性來(lái)看，直接采用國(guó)外的管理方法時(shí)機(jī)還不成熟，但我們可以向這方面努力，先在我國(guó)采用分類(lèi)管理進(jìn)行過(guò)渡，然后再進(jìn)一步地進(jìn)行改革。譬如，可以根據(jù)社會(huì)組織功能差異性，將其分為動(dòng)員資源型、公益服務(wù)型、社會(huì)協(xié)調(diào)型、政策倡導(dǎo)型等不同類(lèi)別來(lái)進(jìn)行分類(lèi)管理，分類(lèi)指導(dǎo)。

3.2 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是一種新型的公共服務(wù)提供方式，是指政府將原來(lái)由自己為社會(huì)提供公共服務(wù)的事項(xiàng)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、項(xiàng)目發(fā)包、項(xiàng)目申請(qǐng)、委托管理等特定的程序交給有資質(zhì)、有能力的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供公共服務(wù)數(shù)量的多少以及質(zhì)量的高低來(lái)酌情支付費(fèi)用。[4]通過(guò)這樣一種“購(gòu)買(mǎi)”的方式來(lái)達(dá)到一種雙贏效果，既能為政府節(jié)約行政成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，也能為社會(huì)組織解決資金困境，促進(jìn)社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。因此，政府應(yīng)該加大力度盡快建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)的政府職能給予財(cái)政補(bǔ)貼和扶持。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所采取的合同形式一般有五種：為特殊群體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合同、長(zhǎng)期服務(wù)合同、任務(wù)性合同、業(yè)績(jī)表現(xiàn)合同、定向購(gòu)物券。[5]政府可以根據(jù)與社會(huì)組織買(mǎi)賣(mài)雙方建立的關(guān)系和所要購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)的性質(zhì)，選擇合適的合同形式。其中，定向購(gòu)物券就是指政府將現(xiàn)金以購(gòu)物券或消費(fèi)卡的形式交給被服務(wù)的個(gè)人或群體，個(gè)人或群體再用發(fā)放的購(gòu)物券或消費(fèi)卡來(lái)自主地選擇社會(huì)服務(wù)組織，然后社會(huì)組織則再憑券或卡讓政府進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)。筆者覺(jué)得，在這五種合同形式中，定向購(gòu)物券或許是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一種新的發(fā)展趨勢(shì)，無(wú)形中將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了社會(huì)組織，使社會(huì)組織更嚴(yán)格地要求自己，提供高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)，推進(jìn)社會(huì)組織自身的發(fā)展。

3.3政府為社會(huì)組織提供稅收優(yōu)惠政策

我國(guó)社會(huì)組織不僅承擔(dān)著提供社會(huì)服務(wù)的公益性職能，而且還比營(yíng)利性企業(yè)承擔(dān)著相同甚至更重的稅收壓力，對(duì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)是極為不利的。因此政府必須制定合理的納稅政策和稅負(fù)水平，提供稅收優(yōu)惠政策來(lái)保障社會(huì)組織的健康發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，政府的稅收優(yōu)惠政策主要是指對(duì)社會(huì)組織本身的稅收優(yōu)惠 [6]

政府對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠，包括營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、所得稅等。對(duì)于營(yíng)業(yè)稅，需要根據(jù)情況而定。例如，一些公益性社會(huì)組織提供的公益項(xiàng)目，具有非營(yíng)利性的特點(diǎn)，是代替政府行使職能，政府可以免收其營(yíng)業(yè)稅，而對(duì)于社會(huì)組織的某些營(yíng)利性的行為則可以收取一定的稅費(fèi)；對(duì)于土地使用稅，大部分的公益性的社會(huì)組織都反映場(chǎng)地租賃費(fèi)用是組織經(jīng)費(fèi)支出最大一塊，對(duì)社會(huì)組織帶來(lái)了很大的負(fù)擔(dān)。政府針對(duì)其情況可以免收?qǐng)龅刭M(fèi)用或是收取少量的稅費(fèi)，同時(shí)也為社會(huì)組織提供一些廉租機(jī)會(huì)。在所有以上的稅種中，最受社會(huì)組織關(guān)注的是所得稅。社會(huì)組織由于其公益性與非營(yíng)利性的特點(diǎn)，使其不能從事?tīng)I(yíng)利性的活動(dòng)來(lái)增加組織收入，其大部分的收入都是來(lái)自于社會(huì)捐贈(zèng)、政府資助以及會(huì)員會(huì)費(fèi)等。對(duì)于很多社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，這些資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能維持組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如果此時(shí)，政府還要對(duì)他們收取所得稅的話(huà)，那無(wú)疑是雪上加霜。因此，政府需要充分地認(rèn)識(shí)到稅收優(yōu)惠政策對(duì)社會(huì)組織的重要性，通過(guò)各種稅收減免方式給予其大力的扶持。如在英、美的普通法中，社會(huì)組織的慈善組織的收入都無(wú)須納稅，全力地支持社會(huì)組織的發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)社工專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

我國(guó)的社會(huì)組織人才缺乏，政府應(yīng)組織制定社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才規(guī)劃，堅(jiān)持引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，加強(qiáng)崗位培養(yǎng)，提高社工從業(yè)人員的工作待遇和地位，加大社工人才隊(duì)伍建設(shè)。

3.4.1保障社工人員的福利待遇

社會(huì)組織的發(fā)展離不開(kāi)人才的積極參與，必須多吸納優(yōu)秀人員進(jìn)入社會(huì)組織，改變社會(huì)組織是年輕志愿者的試驗(yàn)田或者是老年退休人員發(fā)揮余熱的場(chǎng)所的局面。社工服務(wù)在內(nèi)地的發(fā)展剛起步，地方政府沒(méi)有深刻地認(rèn)識(shí)到專(zhuān)業(yè)社工人才的重要性，致使內(nèi)地的社工工資相對(duì)于其它行業(yè)來(lái)說(shuō)還是比較偏低。筆者認(rèn)為，只有給社工人員提供一個(gè)較好的個(gè)人成長(zhǎng)平臺(tái)、良好的發(fā)展空間以及溫馨的工作文化氛圍，充分地保障他們的福利，才能從根本上解決社工人員的后顧之憂(yōu)。

3.4.2 提高社工專(zhuān)業(yè)人才的準(zhǔn)入門(mén)檻

社工需要有從業(yè)資格，但目前中國(guó)的社會(huì)工作還處于起步階段。社工證照制度還沒(méi)有建立，只是在上海等地才有了社工資格認(rèn)證。政府可以提高社工的準(zhǔn)入門(mén)檻，在社會(huì)組織領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)工作者資格認(rèn)定考試的試點(diǎn)。這個(gè)門(mén)檻的設(shè)定并沒(méi)有使大部分的優(yōu)秀社工人才流失，反而有助于提高人才引進(jìn)的質(zhì)量，將濫竽充數(shù)者拒之門(mén)外，提高了社工人員的工作地位，使他們具有職業(yè)感和事業(yè)歸屬感，從而推動(dòng)人才專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、年輕化建設(shè)。

3.5 完善社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)

社會(huì)組織具有民間性、自發(fā)性、不穩(wěn)定性，要想積極地推動(dòng)社會(huì)組織成長(zhǎng)合法化、市場(chǎng)化、規(guī)范化，使之符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，必須要有法律作為社會(huì)組織成長(zhǎng)的保障，必須要有健全的法律法規(guī)給予支撐扶持，必須要有法律強(qiáng)制力加以監(jiān)督管理。目前，我國(guó)主要的社會(huì)組織管理法律體系僅僅只有三個(gè)，即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》?？梢?jiàn)，我國(guó)社會(huì)組織的法律法規(guī)體系既不健全也不完善，長(zhǎng)此下去，將會(huì)嚴(yán)重阻礙社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

3.5.1 建議國(guó)家盡快出臺(tái)《社會(huì)組織法》

在我國(guó)社會(huì)組織的法律體系中，有憲法的概況規(guī)定，專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)，以及部門(mén)的規(guī)章制度，但是卻缺乏關(guān)于社會(huì)組織的基本法。1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在施行的過(guò)程中開(kāi)始出現(xiàn)了弊端，使得《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)。例如政府重登記輕管理情況沒(méi)有得到改善；一些公益組織開(kāi)展的營(yíng)利活動(dòng)得不到制止，社會(huì)團(tuán)體的行為得不到應(yīng)有的監(jiān)管和處罰等等。因此，政府必須盡快制定《中華人民共和國(guó)社會(huì)團(tuán)體組織法》，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)管力度。[7]

3.5.2 建議國(guó)家盡快修改《政府采購(gòu)法》的相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律很單薄，目前與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)的法律只有《政府采購(gòu)法》，然而這唯一的一部法律還不健全。該法中規(guī)定的購(gòu)買(mǎi)的客體不是社會(huì)組織，使得社會(huì)組織公共服務(wù)的主體資質(zhì)不具備，也沒(méi)有將公共服務(wù)項(xiàng)目納入采購(gòu)的范圍內(nèi)。為了使相關(guān)法律能與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的工作保持一致性，政府應(yīng)該修訂《政府采購(gòu)法》。政府必需明確社會(huì)組織的主體地位，必須出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則與配套措施，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)程序、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、定價(jià)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源，評(píng)估機(jī)制等方面做出規(guī)定。只有這樣，我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制才能健康地發(fā)展。

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第4篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

論文關(guān)鍵詞：城市社區(qū)　服務(wù)業(yè)　運(yùn)行機(jī)制　改革

論文摘要：社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭以及作為社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)體系中的重要行業(yè)，仍存在諸如服務(wù)資金不足、服務(wù)工作者素質(zhì)不高以及社區(qū)服務(wù)法律法規(guī)不健全等問(wèn)題，在國(guó)外社區(qū)服務(wù)的理論和實(shí)踐指導(dǎo)下并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出了我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運(yùn)行機(jī)制改革的設(shè)想和重構(gòu)我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的運(yùn)行模式和運(yùn)行模式下具體路徑選擇。

近年來(lái)，全國(guó)大部分城市都在努力提倡構(gòu)建“和諧社會(huì)、和諧社區(qū)”，大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭以及作為社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)體系中的重要行業(yè)，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的建設(shè)對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)黨和政府與人民的溝通，擴(kuò)大社區(qū)居民就業(yè)，發(fā)展我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提高居民的生活水平都具有十分重要的意義。但由于我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展還處于起步階段，社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在的問(wèn)題還比較突出。如何搞好城市社區(qū)服務(wù)業(yè)，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，改善居民的生活水平，推進(jìn)“和諧社區(qū)”的構(gòu)建成為我們需要關(guān)注和解決的一個(gè)重要的理論和實(shí)踐性課題。

一我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

“社區(qū)服務(wù)”是指在政府倡導(dǎo)和扶持下，為滿(mǎn)足社區(qū)成員的各種需求，依托街道和居委會(huì)，發(fā)動(dòng)社區(qū)力量開(kāi)展具有社會(huì)福利性質(zhì)的服務(wù)活動(dòng)?！吧鐓^(qū)服務(wù)業(yè)”是社區(qū)服務(wù)的延伸，包括兩個(gè)部分：一是社區(qū)服務(wù)事業(yè)，是指在政府的倡導(dǎo)下，依托街道和居委會(huì)，為滿(mǎn)足社區(qū)居民尤其是低收入家庭的需要，培養(yǎng)良好的人際關(guān)系，使人們安居樂(lè)業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)的城市基層工作。二是社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，隨著人們水如水平的提高和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)觀念的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的由政府和街居行政組織包攬的部分社區(qū)服務(wù)工作，可以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式來(lái)完成，從而形成一種以滿(mǎn)足社區(qū)生活需求為對(duì)象的新興行業(yè)，如“保潔公司”“保安公司”、“物業(yè)公司”、“家政服務(wù)公司”等。自20世紀(jì)8O年代后期民政部首次提出在城市開(kāi)展社區(qū)服務(wù)以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革的不斷深化，特別是構(gòu)建和諧社區(qū)重大任務(wù)的提出，各地對(duì)社區(qū)服務(wù)業(yè)的重視程度顯著提高，社區(qū)服務(wù)的形式日趨多樣，內(nèi)容日漸豐富，取得了很大的成績(jī)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．社區(qū)服務(wù)設(shè)施有了較快的發(fā)展

社區(qū)服務(wù)設(shè)施是發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的物質(zhì)保證，為此我國(guó)各級(jí)政府加大資金投入，快速建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施。截至2005年底，已建成社區(qū)服務(wù)中心8479個(gè)，各類(lèi)社區(qū)服務(wù)設(shè)施19．5萬(wàn)個(gè)，便民利民生活服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)66．5萬(wàn)個(gè)，初步建立起以“一站式”服務(wù)為核心的街道社區(qū)服務(wù)中心；以提供綜合和覆蓋廣泛為特點(diǎn)的社區(qū)服務(wù)站(所)；以街道和社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托的便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)民政部門(mén)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)至少80％多的居民委員會(huì)建立了社區(qū)警務(wù)室，6o％多的居民委員會(huì)建立了社區(qū)圖書(shū)室，85％的社區(qū)設(shè)立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)(站。2004年，上海市成立社區(qū)文化服務(wù)中心，指導(dǎo)全市社區(qū)文化設(shè)施的建設(shè)和管理，并提供大量的文娛活動(dòng)，借此豐富居民的日常生活。

2．社區(qū)服務(wù)范圍有了新的拓展

社區(qū)服務(wù)的對(duì)象由單純地為民政救撫對(duì)象擴(kuò)展到了全體社區(qū)居民，服務(wù)范圍也從特定的政策幫助轉(zhuǎn)向了社區(qū)居民需求，從單純的生活服務(wù)拓展到精神文化服務(wù)。目前，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容包括養(yǎng)老、助殘、優(yōu)撫、青少年教育、醫(yī)療康復(fù)、居民生活、家政、信息及治安防范等多層次、多方位的系列化服務(wù)．

3．社區(qū)服務(wù)向?qū)I(yè)化發(fā)展

社區(qū)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍有了一定的專(zhuān)業(yè)化。許多城市對(duì)選舉或應(yīng)聘上來(lái)的社區(qū)工作者進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如北京、南京、重慶、青島等地。有的地方像江蘇省還組織全省制定統(tǒng)一的社會(huì)工作者水平等級(jí)考試，通過(guò)考試的人員才可以作為社區(qū)聘用工作者的候選人，這有助于提高其專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和工作能力。二是出現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)。一些家政服務(wù)業(yè)將鐘點(diǎn)工、保姆介紹、租賃業(yè)務(wù)等多種服務(wù)擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，把具有這方面專(zhuān)長(zhǎng)的人員納入服務(wù)隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)需要統(tǒng)籌安排，隨時(shí)調(diào)遣，使社區(qū)服務(wù)更具有專(zhuān)業(yè)化的特點(diǎn)。

4．社區(qū)服務(wù)方式多樣化

社區(qū)服務(wù)突破傳統(tǒng)的無(wú)償、低償服務(wù)的框架，創(chuàng)造出了無(wú)償、低償、有償服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)形式。根據(jù)社區(qū)成員生活需求和市場(chǎng)服務(wù)需求確立服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)不同的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容采取不同的服務(wù)形式，對(duì)民政救撫的對(duì)象實(shí)行福利，只服務(wù)不收費(fèi)；對(duì)老年人、殘疾人等需要社會(huì)幫助的群體實(shí)行低償服務(wù)，只收取成本費(fèi)；對(duì)有經(jīng)濟(jì)支付能力的居民和單位則實(shí)行有償服務(wù)。

5．社區(qū)服務(wù)向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

社區(qū)服務(wù)利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)資源的共享，提高社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；健Ｉ虾?、天津等地通過(guò)設(shè)立覆蓋全社區(qū)或全城市的服務(wù)求助系統(tǒng)，把各經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)連接起來(lái)，在交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需等方面實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營(yíng)，促使社區(qū)服務(wù)業(yè)從分散型、個(gè)體化向集團(tuán)化、群體化方向發(fā)展。例如，一些與社區(qū)居民日常生活相關(guān)的水、電、氣等的服務(wù)也開(kāi)始實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化收費(fèi)和管理。

二當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)業(yè)存在的問(wèn)題

雖然，我國(guó)的城市社區(qū)服務(wù)業(yè)取得了很大的發(fā)展，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，“單位辦社會(huì)”逐步瓦解，同時(shí)人民生活水平的提高和老齡社會(huì)的到來(lái)，家庭結(jié)構(gòu)的小型化和城市人口的不斷膨脹，社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在的問(wèn)題也日漸凸現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．社區(qū)服務(wù)資金短缺

多年來(lái)，資金缺乏一直是困擾社區(qū)服務(wù)發(fā)展的棘手問(wèn)題。首先，政府的投入不夠，社區(qū)服務(wù)是一項(xiàng)帶有社會(huì)福利性的事業(yè)，政府是社會(huì)福利的謀求和代表者，發(fā)達(dá)國(guó)家都是以政府經(jīng)費(fèi)的投入為主。但是我國(guó)政府對(duì)社區(qū)的投入非常有限。以湘潭市雨湖區(qū)平政街道新景社區(qū)為例，上級(jí)政府每年對(duì)該社區(qū)撥款的財(cái)政總額是3萬(wàn)元左右，這其中包括社區(qū)工作人員的工資、獎(jiǎng)金福利等各種費(fèi)用，真正用于社區(qū)服務(wù)的不足1萬(wàn)元，而社區(qū)每年的費(fèi)遠(yuǎn)大于政府的撥款。

該社區(qū)負(fù)責(zé)人侯錫華書(shū)記表示，由于沒(méi)有足夠的資金，居委會(huì)不得不向居委會(huì)的成員下任務(wù)來(lái)進(jìn)行創(chuàng)收，因此居委會(huì)80％的時(shí)間放在應(yīng)付上級(jí)的檢查和業(yè)務(wù)方面，而真正放在為居民服務(wù)的時(shí)間不足20％，嚴(yán)重影響了社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率。社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生所需要的費(fèi)用大部分是靠居民集資來(lái)維持的，這也在某種程度加深了社區(qū)居民和居委會(huì)之間的矛盾，影響了服務(wù)工作的開(kāi)展；其次，民間資金注入有限。由于我國(guó)社區(qū)非營(yíng)利組織力量薄弱，還沒(méi)有形成一定的規(guī)模，資金缺乏，用非營(yíng)利組織所得的收入來(lái)反哺社區(qū)服務(wù)的情況相當(dāng)少。同時(shí)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的影響，社會(huì)團(tuán)體和其他民間組織投資社區(qū)服務(wù)的意識(shí)性和積極性也較差，這必然影響到社區(qū)服務(wù)業(yè)的開(kāi)展；最后個(gè)人的投入有限。由于社區(qū)服務(wù)很長(zhǎng)一段時(shí)間是在政府的主導(dǎo)下完成的，個(gè)人對(duì)社區(qū)服務(wù)意識(shí)比較淡薄，捐助主動(dòng)性不強(qiáng)。因此資金短缺是制約我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

2．社區(qū)服務(wù)投資主體的一元化難以滿(mǎn)足居民多元化的需求

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，居民對(duì)物質(zhì)生活和精神生活有了更高的追求，社區(qū)服務(wù)的接受者不再完全是弱勢(shì)群體，一些高消費(fèi)、高收入的群體希望社區(qū)能夠提供一些與之相適應(yīng)的精神生活服務(wù)。但是我國(guó)現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)體系是在政府的主導(dǎo)下形成的，政府作為社區(qū)服務(wù)業(yè)的主要提供者，財(cái)力和物力畢竟非常有限，難以滿(mǎn)足居民的多元化需求，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也有待增加和提高。社區(qū)服務(wù)業(yè)長(zhǎng)期在政府的推動(dòng)下，總是在低水平上運(yùn)行，難以滿(mǎn)足全體社區(qū)成員多元化、個(gè)性化以及現(xiàn)代化的需求。

3．社區(qū)服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，社區(qū)服務(wù)水平有限

雖然近年來(lái)我國(guó)社區(qū)服務(wù)工作者的素質(zhì)有了一定程度的提高，但是隨著社區(qū)服務(wù)業(yè)的不斷深入，社區(qū)服務(wù)人員整體素質(zhì)與社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求越來(lái)越不適應(yīng)，難以以滿(mǎn)足居民日常生活的多種需要。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)服務(wù)要求從業(yè)人員具有相當(dāng)高的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，如英國(guó)，從事社區(qū)照料的管理人員、關(guān)鍵工作人員和照顧人員均受過(guò)水平不等的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練。然而，我國(guó)社區(qū)服務(wù)工作人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗待業(yè)人員等組成，他們大都沒(méi)有接受過(guò)比較系統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)工作的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，素質(zhì)不高，知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，不能很好地根據(jù)居民的實(shí)際需求設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目和應(yīng)采用的服務(wù)方式，一些服務(wù)設(shè)施處于閑置半閑置狀態(tài)，服務(wù)質(zhì)量也不盡人意。雖然我國(guó)也有一定數(shù)量的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者，但社區(qū)工作專(zhuān)業(yè)人員和管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的構(gòu)成比例很低，全國(guó)119萬(wàn)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和專(zhuān)業(yè)管理人員分別僅占10％和6％。

4．志愿者隊(duì)伍薄弱。無(wú)法推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的自覺(jué)發(fā)展

志愿服務(wù)既是公共服務(wù)的重要資源，又是培養(yǎng)社區(qū)志愿文化、形成社區(qū)信念共同體的社區(qū)文明的基石。由于志愿服務(wù)的范圍很廣，不僅可以豐富我國(guó)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，還可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，但是我國(guó)的志愿者服務(wù)隊(duì)伍與日本以及一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在很大的差距。資料顯示，日本約50％的國(guó)民參加過(guò)社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)；美國(guó)每年有9000千萬(wàn)人參加社區(qū)服務(wù)工作；人口僅3000萬(wàn)的加拿大，也擁有1300萬(wàn)志愿者，而到2002年我國(guó)志愿者服務(wù)組織為9萬(wàn)個(gè)，志愿者人數(shù)為540萬(wàn)。造成我國(guó)志愿者隊(duì)伍相對(duì)薄弱的原因主要有：一是由于我國(guó)的社區(qū)服務(wù)業(yè)長(zhǎng)期是在政府的主導(dǎo)下完成的，公眾只是簡(jiǎn)單的接受服務(wù)，對(duì)政府的依賴(lài)性很強(qiáng)，自覺(jué)參與社區(qū)服務(wù)的意識(shí)不高；--是社區(qū)志愿服務(wù)的活動(dòng)及其組織機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制的行政化色彩太濃，過(guò)多的政治動(dòng)員降低了服務(wù)的自愿性；三是相關(guān)的政策不完善，志愿者缺乏規(guī)范化、制度化的參與機(jī)制和長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，致使志愿者服務(wù)活動(dòng)無(wú)法持久的開(kāi)展。

5，我國(guó)非營(yíng)利組織力量薄弱難以形成多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體

社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展初期由政府起主導(dǎo)作用是必不可少的，但是國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，開(kāi)展大量、具體的社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和項(xiàng)目，應(yīng)由民問(wèn)團(tuán)體或組織來(lái)實(shí)施。因?yàn)樽鳛榈谌块T(mén)的社會(huì)團(tuán)體對(duì)完善和發(fā)展社區(qū)服務(wù)有積極的意義，一方面，社會(huì)團(tuán)體及其活動(dòng)可以提高政府工作的效率，充分利用社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本，減輕政府投資社區(qū)服務(wù)的負(fù)擔(dān)，并可以擴(kuò)大社區(qū)居民的就業(yè)渠道。另一方面，非營(yíng)利組織致力于提供的各種社區(qū)服務(wù)，如就業(yè)培訓(xùn)、撫養(yǎng)貧困兒童、成人教育等可以更好地滿(mǎn)足社區(qū)居民多層次需求，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，加強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感。但是在我國(guó)卻忽視了對(duì)社區(qū)非營(yíng)利組織的培養(yǎng)。據(jù)資料顯示，中國(guó)每萬(wàn)人擁有的社團(tuán)數(shù)量為1．45家，這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家甚至其他發(fā)展中國(guó)家。法國(guó)的每萬(wàn)人非營(yíng)利組織數(shù)是l1O．a(chǎn)5，日本是97．19，美國(guó)是51．79，印度為lO．2l，巴謠是l2．66。這就使得社區(qū)基本不具備一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力，自我發(fā)展相對(duì)緩慢，不能有效地開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)。我國(guó)社區(qū)非營(yíng)利組織力量薄弱的原因主要有：一是我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的不重視，在政策上尤其在稅收政策上沒(méi)有給予相應(yīng)的扶持和幫助，在立法上沒(méi)有明確界定非營(yíng)利組織的地位。二是我國(guó)許多非營(yíng)利組織的產(chǎn)生不是社會(huì)選擇，而是政府選擇的結(jié)果，多少還存在著對(duì)政府的依賴(lài)，致使非營(yíng)利組織自身的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。三是我國(guó)社區(qū)非營(yíng)利組織的從業(yè)人員的社會(huì)地位相對(duì)不高也制約了我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展。

6．社區(qū)服務(wù)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)不健全

在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社區(qū)服務(wù)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)不完善的現(xiàn)象日益突出。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)社區(qū)服務(wù)業(yè)法律法規(guī)的空缺。例如我國(guó)非營(yíng)利組織有了一定的發(fā)展，但至今還沒(méi)有一部完整的《非營(yíng)利組織法》；我國(guó)也沒(méi)有相應(yīng)的《慈善法》和《捐助法》，捐助者在捐助的同時(shí)還要擔(dān)心被稅務(wù)部門(mén)盯住，以免查稅和征稅；另外政府部門(mén)也沒(méi)有出臺(tái)企業(yè)向志愿服務(wù)組織捐助的稅收優(yōu)惠法規(guī)。

(2)現(xiàn)有的法律法規(guī)不夠細(xì)化、缺乏操作性。1993年民政部與中央13個(gè)部委局出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》要求有關(guān)部門(mén)對(duì)社區(qū)服務(wù)中的經(jīng)營(yíng)提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅收減免和用房?jī)?yōu)惠等政策支持，但在具體落實(shí)時(shí)遇到了很大的困難。主要是因?yàn)閷?duì)便民利民服務(wù)項(xiàng)目沒(méi)有作出明確界定，不少便民服務(wù)掛社區(qū)服務(wù)的名就享受優(yōu)惠不掛就沒(méi)有優(yōu)惠。另外對(duì)有償服務(wù)或經(jīng)營(yíng)養(yǎng)無(wú)償服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和比例也沒(méi)有明確的法律規(guī)定，這就使得社區(qū)服務(wù)中大量開(kāi)展的便民利民服務(wù)與有關(guān)職能部門(mén)的登記、審批、繳稅、許可等管理規(guī)定發(fā)生沖突，使優(yōu)惠政策落實(shí)不下去。

(3)法律沒(méi)有明確規(guī)定物業(yè)管理公司、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)之間責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，使得三者權(quán)責(zé)不明，發(fā)生問(wèn)題時(shí)存在相互推逶的現(xiàn)象。例如政府沒(méi)有明確規(guī)定每個(gè)物業(yè)小區(qū)都要成立業(yè)主委員會(huì)，一些小區(qū)業(yè)主與物業(yè)管理公司在收費(fèi)、服務(wù)等問(wèn)題發(fā)生糾紛鬧上法庭時(shí)，法院難以解決2005年6月北京市石景山區(qū)某小區(qū)的物業(yè)管理公司將小區(qū)內(nèi)要求緩交物業(yè)費(fèi)的業(yè)主告上法庭，法院至今還沒(méi)有作出判決。由于沒(méi)有明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位，業(yè)主委員會(huì)也無(wú)法參與制定、修改物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)共用部位和共用設(shè)施、設(shè)備的使用、公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)等方面的規(guī)章制度，并無(wú)法對(duì)物業(yè)管理公司的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而影響到物業(yè)管理公司為社區(qū)提供服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三改革我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運(yùn)行機(jī)制的

設(shè)想基于社區(qū)服務(wù)業(yè)存在的問(wèn)題，要進(jìn)一步發(fā)展我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)，就必須完善我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的運(yùn)行模式，改變過(guò)去由政府統(tǒng)一包辦的模式，走政府、企業(yè)、個(gè)人三者相結(jié)合的道路，走社區(qū)服務(wù)社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化的道路。

(一)重構(gòu)我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運(yùn)行模式的設(shè)想由于社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)包含社區(qū)服務(wù)事業(yè)和社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)兩部分，它們都以社區(qū)生活為服務(wù)對(duì)象，但兩者在性質(zhì)和運(yùn)行模式上具有本質(zhì)差別，前者是社會(huì)行政事業(yè)，其運(yùn)行注重社會(huì)效益，后者是新興的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，其運(yùn)行遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，追求最大的經(jīng)濟(jì)效益。所以構(gòu)想我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)運(yùn)作模式可以從兩個(gè)層次去考慮。

1．政府主導(dǎo)，社會(huì)參與的運(yùn)行模式

社區(qū)服務(wù)事業(yè)主要以低收入家庭和社會(huì)弱勢(shì)群體維對(duì)象，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。對(duì)于社區(qū)服務(wù)事業(yè)，應(yīng)采取強(qiáng)化政府主導(dǎo)和社會(huì)參與的運(yùn)行模式。由于我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政府作為社會(huì)資源的擁有者，應(yīng)加大對(duì)社區(qū)服務(wù)中的“公益性”和“福利性”服務(wù)的投資力度，應(yīng)擔(dān)負(fù)起對(duì)困難群體的救扶工作，這樣對(duì)于保證社區(qū)服務(wù)事業(yè)社會(huì)效益方向和整合社會(huì)資源，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)安定具有重要的意義。但社區(qū)服務(wù)業(yè)僅僅依靠國(guó)家的努力是不夠的，社會(huì)各界人士應(yīng)該作為政府職能的補(bǔ)充積極參與到社區(qū)服務(wù)事業(yè)中來(lái)，這樣有利于改革社區(qū)服務(wù)資金來(lái)源單一的局面，通過(guò)社會(huì)集資、公眾捐款等來(lái)拓寬資金來(lái)源；社會(huì)積極參與服務(wù)設(shè)施的建設(shè)還有利于形成多元化的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，也可以在某種程度上減少因政府管理不善而帶來(lái)的資源損耗，減輕政府辦社區(qū)的負(fù)擔(dān)；最為重要的是社會(huì)積極參與有利于建立一支由專(zhuān)職人員、兼職人員和志愿者為基礎(chǔ)的龐大服務(wù)隊(duì)伍，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，提升居民互幫互助服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)和諧社區(qū)發(fā)展。

2．社區(qū)服務(wù)引入市場(chǎng)機(jī)制，走產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)行模式

這是就社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)而言的，社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，是指社區(qū)服務(wù)從行政性經(jīng)營(yíng)到市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，從事業(yè)化管理到企業(yè)化管理，從非經(jīng)濟(jì)實(shí)體到經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從財(cái)政維持到自負(fù)盈虧的過(guò)程。它以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以居民組織體系為載體，經(jīng)過(guò)商品化、規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，形成一個(gè)全新的產(chǎn)業(yè)，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，是社區(qū)服務(wù)業(yè)尋求可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，首先能夠提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而在一定程度上緩解我國(guó)的就業(yè)壓力；其次可以提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率，作為產(chǎn)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)不只具有無(wú)償?shù)男再|(zhì)，它在為居民提供服務(wù)的同時(shí)還要考慮是否營(yíng)利。社區(qū)居民與提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)不再是一種簡(jiǎn)單的提供與被提供關(guān)系而是一種雙向選擇，這在很大程度上促使從事社區(qū)服務(wù)的企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，以吸引更多的顧客，獲得更多的利潤(rùn)；此外政府將這些企業(yè)上繳的稅收用于公益性、福利，還可以增加社區(qū)服務(wù)的資金。

(二)我國(guó)社區(qū)服務(wù)業(yè)運(yùn)行模式實(shí)施的路徑選擇

1．多渠道籌集資金

首先，政府應(yīng)加大對(duì)社區(qū)服務(wù)資金的投入。政府是社會(huì)資源的最大所有者，是社會(huì)福利的最大投資者，因此政府一定要在“社區(qū)服務(wù)社會(huì)辦”的前提下加大財(cái)政投入。根據(jù)社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r區(qū)別對(duì)待，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社區(qū)少撥款或不撥款，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)落后的社區(qū)加大撥款力度。其次，動(dòng)員社會(huì)捐助。比如利用一些節(jié)假日如“六-)L童節(jié)”等發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)社會(huì)人士向社區(qū)的特殊兒童捐款、捐物；通過(guò)發(fā)行社會(huì)福利彩票等來(lái)籌集福利基金，專(zhuān)項(xiàng)用于社區(qū)福利事業(yè)。

在英國(guó)和德國(guó)，社會(huì)募捐是社區(qū)資金的一個(gè)重要來(lái)源渠道，宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)也會(huì)給予資助。第三，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)吸收社會(huì)資金。以加拿大為例，加拿大通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)組織和個(gè)人參與社區(qū)服務(wù)建設(shè)，使社區(qū)與社區(qū)企業(yè)的關(guān)系向合作伙伴方向發(fā)展。社區(qū)請(qǐng)企業(yè)作為出資合伙人，當(dāng)社區(qū)盈利時(shí)，按比例分配收益。社區(qū)服務(wù)的設(shè)施和項(xiàng)目也采取企業(yè)式經(jīng)營(yíng)，一方面有利于服務(wù)質(zhì)量的提高，另一方面也有利于社區(qū)服務(wù)資金的籌集。

2．轉(zhuǎn)變政府職能。建立多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，單純依靠政府的資金支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社區(qū)發(fā)展需要的，社區(qū)服務(wù)繼續(xù)走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府包辦福利的老路是行不通的，必然要從單純的“行政化”向“行政化”、“社會(huì)化”和“市場(chǎng)化”相結(jié)合的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。這就要求各級(jí)政府按照“小政府，大社會(huì)”的要求轉(zhuǎn)變職能，將一些社區(qū)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人來(lái)經(jīng)營(yíng)，政府從具體的事務(wù)中解脫出來(lái)，在宏觀層面上對(duì)社區(qū)企業(yè)進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督。

特別是政府的基層組織要改變傳統(tǒng)的科層制管理模式，建立適應(yīng)社區(qū)橫向聯(lián)系為主的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，理順地方政府與社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)組織成員的相互關(guān)系，讓社區(qū)居民和社區(qū)自治組織充分參與社區(qū)服務(wù)和管理，從而在更大范圍內(nèi)構(gòu)建規(guī)模不同、形態(tài)各異、功能明確的社區(qū)自治組織參與的新模式。政府通過(guò)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)市場(chǎng)法則合理配置社區(qū)資源，將服務(wù)項(xiàng)目推向社會(huì)，推向市場(chǎng)，積極吸引社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與社區(qū)服務(wù)的提供，從而建立多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體，提供多元化的社區(qū)服務(wù)。

3。提高社區(qū)服務(wù)工作者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

社區(qū)服務(wù)工作并不是權(quán)宜之計(jì)和短期行為，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的社會(huì)服務(wù)工作，這就需要提高社區(qū)服務(wù)工作者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。社區(qū)服務(wù)不是單一的體力勞動(dòng)，它需要有一定的服務(wù)技能，講求技巧和文化素質(zhì)，講求服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)藝術(shù)(如維修、家教等)。首先要通過(guò)公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗等形式，吸納不同層次的社會(huì)勞動(dòng)力進(jìn)入社區(qū)服務(wù)行業(yè)，特別是要鼓勵(lì)、引導(dǎo)大中專(zhuān)畢業(yè)生和有一技之長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)人才充實(shí)社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，提高社區(qū)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平。其次要進(jìn)一步強(qiáng)化員工素質(zhì)培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和思想道德教育，提高他們的專(zhuān)業(yè)技能、服務(wù)質(zhì)量和整體素質(zhì)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)業(yè)不斷向前發(fā)展。另外政府通過(guò)制定社區(qū)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍、組織培育和管理的政策法規(guī)，將社區(qū)服務(wù)工作納入正規(guī)的職業(yè)范疇，并建立相應(yīng)的職業(yè)資格認(rèn)定、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)和職稱(chēng)評(píng)定等制度和鼓勵(lì)有條件的大專(zhuān)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)、社區(qū)服務(wù)課程，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才。

4。發(fā)展和壯大非營(yíng)利組織和志愿者隊(duì)伍

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展和壯大社區(qū)非營(yíng)利性組織將可改變現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)的某些被動(dòng)狀態(tài)，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。因此我國(guó)政府要大力扶持非政府組織的發(fā)展，首先制定有關(guān)稅收政策，對(duì)大量非營(yíng)利組織的公益性社區(qū)活動(dòng)，分別給以免稅、減稅、先征后返、稅收抵扣等政策性扶持，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)活動(dòng)過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)控管理；其次應(yīng)配合制定以政府指導(dǎo)價(jià)格、協(xié)議價(jià)格為主的價(jià)格政策，保證社區(qū)服務(wù)能在低成本基礎(chǔ)上快速發(fā)展；第三，加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理。

5．加強(qiáng)相關(guān)社區(qū)服務(wù)立法，依法管理

社區(qū)服務(wù)業(yè)作為一種新興的行業(yè)，我國(guó)的政府應(yīng)該在法律法規(guī)上為它們創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。一是完善社區(qū)服務(wù)立法，使社區(qū)服務(wù)發(fā)展有法可依，同時(shí)要加強(qiáng)執(zhí)法力度，細(xì)化各項(xiàng)法則。只有細(xì)化現(xiàn)行相關(guān)社區(qū)服務(wù)法律法規(guī)，才能保障社區(qū)服務(wù)主體健康有序運(yùn)行。比如對(duì)便民利民服務(wù)的項(xiàng)目作出明確界定，明確那些項(xiàng)目可以享受優(yōu)惠政策；對(duì)提供社區(qū)服務(wù)的企業(yè)在稅收方面給予優(yōu)惠等，同時(shí)明確物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)三者責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。加強(qiáng)法制宣傳，提高居民法制意識(shí)和依法保護(hù)自身權(quán)益的能力，推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督。

6．提升社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)

第5篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

摘 要：十八屆三中全會(huì)指出，我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，而“三農(nóng)”問(wèn)題成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要阻礙之一。其中農(nóng)村公共物品是否有效供給不僅影響新農(nóng)村建設(shè)中“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，而且影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)建設(shè)。本文主要基于公共選擇理論的角度，闡述我國(guó)農(nóng)村公共物品供給欠缺的原因以及問(wèn)題，進(jìn)而探求農(nóng)村公共物品有效供給的合理途徑。

關(guān)鍵詞 ：供給短缺 公共選擇理論 農(nóng)村公共物品

一、農(nóng)村公共物品和公共選擇理論概述

（一）農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵、特征

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森最早提出了“公共物品”這個(gè)概念，他指出每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)不會(huì)減少其他人對(duì)該物品的消費(fèi)，這種物品即為公共物品。在公共物品概念的基礎(chǔ)上，本文把農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵定義為：在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)，一般由政府部門(mén)提供的用來(lái)滿(mǎn)足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)生活和服務(wù)的公共物品。

公共物品主要有三大特征：非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和效用的不可分割性。我國(guó)的農(nóng)村公共物品除了具有公共物品固有的三個(gè)特征外，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自身特點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)村公共物品還有以下特征：第一，轄區(qū)的外溢效應(yīng)；第二，城鄉(xiāng)供給水平差異化；第三，需求層次不同；第四，政府管制束縛。

（二）公共選擇理論與公共物品的有效供給

所謂公共選擇理論是以理性人為假設(shè)，并采用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法、工具來(lái)分析政治行為主體在政治市場(chǎng)的活動(dòng)。公共選擇理論也可以這么認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)中的應(yīng)用分析。公共選擇理論的核心論題是研究政府失敗以及對(duì)政府失敗的矯正措施。

公共選擇理論認(rèn)為，政府部門(mén)以及政府工作人員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們同市場(chǎng)主體一樣追求個(gè)人利益，所以他們的行為活動(dòng)也會(huì)影響公共物品的有效供給。公共選擇理論指出利益集團(tuán)常常通過(guò)不正當(dāng)?shù)幕顒?dòng)壟斷某一行業(yè)，這對(duì)我國(guó)相關(guān)部門(mén)實(shí)施公共定價(jià)起到了啟示作用，從而削弱了利益集團(tuán)對(duì)公共物品的控制力。此外，公共選擇理論要求政府考慮到公眾的需求，使得中央、地方政府高效供給農(nóng)村公共物品彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，拉動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給中存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共物品主要由中央政府和地方政府供給，供給模式單一。且我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制是“自上而下”的，導(dǎo)致政府部門(mén)未充分考慮農(nóng)民的需求，最終使得農(nóng)村公共物品供需失衡。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給不足主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）科技教育文化事業(yè)投入不足

在農(nóng)村科技投入方面，政府的扶持傾向不明顯，資金供給不足。集中表現(xiàn)為我國(guó)科研隊(duì)伍的不成熟，科研力量不足，從而制約了農(nóng)業(yè)理論研究的開(kāi)展 。

在農(nóng)村教育投入方面，政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重視不夠。雖然現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)實(shí)施九年義務(wù)教育，已經(jīng)免除學(xué)生學(xué)費(fèi)，基本保證了農(nóng)村學(xué)生的學(xué)習(xí)需求，但偏遠(yuǎn)西部教育投入仍有待提高。

在農(nóng)村文化投入方面，農(nóng)村文化建設(shè)投入十分欠缺。我國(guó)農(nóng)村文化的經(jīng)費(fèi)投入占全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)的比重相當(dāng)小，公共部門(mén)文化機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下。

（二）公共衛(wèi)生事業(yè)供給機(jī)制失衡

在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備重復(fù)購(gòu)置，以致設(shè)備浪費(fèi)嚴(yán)重；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院發(fā)展比較滯后，醫(yī)療人員匱乏，醫(yī)療設(shè)備落后。

我國(guó)在疾病防預(yù)、健康宣傳等農(nóng)村公共醫(yī)療服務(wù)方面支出嚴(yán)重不足。近年來(lái)城市工業(yè)轉(zhuǎn)移近郊，導(dǎo)致近郊的農(nóng)村污染加重；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)不按規(guī)劃實(shí)施，使得農(nóng)民生活條件雪上加霜；城鄉(xiāng)二元分治的戰(zhàn)略使城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，農(nóng)村環(huán)保部門(mén)缺乏最起碼的整治經(jīng)費(fèi)。

（三）社會(huì)保障體系不完善

第一，農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善。我國(guó)尚缺乏農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)，現(xiàn)行的法律法規(guī)在農(nóng)村社會(huì)保障的權(quán)利和義務(wù)、農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)機(jī)構(gòu)的建設(shè)等方面均沒(méi)有明確的說(shuō)明。失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等保障體制短時(shí)期在農(nóng)村無(wú)望實(shí)施。

第二，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面狹窄，社會(huì)保障體系只覆蓋少數(shù)農(nóng)民。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障水平發(fā)展極度不平衡，家庭的收入狀況在很大程度上制約著農(nóng)民的參保行為，貧困人口所在的中西部地區(qū)的保障水平很低。

第三，農(nóng)村社保資金籌集困難。農(nóng)村社會(huì)保障最突出的問(wèn)題是社保資金短缺，可是我國(guó)基本養(yǎng)老金的籌資模式實(shí)行的是“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”。農(nóng)民的收入來(lái)源主要是經(jīng)營(yíng)性收入，用不確定的經(jīng)營(yíng)性收入作為基數(shù)征收社保稅是不切實(shí)際的。

三、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給短缺的原因分析

（一）政府職能越位和缺位

我國(guó)近年來(lái)公共支出持續(xù)攀升，恰恰與官員行為增長(zhǎng)理論相關(guān)，但這并沒(méi)有緩和農(nóng)村公共物品供給不足的現(xiàn)狀。一方面，地方政府注重GDP的增長(zhǎng)，注重績(jī)效考核而不關(guān)注農(nóng)民需求的農(nóng)村公共物品；另一方面，地方政府的“面子工程”加劇了農(nóng)村公共物品的失衡。官員行為的越位不僅導(dǎo)致資源配置的無(wú)效率，同時(shí)也會(huì)影響政府與民眾的關(guān)系，嚴(yán)重?fù)p害政府形象。

在農(nóng)村公共物品的供給上，也存在政府缺位現(xiàn)象。首先，我國(guó)尚缺乏對(duì)農(nóng)村公共物品資金使用的監(jiān)督體系。財(cái)政支農(nóng)的公共資金大都是預(yù)算外資金，由各個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)分散管理，缺乏統(tǒng)籌機(jī)制，很難公開(kāi)，因此不能保證政府部門(mén)提供農(nóng)村公共物品的數(shù)量和質(zhì)量。再者，農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理相當(dāng)混亂。財(cái)務(wù)管理人員的素質(zhì)有待提高，管理制度有待進(jìn)一步完善。

（二）各級(jí)政府權(quán)責(zé)不匹配

在農(nóng)村公共物品的提供中，我國(guó)地方政府承擔(dān)了過(guò)多的責(zé)任，對(duì)于衛(wèi)生、安全、教育、文化等支出過(guò)多，例如普及衛(wèi)生知識(shí)、人口普查、基礎(chǔ)教育等全國(guó)性的公共物品，這些公共服務(wù)本應(yīng)由中央政府承擔(dān)卻由地方政府承擔(dān)，而事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配增加了各級(jí)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）供給模式單一

我國(guó)非政府組織的發(fā)展尚且不夠完善，且在實(shí)踐中，相關(guān)機(jī)構(gòu)難以組織村民實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的自我供給。所以，造成我國(guó)供給渠道的單一，農(nóng)村公共物品主要由地方政府或中央政府承擔(dān)。。

政府部門(mén)不像私人部門(mén)那樣具有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由于不考慮凈收益，將耗費(fèi)大量的社會(huì)資源和財(cái)政資金。第一，政府部門(mén)提供農(nóng)村公共物品有著非公開(kāi)性，其非透明性難以接受公眾的抽檢，導(dǎo)致其產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量參差不齊；第二，政府作為單一的供給主體，不存在與其競(jìng)爭(zhēng)的部門(mén)，它的壟斷性導(dǎo)致預(yù)算規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)大。

四、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給短缺的對(duì)策分析

（一）加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能

政府的公共服務(wù)職能是政府部門(mén)的職能之一，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)職能有利于農(nóng)村公共物品的供給。首先，政府部門(mén)要重視基層公共服務(wù)的指導(dǎo)和管理工作，把基層事業(yè)單位的建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃，切實(shí)解決基層公共服務(wù)中存在的困難和問(wèn)題，加強(qiáng)和改善政府公共服務(wù)工作。其次，政府部門(mén)要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合部門(mén)資金，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益服務(wù)建設(shè)、配備技術(shù)和管理設(shè)施，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)服務(wù)的條件，落實(shí)提高基層公共服務(wù)人員的待遇。最后，政府建立健全公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)的管理和考核，落實(shí)基層公共服務(wù)政策。由此一來(lái)，政府部門(mén)既履行了公共服務(wù)的職能，也為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供了強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力，協(xié)調(diào)了區(qū)域間的發(fā)展。

（二）厘清各級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

在我國(guó)目前的“市管縣”財(cái)政體制下，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)，但財(cái)權(quán)卻大多由市級(jí)政府掌控，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以應(yīng)對(duì)市級(jí)政府指派的任務(wù)，因而無(wú)力顧及農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的公共需求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接與農(nóng)民群眾打交道的基層組織，一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)直接提供的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共安全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民事糾紛處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村道路建設(shè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村公共物品，而有些屬于利益外溢的農(nóng)村公共產(chǎn)品本不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)優(yōu)撫、基礎(chǔ)教育、民兵訓(xùn)練等。

我國(guó)要厘清各級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，需要合理分配財(cái)權(quán)和事權(quán)，在“省管縣”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)改革。省級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)將不適當(dāng)?shù)氖聶?quán)上收，或者在事權(quán)不上收的條件下，加大中央和省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，予以財(cái)政支持。

（三）規(guī)范行政審批制度，建立信息共享機(jī)制

深化行政審批制度改革是我國(guó)改革的重點(diǎn)，因此規(guī)范行政審批程序、簡(jiǎn)化行政審批的環(huán)節(jié)、提高行政審批的效率是我國(guó)現(xiàn)階段的主要任務(wù)。規(guī)范行政審批制度，有如下措施：第一，實(shí)行責(zé)任追究制度。也稱(chēng)之為首站式辦公，誰(shuí)先接到農(nóng)民反映的事務(wù)誰(shuí)負(fù)責(zé)到底，權(quán)責(zé)明晰。第二，簡(jiǎn)化行政審批程序。政府部門(mén)開(kāi)設(shè)服務(wù)熱線(xiàn)或進(jìn)村考察等，方便農(nóng)民咨詢(xún)，農(nóng)民不邁出家門(mén)就可得到詳盡的回復(fù)。第三，實(shí)施政務(wù)公開(kāi)。政府的信息在機(jī)構(gòu)間與公眾間共享，農(nóng)民群眾可以通過(guò)政府網(wǎng)站知曉政府的動(dòng)態(tài)，通過(guò)留言等各種形式監(jiān)督政府行為，大力推進(jìn)政府部門(mén)依法行政。第四，培訓(xùn)辦公人員。工作人員需要在掌握自己負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，也對(duì)其他部門(mén)的工作有所了解，以免發(fā)生相互推諉的情況，規(guī)范行政審批體系。

（四）完善政府轉(zhuǎn)移支付體系

完善轉(zhuǎn)移支付制度是解決我國(guó)農(nóng)村公共物品短缺的直接途徑。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的途徑可以通過(guò)以下四點(diǎn)實(shí)施。首先，中央政府的財(cái)政分配應(yīng)該按照公平優(yōu)先和兼顧效率的原則，財(cái)政向農(nóng)村地方傾斜，保障農(nóng)村地區(qū)有足夠的公共產(chǎn)品和服務(wù)能力，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間公共物品的差距。其次，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督體系，提高財(cái)政資金的使用效率，杜絕政府官員謀取私利挪用公款；同時(shí)，制止過(guò)度提供沒(méi)必要的農(nóng)村公共物品，打擊“績(jī)效工程”、“形象工程”的行為。再者，增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，一步步將一次性支付轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性支出，增加固定支出。最后，我國(guó)的補(bǔ)助是配套性補(bǔ)助，財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)配套性補(bǔ)助重新設(shè)定配套的比例，使之與各級(jí)政府的財(cái)力相匹配，優(yōu)化農(nóng)村公共物品的支出結(jié)構(gòu)。

（五）建立農(nóng)村公共物品多元化供給模式

1．調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共物品供給的積極性

我國(guó)農(nóng)民是我國(guó)農(nóng)村公共物品的最終受益主體，為了農(nóng)村公共物品的合理有效供給，有必要提高我國(guó)農(nóng)民個(gè)人素質(zhì)，最大程度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與提供公共產(chǎn)品供給的積極性、主動(dòng)性。

如何通過(guò)各種有效的途徑提高農(nóng)民素質(zhì)，鼓勵(lì)廣大農(nóng)民踴躍表達(dá)自身需求的意愿？第一，提高農(nóng)村居民的知識(shí)水平。提高農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的文化水平，應(yīng)從農(nóng)村娃娃抓起，所以政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入，保證農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)和教育資源。第二，提高農(nóng)民群眾的政治理論素質(zhì)。各地政府需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行民主政治的指導(dǎo)，進(jìn)一步塑造新時(shí)代的社會(huì)主義農(nóng)民，讓農(nóng)民群眾接受現(xiàn)代社會(huì)民主的理念，在學(xué)習(xí)政治理論的過(guò)程中掌握更多的政治知識(shí)，切實(shí)提高農(nóng)民群眾參政的能力。第三，制定相應(yīng)的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法，旨在引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參與有關(guān)的決策活動(dòng)以及對(duì)公共事務(wù)的監(jiān)督活動(dòng)。

2．政府部門(mén)與私人部門(mén)合作提供農(nóng)村公共物品

在實(shí)踐中，政府機(jī)構(gòu)與私人部門(mén)合作提供農(nóng)村公共產(chǎn)品可以采用以下幾種方式。第一，政府與私人部門(mén)簽定供給農(nóng)村公共物品的合同。此供給方式主要是對(duì)于那些可以收費(fèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。具體來(lái)說(shuō)，政府可以通過(guò)承包、租賃等多種方式在政府和私人部門(mén)之間簽訂合同，私人部門(mén)按照政府的意愿提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。第二，授權(quán)經(jīng)營(yíng)。此種供給方式主要是對(duì)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的提供農(nóng)村公共物品的行業(yè)。政府部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等形式選擇私人部門(mén)，授權(quán)其在某個(gè)特定領(lǐng)域獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，而政府所要做的是對(duì)這一領(lǐng)域?qū)嵭姓?guī)制。第三，政府補(bǔ)貼。政府可以通過(guò)直接補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼兩種方式，來(lái)激勵(lì)私人部門(mén)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，比如對(duì)私人部門(mén)進(jìn)行財(cái)政撥款、減稅或免稅、提供較低利息甚至無(wú)息的貸款的政策等等?？偠灾?，通過(guò)我國(guó)政府部門(mén)和私人部門(mén)合作提供農(nóng)村公共物品，能緩解農(nóng)村公共物品的供求矛盾。

3．引導(dǎo)和鼓勵(lì)非營(yíng)利性組織提供農(nóng)村公共物品

非營(yíng)利組織，是指獨(dú)立于政府組織和私人組織的組織，它以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，不尋求營(yíng)利，社會(huì)成員自愿參加的組織。非營(yíng)利性組織在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和彌補(bǔ)政府失敗方面有著重要的地位，一方面滿(mǎn)足了農(nóng)民的需求，另一方面增加了社會(huì)福利。

我國(guó)政府部門(mén)可以通過(guò)以下幾個(gè)方面，引導(dǎo)和鼓勵(lì)非營(yíng)利組織在農(nóng)村公共物品的供給中發(fā)揮作用：第一，制定我國(guó)《非營(yíng)利組織法》等相關(guān)法律制度，對(duì)此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)，政府為非營(yíng)利組織提供財(cái)政支持并與非營(yíng)利組織簽署合作項(xiàng)目，政府還通過(guò)各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公民為非營(yíng)利組織捐助，支持非營(yíng)利組織的發(fā)展。第二，對(duì)該組織的志愿人員，予以補(bǔ)貼，激勵(lì)組織成員的積極性；為組織成員免費(fèi)提供管理知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)組織人員的素質(zhì)，提高其專(zhuān)業(yè)技能；第三，政府分配非營(yíng)利性組織特定的任務(wù)，以使各個(gè)非營(yíng)利性組織分工明確，目標(biāo)清晰，更好的提供農(nóng)村公共物品。

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作者簡(jiǎn)介：

靳明明 （1993年-），女，漢，河南省商丘市，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障。

李 陽(yáng) （1990年-），男，漢，河南省焦作市，云南大學(xué)發(fā)展研究院碩士研究生，研究方向：人口學(xué)。

第6篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

摘要本文主要針對(duì)非政府組織在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析和研究，闡述了非政府組織在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)發(fā)展中存在的問(wèn)題，并且提出相關(guān)建議，希望給予政府以借鑒，促進(jìn)我國(guó)非政府組織健康的發(fā)展。

關(guān)鍵詞非政府組織中國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀分析建議

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫(xiě)NGO。20世紀(jì)80年代以來(lái)，人們?cè)诟鞣N場(chǎng)合越來(lái)越多地提及非政府組織（NGO）與非營(yíng)利組織（NPO），把非政府組織與非營(yíng)利組織看作在公共管理領(lǐng)域作用日益重要的新興組織形式。

其稱(chēng)謂國(guó)外有的稱(chēng)為“第三部門(mén)”（指除政府組織即所謂“第一部門(mén)”或“政治部門(mén)”以及營(yíng)利組織即所謂“第二部門(mén)”或“經(jīng)濟(jì)部門(mén)”之外的社會(huì)組織）， 在這樣的意義上非政府組織往往被認(rèn)為是與政府組織和營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織在概念上相對(duì)立 的，處于國(guó)家機(jī)關(guān)與企業(yè)之間或者政府與市場(chǎng)之間的那些社會(huì)組織；其組織形式和活動(dòng)范圍非常寬泛，但又須受到相關(guān)法律和規(guī)章的制約。

如果一定要給非政府組織作一個(gè)界定的話(huà)，那么可以認(rèn)為它是指那些非政府的、非贏利的、自愿組成的致力于公益事業(yè)的社會(huì)組織。非政府組織是國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力互動(dòng)的產(chǎn)物。

隨著我國(guó)社會(huì)的進(jìn)步，非政府組織在也得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，當(dāng)前，我國(guó)擁有大量的非政府組織，在協(xié)助下崗人員、職業(yè)培訓(xùn)、提高環(huán)保意識(shí)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、維護(hù)兒童婦女權(quán)益、捐資助學(xué)、扶貧助殘等方面發(fā)揮了巨大作用。但是由于我國(guó)很多非政府組織處于剛起步的階段，還不能充分適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，同國(guó)外很多非政府組織相比，不僅數(shù)量較少，而且缺乏活力、動(dòng)力不足，不能表現(xiàn)出令人鼓舞和勃勃生機(jī)的發(fā)展前景。因此，本文針對(duì)當(dāng)前非政府組織在中國(guó)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，并且提出相關(guān)建議。

一、非政府組織在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）相關(guān)法律不健全

隨著我國(guó)改革開(kāi)放政策的逐步深入，各種類(lèi)型的非政府組織得到迅速發(fā)展，但是到目前為止，我國(guó)都沒(méi)有出臺(tái)一部較為完整的法律法規(guī)對(duì)其權(quán)益、結(jié)構(gòu)、作用、地位以及性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位。現(xiàn)有的一些條例也只是側(cè)重對(duì)非政府組織的登記，沒(méi)有涉及其財(cái)務(wù)制度、活動(dòng)規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)以及地位作用，對(duì)非政府組織發(fā)揮自身作用造成一定的阻礙。

（二）缺乏自主性、自愿性以及自治性

當(dāng)前，非政府組織與政府之間的關(guān)系沒(méi)有理順，在社會(huì)管理中所扮演的角色并沒(méi)有充分明確，對(duì)非政府組織轉(zhuǎn)變職能造成影響。從我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，非政府組織的弱勢(shì)同政府的強(qiáng)勢(shì)形成鮮明的對(duì)比。當(dāng)前，我國(guó)一些非政府組織都是政府組織建立的具有半官方形式的非政府組織，對(duì)政府依賴(lài)比較嚴(yán)重，在這種依賴(lài)的關(guān)系下，非政府組織的操作性以及內(nèi)部事務(wù)很容易受到政府的干預(yù)和影響，使其容易演變成一種政府組織，失去自治性、獨(dú)立性、民間性以及活力性，在社會(huì)管理中失去優(yōu)勢(shì)。

（三）公益事業(yè)發(fā)展存在一定不足

第一，當(dāng)前我國(guó)非政府組織規(guī)模較小、數(shù)量較小，特別是公益組織的數(shù)量更少，而且類(lèi)型單一，主要還是以半官辦和官辦形式存在。第二，在當(dāng)前社團(tuán)管理?xiàng)l文中，對(duì)非盈利組織和公益組織沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分，造成其稅收政策不能享受免稅待遇。第三，公益組織募款機(jī)制單一，募款的用途不明確，除了個(gè)別公益團(tuán)體在年末進(jìn)行公開(kāi)之外，大部分組織或機(jī)構(gòu)都不予公開(kāi)，也沒(méi)有相關(guān)的政策和制度進(jìn)行約束和規(guī)范，影響了非政府組織的公益性和公信度。同時(shí)，我國(guó)非政府組織的資金來(lái)源比較單一，基礎(chǔ)比較薄弱，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要通過(guò)：服務(wù)收入、會(huì)費(fèi)收入、民間捐贈(zèng)、政府補(bǔ)助以及其他收入。

（四）政府同非政府組織之間沒(méi)有形成合作互動(dòng)的關(guān)系

當(dāng)前，我國(guó)政府對(duì)非政府組織的作用、地位以及性質(zhì)缺乏足夠的支持和認(rèn)識(shí)，沒(méi)有合作意識(shí)，不愿意將手中的職能交給非政府組織。同時(shí)，非政府組織同政府缺乏業(yè)務(wù)來(lái)往，而且非政府組織的觀點(diǎn)也要求不能與政府政策背道而馳，否則會(huì)招致政府的制約和不滿(mǎn)，甚至民營(yíng)機(jī)構(gòu)的學(xué)者不能成為社會(huì)公眾人物。 因此，在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)環(huán)境下，非政府組織與政府之間缺乏良性的合作以及互動(dòng)關(guān)系。

二、針對(duì)非政府組織在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)中發(fā)展的合理化建議

（一）制定以及完善相關(guān)法規(guī)法律

針對(duì)當(dāng)前非政府組織法規(guī)法律不健全的現(xiàn)狀，建議中央以及各個(gè)省市根據(jù)實(shí)際情況制定和完善非政府組織的相關(guān)法規(guī)法律。要適當(dāng)放寬其登記的門(mén)檻，簡(jiǎn)化登記流程，讓一些非政府組織順利登記，便于對(duì)非政府組織加強(qiáng)管理，明確發(fā)展方向。對(duì)一些已經(jīng)注冊(cè)的非政府組織要強(qiáng)化管理，對(duì)其會(huì)計(jì)制度和年報(bào)制度進(jìn)行嚴(yán)格審核，要求公益機(jī)構(gòu)公開(kāi)每年的運(yùn)作情況和財(cái)務(wù)情況，提高其公益性和公信度。

（二）強(qiáng)化非政府組織的民間性

要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)、中介、代表以及自律等功能，認(rèn)識(shí)到非政府組織不是官辦機(jī)構(gòu)，是具有法人代表的民間組織。第一，要充分明確行業(yè)協(xié)會(huì)和政府的具體職責(zé)，政府要借助相關(guān)的政策、法規(guī)以及法律進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，承擔(dān)管理的職能，為其提供服務(wù)等；第二，要強(qiáng)化非政府組織自愿性、自主性、獨(dú)立性以及民間性，非政府組織的負(fù)責(zé)人不能由政府安排和委任，要由會(huì)員民主選舉產(chǎn)生，要完善其選舉機(jī)制；第三，政府要適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，例如企業(yè)質(zhì)量監(jiān)督、產(chǎn)品技術(shù)、職稱(chēng)評(píng)定以及審核工作下放給相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)；第四，政府要根據(jù)相關(guān)法規(guī)法律對(duì)非政府組織的運(yùn)作方式和活動(dòng)范圍進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，使其健康發(fā)展；第五，要充分發(fā)揮商會(huì)的功能，商會(huì)要突破傳統(tǒng)觀念，其功能要覆蓋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個(gè)方面，更好的發(fā)揮其協(xié)調(diào)以及溝通功能。

（三）政府支持公益事業(yè)

非政府公益組織吸引國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)社會(huì)的實(shí)際情況，走出具有中國(guó)特色的新道路。慈善事業(yè)的主體是公益組織，政府不能袖手旁觀，要給予最大的支持，第一，要借鑒國(guó)外的運(yùn)作方式，將福利彩票作為公益支出的重要收入；第二，要重新制定非政府公益組織的相關(guān)稅收政策，對(duì)于公益組織，在稅收方面要推行優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)其開(kāi)展社會(huì)募捐活動(dòng)，擴(kuò)大資金來(lái)源；第三，志愿者隊(duì)伍要日?；椭贫然闪⒄心贾驹刚叩慕M織，鼓勵(lì)志愿者參與各種公益活動(dòng)；第四，向國(guó)外多樣化、專(zhuān)業(yè)化的勸募機(jī)制學(xué)習(xí)，推行多樣化的勸募機(jī)制，進(jìn)而提高募捐的動(dòng)員力和效率；第五，要根據(jù)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展公益基金會(huì)，例如社區(qū)基金會(huì)、公司基金會(huì)、私人基金會(huì)以及公募基金會(huì)等，拓展公益資金來(lái)源，同時(shí)還要針對(duì)不同類(lèi)型的基金會(huì)，推行相關(guān)稅收政策，使基金會(huì)得到有序而良性的發(fā)展。

（四）為非政府組織培養(yǎng)人才，加強(qiáng)監(jiān)管力度

各級(jí)政府要對(duì)非政府組織有一個(gè)全面而正確的認(rèn)識(shí)，與其加大合作力度，在人才培訓(xùn)以及資金方面給予幫助。當(dāng)前，非政府組織的人才缺乏是影響其穩(wěn)定以及長(zhǎng)期發(fā)展的重要問(wèn)題。政府要利用相關(guān)法規(guī)法律對(duì)志愿者進(jìn)行鼓勵(lì)，提高志愿者團(tuán)隊(duì)的綜合素質(zhì)，為非政府組織輸送更好、更多的人才。同時(shí)，政府還可以同高校進(jìn)行合作，利用培訓(xùn)班的模式，對(duì)志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，提高志愿者的專(zhuān)業(yè)水平、工作能力、法律意識(shí)以及理論水平，讓信息和知識(shí)成為其發(fā)展的原動(dòng)力，促進(jìn)非政府組織穩(wěn)定以及長(zhǎng)期的發(fā)展。

同時(shí)，政府還要加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)管力度，并且將其作為重要監(jiān)管對(duì)象，對(duì)一些危害社會(huì)的非政府組織要嚴(yán)厲打擊取締，正確引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)和政府撥款。強(qiáng)化對(duì)非政府組織的監(jiān)管一定要依法辦事，依法實(shí)施，確保各種類(lèi)型的非政府組織健康良好的發(fā)展。

第7篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；社會(huì)組織；管理

中圖分類(lèi)號(hào)： G415 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）35-0218-02

一、我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展概況

2007 年黨的十七大報(bào)告第一次使用“社會(huì)組織”一詞，同時(shí)提出在基層民主政治建設(shè)中要“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。可以說(shuō)，十七大為社會(huì)組織的發(fā)展提供了政治保證，并將社會(huì)組織的發(fā)展提到了戰(zhàn)略高度，其間蘊(yùn)涵著黨的執(zhí)政理念和國(guó)家建設(shè)理念的變革，意味著以社會(huì)組織為重要載體的公民社會(huì)在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用得到了認(rèn)可和重視。從此，社會(huì)組織的建設(shè)不再是自話(huà)自說(shuō)，而是關(guān)乎我國(guó)社會(huì)建設(shè)大局的戰(zhàn)略要件。在2008 年汶川抗震救災(zāi)和2009 年玉樹(shù)抗震救災(zāi)中，社會(huì)組織在全面參與中進(jìn)一步壯大了自己。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前社會(huì)組織無(wú)論在總數(shù)上、功能上，還是在格局方面都已經(jīng)具備了一定的規(guī)模。

首先，從總量上，中國(guó)社會(huì)組織在近20 年來(lái)經(jīng)過(guò)了一個(gè)逐漸增加的過(guò)程。截至2011年底，我國(guó)社會(huì)組織46.2萬(wàn)個(gè)，比2010年增長(zhǎng)了3.6%。其中，社會(huì)團(tuán)體25.5萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位20.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2614個(gè)，吸納社會(huì)各類(lèi)人員就業(yè)599.3萬(wàn)人。社會(huì)組織中在民政系統(tǒng)完成登記注冊(cè)的只占48%。①

其次，在功能上，中國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)遍布全國(guó)城鄉(xiāng)，涉及社會(huì)生活方方面面，主要分布在行業(yè)中介、教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保、社區(qū)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，初步形成了門(mén)類(lèi)齊全、覆蓋廣泛的社會(huì)組織體系。社會(huì)團(tuán)體中，行業(yè)性社團(tuán)數(shù)量最多，這與我國(guó)政府近年來(lái)重視培育發(fā)展社會(huì)行業(yè)中介組織的努力是分不開(kāi)的。在民辦非企業(yè)單位中，和世界上多數(shù)國(guó)家一樣，是以教育、衛(wèi)生類(lèi)為主的發(fā)展模式。

再次，在格局上，我國(guó)社會(huì)組織，尤其是社會(huì)團(tuán)體是按照行政層級(jí)設(shè)置的，既有全國(guó)性，又有省地縣級(jí)的，還有基層社區(qū)服務(wù)組織和農(nóng)村專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，他們?cè)诜缮细髯元?dú)立，不存在相互的隸屬關(guān)系。現(xiàn)實(shí)中，層級(jí)越高的民間組織總量越少，越接近于基層的民間組織數(shù)量越多。這就使得中國(guó)民間組織在外部結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的金字塔式結(jié)構(gòu)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)組織的職能框架已經(jīng)基本呈現(xiàn)出來(lái)。其中，從事與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的體育健身、娛樂(lè)、養(yǎng)老院、社會(huì)服務(wù)、物業(yè)管理、社區(qū)發(fā)展等事務(wù)的社會(huì)組織占的比重在不斷增加。

二、我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展面臨的具體問(wèn)題

社會(huì)組織的合法化困境和主體地位的不明確造成了社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)。由于法律規(guī)制跟不上發(fā)展步伐，社會(huì)組織一方面在登記管理、財(cái)政稅收制度、勞動(dòng)人事制度方面受到限制而導(dǎo)致資源獲取、人才儲(chǔ)備、技術(shù)水平等方面的能力不足，另一方面在信息披露、監(jiān)測(cè)評(píng)估、激勵(lì)和懲罰等方面措施不力又使得社會(huì)組織出現(xiàn)公眾不認(rèn)可、自我毀譽(yù)等方面的公信力缺失。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)組織發(fā)展普遍面臨場(chǎng)所和設(shè)施短缺、財(cái)務(wù)困難、服務(wù)定位不清、決策管理以及服務(wù)技術(shù)落后、專(zhuān)業(yè)人才缺乏等具體問(wèn)題。

（一）政府對(duì)社會(huì)組織的兩難選擇

在我國(guó)，雖然社會(huì)組織形式存在已久，但其初始的、直接的和最主要的力量均來(lái)自于政府權(quán)力部門(mén)的推動(dòng)。政府既是改革的推動(dòng)者，又是需要進(jìn)行改革的對(duì)象，政府的這種雙重性使它對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展經(jīng)常面臨一種“兩難選擇”的狀況； 與此相對(duì)，社會(huì)組織自身存在不盡人意的地方，反過(guò)來(lái)又加劇了政府對(duì)社會(huì)組織兩難程度。因此，政府在加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理和扶持社會(huì)組織的發(fā)展兩者之間，經(jīng)常出現(xiàn)搖擺不定的政策取向，特別表現(xiàn)在對(duì)自下而上發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，往往限制有余而支持不足，從而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)組織的培育力度不夠，推動(dòng)力也存在明顯不足。

（二）社會(huì)組織的“準(zhǔn)政府模式 ”

1.政府與社會(huì)組織合二為一。以中介組織為例，據(jù)相關(guān)部門(mén)對(duì)126家技術(shù)中介組織進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯示，國(guó)有中介組織占2/3。這些國(guó)有中介組織許多與政府部門(mén)合署辦公，兩塊牌子一套人馬，業(yè)務(wù)發(fā)展依靠的是政府部門(mén)權(quán)威，實(shí)行行業(yè)壟斷，隱蔽或公開(kāi)地將行政管理職能轉(zhuǎn)化為有償?shù)纳鐣?huì)中介服務(wù)，實(shí)際上成為政府主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)[2] 。

2.政府與社會(huì)組織是上下級(jí)關(guān)系。有些社會(huì)組織雖然實(shí)行了脫鉤改制，成為名義上獨(dú)立的法人，但在具體運(yùn)作過(guò)程中，由于政府是其資源的主要提供者和對(duì)其負(fù)責(zé)的主管部門(mén)，這些社會(huì)組織為了自己的生存和發(fā)展，會(huì)主動(dòng)尋求政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和支持 這是一方面； 而在另一方面，一些政府部門(mén)在既得利益的驅(qū)使下，也愿意把有隸屬關(guān)系的社會(huì)組織變成自己的附屬物，指揮社會(huì)組織辦事，決定社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)。

3.政府與社會(huì)組織是主仆關(guān)系。對(duì)于一些自下而上成立起來(lái)的純社會(huì)組織，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)，必須找到一個(gè)主管單位，方能正式注冊(cè)登記。因此，絕大多數(shù)的社會(huì)組織就此掛靠或置于政府部門(mén)的控制之下，處于為政府部門(mén)打工的地位，而那些找不到主人的社會(huì)組織，只好成為地下活動(dòng)的草根組織。即使是這些草根組織，它們要想展開(kāi)活動(dòng)、運(yùn)作項(xiàng)目，一般情況下也必須首先得到政府的點(diǎn)頭，通過(guò)政府部門(mén)來(lái)動(dòng)員社會(huì)資源，處于觀察的范圍之內(nèi)。

（三）現(xiàn)行法律法規(guī)和管理體制的缺憾

我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的法律法規(guī)還不健全。目前國(guó)務(wù)院頒布的只有社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例和基金會(huì)管理?xiàng)l例，民政部出臺(tái)的取締非法民間組織暫行辦法、中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法、民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度、救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法和民政部與其他部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等，總體上層次不高、數(shù)量少、不配套、可操作性不強(qiáng)，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、全面的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)年P(guān)于社會(huì)組織管理的社會(huì)組織法，使得社會(huì)組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及功能等沒(méi)有完全明確、規(guī)范，缺乏相關(guān)的行業(yè)自律環(huán)境。同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織的人員編制、職稱(chēng)評(píng)定、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、稅收減免、收費(fèi)許可等方面也缺乏完善的、相配套的法規(guī)與政策，使得多數(shù)社會(huì)組織的隊(duì)伍不穩(wěn)定、人員結(jié)構(gòu)老化，缺少應(yīng)有的活力和作用。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的雙重管理制度，在強(qiáng)化社會(huì)組織準(zhǔn)入條件并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也產(chǎn)生了三個(gè)問(wèn)題： 一是登記門(mén)檻過(guò)高，致使大量社會(huì)組織難以獲得合法身份。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家的調(diào)研估計(jì)，目前沒(méi)有合法登記注冊(cè)而開(kāi)展活動(dòng)的社會(huì)組織數(shù)量，大約十倍于合法登記的社會(huì)組織[3]。二是合法登記注冊(cè)的社會(huì)組織政治色彩濃厚。能夠合法登記注冊(cè)的社會(huì)組織大多與政府存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，或合二為一，或上下級(jí)，或主仆關(guān)系等等。三是現(xiàn)行管理體制的有效性大打折扣。大量涌現(xiàn)的社會(huì)組織紛紛繞開(kāi)雙重門(mén)檻做法，不僅對(duì)于各種形式的社會(huì)組織起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴(yán)并激勵(lì)了公民不守的群體行為，這在法制社會(huì)是一種危害性的現(xiàn)象[3]。

三、創(chuàng)新社會(huì)組織管理模式的對(duì)策建議

（一）從法規(guī)組合到法律體系的制度建設(shè)

中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展時(shí)間還比較短，高層次部門(mén)法的建立還需要時(shí)間。其次，專(zhuān)項(xiàng)條例結(jié)合眾多部門(mén)規(guī)章制度的現(xiàn)狀是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)在社會(huì)組織管理上的具體表現(xiàn)。但必須肯定的是，多頭立法雖然適應(yīng)了政府結(jié)構(gòu)，但也將目前條塊分割的政府體制弊端帶入到了社會(huì)組織管理及自身建設(shè)之中。突出表現(xiàn)為社會(huì)組織交流相對(duì)匱乏、社會(huì)組織建設(shè)開(kāi)始出現(xiàn)一定程度的地方保護(hù)主義，地方政府與社會(huì)組織的利益勾結(jié)、社會(huì)組織等問(wèn)題。專(zhuān)門(mén)法律才是社會(huì)組織制度建設(shè)的方向，是社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展的必要保證，但法律的建立需要相關(guān)條件的配合，越是高層次的法律越是需要充分的醞釀準(zhǔn)備，否則，將很容易產(chǎn)生法律制度的動(dòng)蕩，反而阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展。在這一點(diǎn)上，我們還有很多問(wèn)題需要明確，比如社會(huì)組織的管理體制、人力資源以及財(cái)政收入等。但隨著各項(xiàng)條件的逐漸成熟，出臺(tái)相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)法律已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。因此，提高制度層次，以法律的形式來(lái)規(guī)范中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的總體思路和具體路徑具有比較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

第8篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織;政策參與;公共政策

[中圖分類(lèi)號(hào)]D60[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2010)09-0016-03

近幾十年來(lái),非營(yíng)利組織在世界范圍內(nèi)迅猛發(fā)展,引發(fā)了一場(chǎng)全球“結(jié)社革命”,上世紀(jì)90年代以來(lái),中國(guó)的社團(tuán)革命也悄悄展開(kāi),發(fā)展到今天,星星之火已成燎原之勢(shì)。社會(huì)組織是指獨(dú)立于政府和企業(yè),具有非營(yíng)利性、非政府性、公益型、志愿性等特性的組織形式,它主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三大類(lèi)。截至2008年底,全國(guó)共有社會(huì)組織41.4萬(wàn)個(gè),其中,社會(huì)團(tuán)體229681個(gè),民辦非企業(yè)單位182382個(gè),基金會(huì)1597個(gè)。[1]社會(huì)組織的數(shù)量不僅逐年快速增多,整體質(zhì)量、服務(wù)能力和社會(huì)影響力也在不斷增強(qiáng)。目前,我國(guó)社會(huì)組織已成為社會(huì)建設(shè)的重要載體,在滿(mǎn)足社會(huì)需求、提供公共服務(wù)、參與社會(huì)管理、均衡群體利益、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、積累社會(huì)資金、化解各種危機(jī)、加強(qiáng)溝通交流等各個(gè)方面發(fā)揮著重要作用。黨和政府非常重視社會(huì)組織的發(fā)展和它對(duì)社會(huì)建設(shè)的重要價(jià)值,在黨的十七大報(bào)告中把社會(huì)組織建設(shè)擺到了“四位一體”的突出位置并進(jìn)行了多方面論述,如“重視社會(huì)組織建設(shè)和管理”,“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強(qiáng)社會(huì)自治功能”,等等。因此,深入系統(tǒng)地研究社會(huì)組織相關(guān)問(wèn)題是理論和實(shí)踐的雙重要求。

一、社會(huì)組織參與公共政策的必然性

1.社會(huì)組織進(jìn)行政策參與是擴(kuò)大公民有序參與,發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要途徑

實(shí)現(xiàn)民主政治是世界各國(guó)政治發(fā)展的方向和目標(biāo),黨的十七大報(bào)告首次提出了“人民民主是社會(huì)主義的生命”的新命題,并把民主理念擴(kuò)展到了“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的新高度?？梢?jiàn),公民以社會(huì)組織的方式進(jìn)行政策參與具有正當(dāng)性和合法性,是民主政治的產(chǎn)物,同時(shí)又是現(xiàn)代民主在政策領(lǐng)域的體現(xiàn)。

2.社會(huì)組織進(jìn)行政策參與能夠保證決策信息的充分性,實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的民主化、科學(xué)化

政策學(xué)家邁克爾•豪利特和M•拉米什認(rèn)為:“政策制定是一個(gè)信息高度密集的過(guò)程,擁有信息的人通常會(huì)扮演重要的角色”[2],而由于“完全信息”的不可實(shí)現(xiàn),作為公共政策制定與執(zhí)行的核心主體的政府,在制定公共政策時(shí)面臨的最大難點(diǎn)是如何全面、準(zhǔn)確、充分地搜集信息以提供決策的依據(jù),而作為決策次主體的社會(huì)組織能夠反映社會(huì)各種利益要求,可以為政府制定公共政策提供更多的有效信息,而且,社會(huì)組織還參與政策執(zhí)行、反饋過(guò)程,在一定程度上監(jiān)督了政府的行為,從而保證決策的民主化、科學(xué)化。

3.社會(huì)組織進(jìn)行政策參與能夠保證公共政策的公共利益取向,實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大公共政策體系的合法性基礎(chǔ)

公共政策的核心問(wèn)題就是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化,制定公共政策的過(guò)程就是利益相關(guān)方的博弈過(guò)程,但公共政策具有公共性,它不能只為少數(shù)人服務(wù),必須代表大多數(shù)人的利益,這樣才能擴(kuò)大公共政策的合法性基礎(chǔ),但由于政府的“自利性”,政府某些時(shí)候會(huì)借社會(huì)利益之名行機(jī)構(gòu)私利之實(shí),對(duì)社會(huì)資源作傾向性分配,而社會(huì)組織作為反映、表達(dá)和代表各種利益要求的利益表達(dá)主體,可以通過(guò)有計(jì)劃地向政府反映公民的利益訴求來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益關(guān)系,監(jiān)督政府的行為,保證政策的公共利益性,增進(jìn)公共利益和社會(huì)福利,從而加強(qiáng)公眾對(duì)政策體系的認(rèn)同和忠誠(chéng)。

4.社會(huì)組織進(jìn)行政策參與能夠緩解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正

社會(huì)組織是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁和紐帶,是公民行使“話(huà)語(yǔ)權(quán)”的主要方式,社會(huì)組織進(jìn)行政策參與的方式是溫和的,安全的,積極的,可以防范或減少容易影響社會(huì)安定的利益表達(dá)方式,例如,而且社會(huì)組織非常重視可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),特別關(guān)注社會(huì)邊緣階層、弱勢(shì)群體以及少數(shù)人的需求,這在一定程度可吸納和緩沖社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)和諧、可持續(xù)發(fā)展,并最終實(shí)現(xiàn)公平正義。

二、我國(guó)社會(huì)組織參與公共政策的現(xiàn)狀分析

1.目前我國(guó)社會(huì)組織政策參與的主要方式

(1)部分地區(qū)、部分類(lèi)型的社會(huì)組織的政策參與具有一定的制度化通道。在涉及制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)及公共政策時(shí),中央政策規(guī)定了要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)的原則。例如,2008年3月21日國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》中第十九條規(guī)定,國(guó)務(wù)院在作出重大決策前,要根據(jù)需要通過(guò)多種形式,直接聽(tīng)取派、社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者、基層群眾等方面的意見(jiàn)和建議。[3]根據(jù)中央政策精神的指導(dǎo),一些地方政府、特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份,已經(jīng)積極探索、出臺(tái)了關(guān)于社會(huì)組織參與公共政策的制度規(guī)定,為社會(huì)組織參與公共政策提供了制度保障。例如,深圳市提出,要健全政府與社會(huì)組織的溝通協(xié)調(diào)制度,建立雙方聯(lián)系溝通的常設(shè)平臺(tái)。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等經(jīng)濟(jì)類(lèi)社會(huì)組織,無(wú)論是國(guó)家,還是地方,基本都有保證其參與公共政策的相關(guān)規(guī)定。

(2)社會(huì)組織以多種方式直接參與公共政策。社會(huì)組織可以為人大代表和政協(xié)委員提供有翔實(shí)資料作支撐的提案,或向政府決策部門(mén)提交專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的調(diào)查報(bào)告。例如,2006年,在民間力量連續(xù)3年的推動(dòng)下,376名代表在全國(guó)人代會(huì)上聯(lián)合提交了關(guān)于加快修改《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的議案,成為當(dāng)年會(huì)議聯(lián)名人數(shù)最多的議案。

(3)社會(huì)組織以間接形式影響公共政策。社會(huì)組織通過(guò)組織論壇、會(huì)議,邀請(qǐng)包括政府智囊在內(nèi)的人士參加,聯(lián)合媒體公開(kāi)呼吁或發(fā)行出版物等方式間接影響公共政策的制定,參與并監(jiān)督公共政策的執(zhí)行。例如,2009年12月全球哥本哈根氣候大會(huì)召開(kāi)之前,國(guó)內(nèi)有較大影響力的民間環(huán)保組織共同起草了《2009年中國(guó)公民社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化立場(chǎng)(草案)》并公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn),大會(huì)召開(kāi)期間,十多家民間環(huán)保組織自發(fā)參會(huì)。不能否認(rèn),近十幾年,我國(guó)民間環(huán)保組織對(duì)環(huán)境政策的出臺(tái)和環(huán)保工作的開(kāi)展起了很大的推動(dòng)作用。

2.目前我國(guó)社會(huì)組織政策參與存在的主要問(wèn)題

(1)渠道。雖然部分地區(qū)和某些類(lèi)型的社會(huì)組織參與公共政策有了一定程度的制度保證,但總體來(lái)說(shuō),社會(huì)組織的政策參與仍缺乏普遍意義的、廣泛的制度保證,而且目前的制度設(shè)計(jì)多帶有宏觀性,落實(shí)困難,導(dǎo)致大多數(shù)的政策參與活動(dòng)具有短期性、不確定性、偶然性,多流于形式而沒(méi)產(chǎn)生實(shí)效。例如,由于教育公益組織與教育部之間缺乏制度性聯(lián)系渠道,民辦教育企業(yè)家、學(xué)者和公益人士為了影響公共政策只能在相互合作的基礎(chǔ)上“各顯神通”,或者依靠私人關(guān)系直接向領(lǐng)導(dǎo)反映情況,或者通過(guò)新聞媒體制造輿論引起公眾和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注等方式進(jìn)行非制度參與,這些參與能否及時(shí)有效及影響的程度如何都帶有極大的不確定性。

(2)信息。政策參與與信息公開(kāi)密不可分,翔實(shí)的信息是有效參與的前提,雖然我國(guó)從上世紀(jì)90年代以來(lái)各級(jí)政府逐步推行信息公開(kāi),但由于政府的“自利性”,各級(jí)政府仍存在壟斷與自身利益密切相關(guān)信息的現(xiàn)象,導(dǎo)致社會(huì)組織所獲得的政策信息的缺乏和失真,從而使社會(huì)組織政策參與缺少必要的前提,也使有效的政策參與缺少必要保證。

(3)組織。由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史較短,仍處于起步階段,所以大部分社會(huì)組織自身建設(shè)存在諸多問(wèn)題。例如,許多社會(huì)團(tuán)體官辦色彩濃厚,對(duì)政府有較強(qiáng)的依賴(lài)性、志愿性,非政府性較弱;部分民辦非企業(yè)單位盈利色彩濃厚,非營(yíng)利性較弱;一些基金會(huì)的組織機(jī)構(gòu)不健全,董事會(huì)制度形同虛設(shè);大部分新社會(huì)組織的組織化程度較低,自身缺乏凝聚力和政策參與的能力等等。

3.現(xiàn)存問(wèn)題的原因剖析

(1)“官本位”的傳統(tǒng)行政文化是阻礙社會(huì)組織政策參與的思想根源。“官本位”思想是中國(guó)幾千年封建社會(huì)的政治文化的代表,它指的是以社會(huì)的掌權(quán)者、統(tǒng)治者、管理者為中心位置。在封建社會(huì),整個(gè)社會(huì)納入國(guó)家行政系統(tǒng)的控制之下,所有的人和部門(mén)之間有著明確的上下級(jí)關(guān)系,并最終服從最高的統(tǒng)一的行政控制,這種龐大精密的官僚體系,既促成了“官本位”思想的根深蒂固,也是“官本位”思想反作用力的最好體現(xiàn)。“官本位”思想培養(yǎng)的都是“順民”,社會(huì)成員習(xí)慣于政府的統(tǒng)治,對(duì)高高在上的政府“心存敬畏”并“敬而遠(yuǎn)之”,所以,對(duì)由政府以外的組織來(lái)承擔(dān)公共管理職能不接受,也沒(méi)有積極主動(dòng)的參與社會(huì)管理的習(xí)慣?！肮俦疚弧彼枷脒€導(dǎo)致了對(duì)社會(huì)組織一定程度的誤解,例如,認(rèn)為社會(huì)組織具有“民反官”的意味,某些類(lèi)型的社會(huì)組織敏感性較強(qiáng),是社會(huì)的不穩(wěn)定因素等,這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)都阻礙了社會(huì)組織的政策參與活動(dòng)的開(kāi)展。

(2)政府職能轉(zhuǎn)變滯后。我國(guó)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能,真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政社分開(kāi)。所謂“政社分開(kāi)”就是不應(yīng)由政府管理的事項(xiàng)和可由社會(huì)組織承擔(dān)的職能要轉(zhuǎn)移出來(lái),交給社會(huì)組織承接,減緩政府的壓力,而在計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中,由于政府和社會(huì)組織的職能不明晰,政府職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后,很多社會(huì)事務(wù)的發(fā)起、運(yùn)行和管理仍由政府來(lái)承擔(dān),這樣勢(shì)必會(huì)侵吞社會(huì)組織的活動(dòng)空間。

(3)社會(huì)組織的發(fā)展長(zhǎng)期缺乏制度保障。社會(huì)組織的政策參與能力與社會(huì)組織的自身發(fā)展程度密切相關(guān)。近幾十年來(lái),雖然國(guó)家和政府越來(lái)越重視社會(huì)組織問(wèn)題,為加強(qiáng)社會(huì)組織的管理制定了一系列的制度,但總的來(lái)說(shuō),我國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的制度建設(shè)落后,許多制度不符合社會(huì)組織發(fā)展的客觀要求,某些社會(huì)組織發(fā)展急需的制度仍處于空白狀態(tài)。一是現(xiàn)有的社團(tuán)、民非、基金會(huì)三個(gè)條例立法層次低,缺少《社會(huì)組織法》等具有較高立法層次的基本法律,社會(huì)組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用等仍沒(méi)有進(jìn)一步明確的規(guī)范。二是目前實(shí)行的由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行雙重管理的體制,對(duì)社會(huì)組織獲得合法身份設(shè)置了較高的門(mén)檻,很多活力較強(qiáng)的民間組織只能處于尷尬的“非法”境地。三是社會(huì)組織在稅收減免、工資福利、社會(huì)保障等方面缺少系統(tǒng)配套的政策,限制了社會(huì)組織的生存和發(fā)展空間。四是由于缺乏必要的信息公開(kāi)制度、監(jiān)管制度和評(píng)估制度,社會(huì)組織的自身建設(shè)缺乏外部推力。

(4)我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展僅處于初級(jí)階段。社會(huì)組織是公民社會(huì)的載體,社會(huì)組織的發(fā)展程度取決于公民社會(huì)的發(fā)展水平。公民社會(huì)是上世紀(jì)90年代初從西方語(yǔ)境下引入過(guò)來(lái)的概念體系,所以,現(xiàn)代意義的公民社會(huì)在我國(guó)發(fā)展的歷史并不長(zhǎng),總體來(lái)說(shuō),我國(guó)民眾仍不具備作為成熟的公民社會(huì)成員所必需的“公共精神”、“公民意識(shí)”、“公民人格”,所以,社會(huì)組織的發(fā)展及政策參與活動(dòng)也不可能達(dá)到理想狀態(tài)。

三、解決我國(guó)社會(huì)組織政策參與問(wèn)題,發(fā)揮公共政策最大效應(yīng)的具體路徑

1.領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立社會(huì)治理理念

隨著“小政府,大社會(huì)”管理模式的提出,領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要擺脫傳統(tǒng)封建“家長(zhǎng)制”的束縛,變“管理”觀念為“服務(wù)”觀念,更要盡快樹(shù)立社會(huì)治理理念。治理理念本質(zhì)上是一種參與型、合作型管理,它要求政府與公民對(duì)公共生活進(jìn)行合作管理,公共行政的主體不僅僅只有政府,還有市場(chǎng)和社會(huì),三者在透明、協(xié)作的基礎(chǔ)上相互拾遺補(bǔ)缺,形成共同治理的良好格局。社會(huì)組織的政策參與權(quán)利是公民的基本政治權(quán)利,不是政府的“恩典”,政府沒(méi)有權(quán)力壟斷公共信息和公共政策的決策權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)干部只有切實(shí)的樹(shù)立起治理理念,才能根本認(rèn)識(shí)社會(huì)組織政策參與的必要性和重要性,才能積極的面對(duì)以及創(chuàng)造條件保證政策參與的實(shí)現(xiàn)。

2.加快轉(zhuǎn)變政府職能,構(gòu)建政府與社會(huì)組織的新型伙伴關(guān)系

明確政府的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”職能,加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐,不僅要在確認(rèn)社會(huì)組織承接能力的前提下把屬于社會(huì)組織的職能歸還給社會(huì)組織,還要切實(shí)下放權(quán)力,鼓勵(lì)社會(huì)組織積極獨(dú)立的政策參與。此外,要正確定位政府與社會(huì)組織的關(guān)系,構(gòu)建政府與社會(huì)組織的對(duì)話(huà)合作模式,建立二者的“伙伴”關(guān)系,我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家,特別是英國(guó)的經(jīng)驗(yàn),“通過(guò)法律、合作框架協(xié)議、備忘錄等形式建構(gòu)公共合作行政的框架結(jié)構(gòu)”[4],從而調(diào)動(dòng)、整合資源。政府還要以購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的契約方式大力扶持社會(huì)組織的發(fā)展,為其發(fā)展提供資金支持并進(jìn)行資源監(jiān)管。

3.加快建立和完善有關(guān)社會(huì)組織政策參與的法律體系,拓寬參與渠道并提供制度保證

健全的法律體系不僅能夠使社會(huì)組織的各項(xiàng)日常活動(dòng)有法可依,而且能夠明確社會(huì)組織在政策參與中的合法地位與責(zé)任,加強(qiáng)社會(huì)組織對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督,所以從法律法規(guī)或制度設(shè)計(jì)層面保證社會(huì)組織政策參與的權(quán)力是實(shí)現(xiàn)其有效參與的根本途徑。對(duì)于這樣一項(xiàng)浩大的艱巨工程,我國(guó)應(yīng)從國(guó)情出發(fā),在不同層次上逐步完善社會(huì)組織的法律體系,特別要盡快完成與政策參與相關(guān)的法律和制度的增補(bǔ)、調(diào)整和修改工作。例如,可通過(guò)中央或地方法規(guī),賦予一定資質(zhì)的社會(huì)組織旁聽(tīng)會(huì)議、發(fā)言、環(huán)評(píng)論證的權(quán)利,并制定操作性強(qiáng)的實(shí)施規(guī)則和辦法。

此外,要拓寬社會(huì)組織政策參與的渠道,不僅重視政策的制定,還要完善加強(qiáng)社會(huì)組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)反饋中的作用。雖然近幾年各地試行了政務(wù)公開(kāi)、信息等各項(xiàng)制度,但有關(guān)決策效果的評(píng)估制度并沒(méi)有建立起來(lái),因此,有必要就決策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、結(jié)果的反饋等方面,對(duì)社會(huì)組織的參與作出規(guī)定并形成制度化的渠道。

4.加強(qiáng)社會(huì)組織的自身建設(shè),提高政策參與能力

加強(qiáng)社會(huì)組織的自身能力、完善內(nèi)部治理是拓寬其政策參與的必要條件,所以社會(huì)組織要富有使命感和責(zé)任心,加強(qiáng)自身的組織建設(shè)。例如,社會(huì)組織要多方吸引人才、加強(qiáng)培訓(xùn),提高組織的專(zhuān)業(yè)素質(zhì);轉(zhuǎn)變以往對(duì)政府“等、靠、要”的依賴(lài)思想,通過(guò)宣傳自己擴(kuò)大知名度拓寬籌措資金渠道;健全組織機(jī)構(gòu)、建立法人治理結(jié)構(gòu),規(guī)范組織行為;建立強(qiáng)制性信息披露制度和評(píng)估制度,通過(guò)構(gòu)建多元立體的全方位自律和他律機(jī)制,提高社會(huì)組織的公信力。

參考文獻(xiàn):

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[2][加]邁克爾•豪利特,M•拉米什.公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].龐詩(shī)譯.北京:三聯(lián)書(shū)店,2006:99.

第9篇：非營(yíng)利組織法律法規(guī)范文

 

作者簡(jiǎn)介：何崢嶸(1968—)，女，湖南邵陽(yáng)人，廣西政法管理干部學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

 

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)： 13XFX007。

 

我國(guó)的事業(yè)單位改革是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會(huì)管理體制創(chuàng)新、公共服務(wù)供給體制改革的背景下展開(kāi)的。在上述背景下展開(kāi)的事業(yè)單位改革，必須重點(diǎn)關(guān)注和著重解決以下問(wèn)題：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下事業(yè)單位存在的必要性、事業(yè)單位的性質(zhì)及范圍界定;通過(guò)事業(yè)單位改革依法確立新的政事關(guān)系、建立新的事業(yè)體制，以改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升政府公共服務(wù)能力等。

 

從上個(gè)世紀(jì)90年代大規(guī)模展開(kāi)的事業(yè)單位改革情況來(lái)看，由于指導(dǎo)思想不明確，政府“甩包袱”的意圖很明顯，某些公益服務(wù)過(guò)度市場(chǎng)化，如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域就因過(guò)度市場(chǎng)化而產(chǎn)生了諸如上學(xué)難、看病難等一系列民生問(wèn)題。目前，事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)確，政府對(duì)事業(yè)單位的管理體制不順，公共服務(wù)供給效率低下、資源浪費(fèi)、成本高昂、服務(wù)意識(shí)欠缺等問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。本文就上述問(wèn)題進(jìn)行探討。

 

一、事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想：服務(wù)型政府

 

筆者認(rèn)同“行政法上的‘服務(wù)型政府’應(yīng)當(dāng)主要將其作為一種指導(dǎo)理念來(lái)運(yùn)用”，[1]在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化其公益屬性，建立現(xiàn)代事業(yè)組織制度以便更好地履行政府的公共服務(wù)職能。同樣，應(yīng)當(dāng)遵循服務(wù)型政府的指導(dǎo)理念，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。

 

盡管“行政法上的所有‘政府’都應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的，”[2]服務(wù)是任何時(shí)期的政府都應(yīng)有的職能之一，但不同歷史時(shí)期的政府職能是有差別的，這種差別主要體現(xiàn)在政府提供的社會(huì)公共服務(wù)方面。隨著現(xiàn)代社會(huì)給付行政的發(fā)展，給付行政范圍的日益擴(kuò)大，提供各種公共服務(wù)以滿(mǎn)足社會(huì)需求是現(xiàn)代社會(huì)政府的主要職能，因此，盡管服務(wù)型政府內(nèi)涵的“服務(wù)”內(nèi)容十分廣泛，但完善公共服務(wù)供給體制仍是“服務(wù)型政府”建設(shè)的核心內(nèi)容。

 

在我國(guó)，政府主要通過(guò)舉辦事業(yè)單位來(lái)提供公共服務(wù)?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位仍是我國(guó)公共服務(wù)體制中的基礎(chǔ)性部門(mén)，事業(yè)單位改革的目標(biāo)和意義也在于完善公共服務(wù)體制，有效地提供公共服務(wù)。因此，事業(yè)單位改革是服務(wù)型政府建設(shè)最重要的實(shí)踐之一。

 

在實(shí)踐中，雖然各地服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)已蓬勃開(kāi)展，但有關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容則更多地關(guān)注秩序行政的服務(wù)理念和服務(wù)方式，以及更多地出臺(tái)招商引資措施，著重改善投資環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，而沒(méi)有將事業(yè)單位改革以改善公共服務(wù)的供給作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容或主要內(nèi)容，事關(guān)每個(gè)公民生老病死的公共衛(wèi)生事業(yè)、教育就業(yè)等社會(huì)事業(yè)沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，地方政府對(duì)此的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，上學(xué)難、看病難、就業(yè)難等民生問(wèn)題普遍存在，社會(huì)對(duì)事業(yè)單位職能的履行提出了新要求。

 

我國(guó)事業(yè)單位改革的大規(guī)模展開(kāi)始于上個(gè)世紀(jì)90年代。在政府財(cái)政拮據(jù)的大背景下，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革取得的部分成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位改革的主要設(shè)想是，“除教育單位和極少數(shù)需要財(cái)政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財(cái)政撥款1/3，爭(zhēng)取三年基本達(dá)到自負(fù)盈虧”。

 

[3]這種基于財(cái)政壓力的改革動(dòng)因勢(shì)必以縮減事業(yè)單位編制，減少事業(yè)單位財(cái)政撥款為主要目標(biāo)，允許事業(yè)單位自主創(chuàng)收等措施激發(fā)了事業(yè)單位的逐利動(dòng)機(jī)，使事業(yè)單位從公益性逐步轉(zhuǎn)向如企業(yè)一樣營(yíng)利，其中醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的過(guò)度市場(chǎng)化直接導(dǎo)致了“看病難，看病貴”的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。改革指導(dǎo)思想的錯(cuò)誤導(dǎo)致事業(yè)單位嚴(yán)重偏離了公益性質(zhì)。

 

以服務(wù)型政府為指導(dǎo)理念，事業(yè)單位改革顯然不應(yīng)該是政府減輕財(cái)政壓力、“甩包袱”的過(guò)程，而是如何構(gòu)建新的事業(yè)體制，公平而有效地提供更多、更好的公共服務(wù)，以滿(mǎn)足公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

 

由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)事業(yè)單位改革缺乏明確的指導(dǎo)思想，事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)確，以及事業(yè)單位作為政府的附屬機(jī)構(gòu)存在，公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性差、效率低、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象不同程度地存在，因此，一方面，應(yīng)在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，對(duì)目前的事業(yè)單位進(jìn)行分類(lèi)，明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化其公益屬性，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。另一方面，事業(yè)單位要去行政化，建立和完善不同于政府機(jī)構(gòu)的事業(yè)組織制度。

 

二、政府的公共服務(wù)職能與事業(yè)單位

 

從現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)供給機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，已呈現(xiàn)出供給主體多元化、供給方式多樣化的現(xiàn)象。在我國(guó)，隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，“盡管?chē)?guó)家仍然控制著大部分公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，但已經(jīng)開(kāi)始在某些領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引多種市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)的供給”。[4]實(shí)際上，目前我國(guó)包括公共部門(mén)(政府)、私人部門(mén)(民營(yíng)企業(yè))、社會(huì)組織(民辦非企業(yè)組織)等提供公共服務(wù)已成為公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)狀況。

 

從憲法及相關(guān)法律法規(guī)的表述來(lái)看，事業(yè)單位是政府舉辦的提供公共服務(wù)的組織，是履行國(guó)家(政府)事業(yè)職能的組織，事業(yè)單位是中國(guó)特有的政府提供公共服務(wù)的一種組織形式。換句話(huà)說(shuō)，事業(yè)單位是頗具中國(guó)特色的概念。事業(yè)單位存在的前提是某些公共服務(wù)必須由政府提供，而政府提供公共服務(wù)必須通過(guò)舉辦事業(yè)單位來(lái)完成(一)事業(yè)單位存在的前提

 

⒈事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。事業(yè)單位改革實(shí)際上涉及到國(guó)家(政府)的職能界限，“轉(zhuǎn)軌國(guó)家的改革則涉及到從根本上重新界定國(guó)家的職能邊界”。[5]“事業(yè)單位體制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服務(wù)中的角色”，[6]需要解決的問(wèn)題是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，提供哪些公共服務(wù)是政府的職責(zé)。筆者認(rèn)為，只有存在市場(chǎng)不能提供或公共服務(wù)供給市場(chǎng)失靈的情況，政府的干預(yù)才成為必要，市場(chǎng)不能或市場(chǎng)失靈既是政府干預(yù)的理由也是政府干預(yù)的邊界。

 

⒉事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的組織形式。這既涉及到事業(yè)單位存在的必要性，更重要的是涉及當(dāng)下事業(yè)單位分類(lèi)改革中的關(guān)鍵問(wèn)題，即事業(yè)單位范圍的確定。需要政府提供的公共服務(wù)，政府可以通過(guò)付費(fèi)、監(jiān)管、直接提供等方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能，也可以設(shè)立公用企業(yè)或鼓勵(lì)民間組織志愿提供。

 

(二)政府提供公共服務(wù)的形式

 

目前，政府主要通過(guò)舉辦事業(yè)單位的形式提供公共服務(wù)：

 

⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和發(fā)展權(quán)，為每一位公民提供普惠制公共服務(wù)，如最低生活支持、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障等。行政的首要目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，與市場(chǎng)機(jī)制追求效率、市場(chǎng)主體追求利潤(rùn)最大化的價(jià)值訴求是沖突的。因此，在任何國(guó)家，都有一些基本公共服務(wù)不能或不宜由市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制提供而需借助政府組織與國(guó)家機(jī)制。

 

⒉公共服務(wù)領(lǐng)域存在市場(chǎng)失靈需要政府干預(yù)。某些公共服務(wù)的提供因不能迎合市場(chǎng)主體的逐利動(dòng)機(jī)，市場(chǎng)主體不愿提供或不能持續(xù)提供。如各地雖有民辦學(xué)校，但由于民辦學(xué)校從投資回報(bào)的角度出發(fā)不得不考慮辦學(xué)規(guī)模。①如湖南省在各級(jí)政府撤點(diǎn)并校的政策支持下，某些村鎮(zhèn)小學(xué)被撤銷(xiāo)歸并，導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、交通費(fèi)用上升以及存在安全等問(wèn)題;還有一些民辦學(xué)校對(duì)尚處于義務(wù)教育階段的學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)，從升學(xué)率以及方便管理出發(fā)，將違規(guī)學(xué)生開(kāi)除了事;也有不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)椴荒軤I(yíng)利而關(guān)停，不能持續(xù)提供公共服務(wù)。

 

⒊我國(guó)目前的民間社會(huì)組織力量弱小，還不能大規(guī)模承接政府的公共服務(wù)職能。比如我國(guó)民辦教育雖已有20多年的發(fā)展歷程，但目前提供的教育服務(wù)在國(guó)民教育中只占少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國(guó)民辦高中學(xué)校數(shù)量只占全國(guó)高中學(xué)校總數(shù)的17.6%，學(xué)生數(shù)量則只占9.5%;民辦小學(xué)數(shù)量則為2.3%，學(xué)生人數(shù)比例為6.2%。[7]2013年醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)醫(yī)院只占全國(guó)醫(yī)院總數(shù)的約10%。

 

[8]目前，民間社會(huì)組織提供的公共服務(wù)僅作為政府公共服務(wù)的有益補(bǔ)充，更多的是為滿(mǎn)足公眾的個(gè)性化需求而存在。

 

⒋由于公共服務(wù)中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考慮，需要在政府機(jī)構(gòu)以外設(shè)立具有獨(dú)立法律地位的組織，以“避免一般行政上的官僚主義習(xí)氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由?！?/p>

 

[9]此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以后，國(guó)家出于限制政府規(guī)模的考慮而舉辦事業(yè)單位，目前有不少事業(yè)單位就是在政府精簡(jiǎn)的背景下設(shè)立的，雖然設(shè)立的初衷并不是為了提供公共服務(wù)，但這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也是事業(yè)單位改革必須考慮的。

 

綜上，出于提供必要的公共服務(wù)之考慮，我國(guó)現(xiàn)階段事業(yè)單位這一組織形式的存在是必要的，也因事業(yè)單位具有與其他公共服務(wù)供給組織的不同特點(diǎn)，使得事業(yè)單位在目前具有不可替代性。

 

三、公共服務(wù)供給體制中事業(yè)單位的定位

 

如前文所述，事業(yè)單位是在政府機(jī)構(gòu)之外設(shè)立的履行政府服務(wù)職能的組織，從組織形式和運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，屬于政府組織與國(guó)家機(jī)制，[10]但又不完全對(duì)應(yīng)國(guó)家機(jī)制。

 

(一)事業(yè)單位是履行公共服務(wù)職能的社會(huì)組織，區(qū)別于行政機(jī)構(gòu)

 

“事業(yè)單位是政府職能擴(kuò)張和‘技術(shù)性行政分權(quán)’的產(chǎn)物，是政府履行社會(huì)職能的一種有效制度安排?！盵11]隨著給付行政的發(fā)展，政府社會(huì)職能的主要內(nèi)容之一是向社會(huì)提供公共服務(wù)，尤其是在我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐中，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能有所收縮，而社會(huì)服務(wù)職能呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，這部分職能主要由事業(yè)單位來(lái)履行。

 

如前文所述，舉辦事業(yè)單位主要基于考慮公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性、政府規(guī)?？刂埔约靶姓倭胖频谋锥?，如缺乏服務(wù)意識(shí)，缺乏改善服務(wù)、提高效率的動(dòng)力和壓力機(jī)制等。此外，需要考慮公共服務(wù)供給中強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者積極、靈活回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，強(qiáng)調(diào)與服務(wù)對(duì)象之間的平等關(guān)系，不同于行政管理、行政執(zhí)法的單方性和強(qiáng)制性，需遵循不同的規(guī)則。

 

因此，賦予事業(yè)單位獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的法律地位是必要的。事業(yè)單位管理體制也因此應(yīng)當(dāng)不同于行政機(jī)構(gòu)的官僚科層體制，根源于官僚科層體制的行政機(jī)構(gòu)官僚習(xí)氣也應(yīng)得到遏制。事業(yè)單位是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才集中的地方，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的管理應(yīng)不同于公務(wù)員管理。

 

(二)事業(yè)單位是提供公益服務(wù)的非營(yíng)利組織，區(qū)別于公用企業(yè)等營(yíng)利組織

 

“公益”，是指有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益。社會(huì)公益組織，則是指那些非政府的、不把利潤(rùn)最大化當(dāng)作首要目標(biāo)，且以社會(huì)公益事業(yè)為主要追求目標(biāo)的社會(huì)組織。公益的核心是非營(yíng)利性，這是相對(duì)營(yíng)利性市場(chǎng)主體而言的。事業(yè)單位的公益性主要體現(xiàn)在事業(yè)單位的設(shè)立不以營(yíng)利為直接目的，事業(yè)單位提供公共服務(wù)不以市場(chǎng)供求關(guān)系變化來(lái)定價(jià)，其資源配置來(lái)源于國(guó)家或公益捐贈(zèng)等方面。

 

事業(yè)單位的工作成果往往表現(xiàn)為教育、科技、文化娛樂(lè)、敬老扶幼、傷殘扶助、醫(yī)療衛(wèi)生等公益服務(wù)。事業(yè)單位的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)主要不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是包括服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度在內(nèi)的較為復(fù)雜的社會(huì)效益指標(biāo)。需要指出的是：第一，事業(yè)單位的公益性并不意味著一切公共服務(wù)都是免費(fèi)的，也不表明事業(yè)單位不盈利;第二，事業(yè)單位的公益性不意味著提供公共服務(wù)可以不計(jì)成本，不需要進(jìn)行成本效益考核。

 

“公益事業(yè)體制的本質(zhì)是國(guó)家事業(yè)體制，即以公共權(quán)力為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家事業(yè)職能以及其組織實(shí)施的制度和機(jī)制的總稱(chēng)，通過(guò)公益事業(yè)組織來(lái)具體實(shí)現(xiàn)?！盵12]因此，一方面，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的資源獲取渠道主要來(lái)自于政府的財(cái)政撥款，強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)。

 

上個(gè)世紀(jì)90年代的事業(yè)單位改革源于財(cái)政困難而采取的“甩包袱”做法，在客觀上促使甚至放縱事業(yè)單位逐利、營(yíng)利，偏離了公益屬性，致使上學(xué)貴、因病致貧等一系列問(wèn)題由此而產(chǎn)生。另一方面，政府需要加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)，以確保事業(yè)單位的公益性。

 

此外，需要解決的問(wèn)題還包括：如何避免政府配置資源的弊端，如不計(jì)效率、權(quán)力尋租、社會(huì)公平喪失及“錦上添花式”配置資源等行政權(quán)力濫用現(xiàn)象;能否引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以防止因公共服務(wù)壟斷供給滋生的服務(wù)態(tài)度蠻橫和服務(wù)低效，以及在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)防止事業(yè)單位的逐利傾向等等。這方面需要有關(guān)公共財(cái)政法和事業(yè)組織法的約束，事關(guān)公共權(quán)力的行使和公共資源的配置，宜納入行政法治軌道。

 

(三)事業(yè)單位是履行政府公共服務(wù)職能的行政組織，區(qū)別于提供公共服務(wù)的民間組織

 

“從理論上說(shuō)，事業(yè)單位承擔(dān)的職能是政府職能，政府為履行向社會(huì)提供公共服務(wù)的職能，依據(jù)技術(shù)分權(quán)原則將直接提供公共服務(wù)的活動(dòng)轉(zhuǎn)移到國(guó)家舉辦的事業(yè)單位，由其按照專(zhuān)業(yè)化的原則相對(duì)獨(dú)立地組織事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品的提供?！盵13]近年來(lái)，隨著基本公共服務(wù)領(lǐng)域民營(yíng)資本的進(jìn)入，民間組織的興起，在一定程度上滿(mǎn)足了部分社會(huì)公共需求。

 

但目前我國(guó)社會(huì)組織力量弱小，還不能大規(guī)模地承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)服務(wù)職能，事業(yè)單位仍然是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的主渠道。同為提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，事業(yè)單位屬于公共服務(wù)的體制內(nèi)供給組織形式，其運(yùn)行遵循國(guó)家機(jī)制，即政府配置資源;民間組織則屬于公共服務(wù)的社會(huì)化供給組織形式，遵循社會(huì)機(jī)制。政府對(duì)事業(yè)單位和民間組織的管理是不同的。

 

對(duì)事業(yè)單位，政府負(fù)有財(cái)政責(zé)任，兼有對(duì)這些組織的人事、財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)等監(jiān)管責(zé)任;而民間組織更強(qiáng)調(diào)其民間性、志愿性、獨(dú)立性，對(duì)志愿組織而言，政府沒(méi)有直接的財(cái)政責(zé)任，更多地是積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)、規(guī)范其提供公共服務(wù)。

 

四、重構(gòu)我國(guó)事業(yè)單位體制的建議

 

我國(guó)的事業(yè)單位體制產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，事業(yè)單位改革與經(jīng)濟(jì)體制改革幾乎同步開(kāi)展，但成就并不顯著，重要原因之一要?dú)w結(jié)到政府建設(shè)，歸結(jié)到中國(guó)行政法治的狀況。目前事業(yè)單位體制中存在的諸多問(wèn)題，如政府轉(zhuǎn)型不到位、政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系沒(méi)有理順、行政法治意識(shí)欠缺等等，都與政府對(duì)事業(yè)單位的管理體制密切相關(guān)?！?/p>

 

政府轉(zhuǎn)型不到位是事業(yè)單位改革難以全面推進(jìn)的主要因素?！盵14]事業(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)是國(guó)家事業(yè)體制的改革，重構(gòu)事業(yè)單位體制涉及兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是區(qū)分政府、市場(chǎng)、社會(huì)在公共服務(wù)供給體制中的作用;二是在公共服務(wù)供給的行政體制內(nèi)明確政府與事業(yè)單位的法律地位，理順政事關(guān)系。既然事業(yè)單位存在的必要性之一是為克服因公共服務(wù)供給中的官僚主義習(xí)氣、僵化體制而導(dǎo)致的效率低下，而目前我國(guó)事業(yè)單位的行政化現(xiàn)象又十分嚴(yán)重，因此，事業(yè)單位去行政化就成為理順政事關(guān)系的首要任務(wù)。

 

(一)事業(yè)單位去行政化

 

事業(yè)單位行政化的主要表現(xiàn)是政府對(duì)事業(yè)單位的管理行政化。行政級(jí)別既決定了事業(yè)單位在資源配置方面的待遇，影響了事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)利益，也使得等級(jí)森嚴(yán)的“官本位”文化侵蝕了專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的精神自由，嚴(yán)重影響了公共服務(wù)供給的效率，進(jìn)而吞蝕了社會(huì)公平。

 

因此， 去行政化首先要取消事業(yè)單位的行政級(jí)別，這也是黨的十提出的事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容之一。更為關(guān)鍵的是要改變按照行政級(jí)別配置資源的做法，減少行政權(quán)力配置資源的隨意性，以及構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以取代現(xiàn)行的行政化管理體制。

 

事業(yè)單位去行政化應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是改變事業(yè)單位附屬于政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，賦予事業(yè)單位獨(dú)立的地位，這也是由公共服務(wù)的服務(wù)本質(zhì)所決定的。為保證服務(wù)的有效性，應(yīng)強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位的服務(wù)意識(shí)和積極回應(yīng)公眾需求的特點(diǎn)，讓直接面對(duì)服務(wù)對(duì)象的事業(yè)單位有更大的自主性和靈活性，以應(yīng)對(duì)公眾十分復(fù)雜且不斷變化的服務(wù)需求。

 

二是賦予事業(yè)單位內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，避免主管行政機(jī)關(guān)對(duì)事業(yè)單位技術(shù)事務(wù)以及微觀事務(wù)的直接干預(yù)。三是完善事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，減少事業(yè)單位內(nèi)部行政管理對(duì)學(xué)術(shù)或技術(shù)的壓制。事業(yè)單位去行政化的目的是改變目前事業(yè)單位的行政附屬狀況，重構(gòu)政府與事業(yè)單位的關(guān)系。

 

(二)重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系

 

⒈公共服務(wù)供給體制中的合作伙伴關(guān)系。政府是事業(yè)單位的出資人、設(shè)立人，這里強(qiáng)調(diào)的是政府作為事業(yè)單位舉辦者的財(cái)政保障責(zé)任和國(guó)有資產(chǎn)管理者的責(zé)任。政府應(yīng)根據(jù)財(cái)政狀況出資設(shè)立、舉辦各種事業(yè)單位以滿(mǎn)足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。政府是公共服務(wù)的規(guī)劃者、決策者，承擔(dān)財(cái)政保障責(zé)任以及對(duì)所投入的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理;事業(yè)單位則是規(guī)劃和決策的執(zhí)行者，直接面向公眾提供公共服務(wù)。

 

因此，在公共服務(wù)供給體制中，事業(yè)單位與政府是一種合作伙伴關(guān)系，而不是目前的事業(yè)單位屬于政府或其職能部門(mén)的屬性關(guān)系。應(yīng)解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系，賦予事業(yè)單位獨(dú)立的公共服務(wù)主體資格。即政府作為公共服務(wù)供給體制中的決策主體和投資主體，事業(yè)單位作為公共服務(wù)的執(zhí)行主體而不是行政體制的附屬，政府與事業(yè)單位分離，各自獨(dú)立，同時(shí)亦存在分工合作關(guān)系。

 

⒉公共服務(wù)體制中的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。事業(yè)單位是政府設(shè)立的提供公共服務(wù)的公益性組織，從確保公共服務(wù)質(zhì)量與效率、維護(hù)公共利益以及國(guó)有資產(chǎn)管理等角度出發(fā)，政府對(duì)事業(yè)單位應(yīng)負(fù)有管理責(zé)任。那么，在事業(yè)單位去行政化后，政府如何管理事業(yè)單位?筆者認(rèn)為，確立政府是事業(yè)單位的監(jiān)管者，強(qiáng)化其對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)管較為妥當(dāng)，這也是公共服務(wù)供給體制中政府最重要的工作內(nèi)容之一。

 

這種監(jiān)管包括公共服務(wù)的規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其價(jià)格的制定、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估等。監(jiān)管的目的在于確保事業(yè)單位不偏離公益屬性以及公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。需要指出的是政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，是指在解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系以后對(duì)所有事業(yè)單位一視同仁的監(jiān)管，這種監(jiān)管不是基于行政隸屬關(guān)系，而是針對(duì)所有提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，其中公共服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其價(jià)格的制定還涉及提供公共服務(wù)的民間組織。

 

因此，從公共服務(wù)監(jiān)管制度來(lái)看，政府與事業(yè)單位之間是一種管理與被管理的行政法律關(guān)系，應(yīng)由相關(guān)行政法確認(rèn)各自的權(quán)利、義務(wù)以及職責(zé)、范圍，由相關(guān)行政法予以調(diào)整，以減少管理的隨意性，防止政府或其主管部門(mén)權(quán)力濫用。

 

五、有關(guān)事業(yè)單位改革的立法建議

 

從行政法治視角來(lái)看，事業(yè)單位改革涉及的問(wèn)題應(yīng)包括：第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，依法建構(gòu)現(xiàn)代事業(yè)體制，界定政府、社會(huì)、市場(chǎng)在公共服務(wù)供給體制中的職責(zé)、地位，即政府公共服務(wù)職能法定。第二，重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的行政法律關(guān)系，促進(jìn)政事關(guān)系法治化。

 

第三，依據(jù)公法設(shè)立事業(yè)法人即公法人制度。第四，依法建構(gòu)事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為此，需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的立法：一是有關(guān)事業(yè)單位設(shè)立的依據(jù)。事業(yè)單位是政府為公共行政目的而設(shè)立，作為公法主體，其設(shè)立依據(jù)包括憲法、組織法或其他相關(guān)行政實(shí)體法。二是有關(guān)事業(yè)法人制度。

 

事業(yè)單位的主體是事業(yè)法人，作為公法主體，事業(yè)單位的權(quán)利、義務(wù)應(yīng)由公法規(guī)定。1986年的《民法通則》中有事業(yè)法人的分類(lèi)，但有學(xué)者認(rèn)為“事業(yè)單位是公權(quán)力的產(chǎn)物，不宜確定為民法上的法人”。

 

[15]筆者認(rèn)為，事業(yè)單位在從事民事活動(dòng)的情況下作為民法法人并無(wú)不妥，但更傾向于以下學(xué)者的觀點(diǎn)：“事業(yè)單位是相對(duì)獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)職能的公共機(jī)構(gòu)，對(duì)于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個(gè)行政法問(wèn)題”，[16]以及“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”。

 

[17]三是規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)?？梢灾贫ńy(tǒng)一的《公共事業(yè)法》或《公共服務(wù)法》，或修訂現(xiàn)有單行的行業(yè)法律規(guī)范，規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)。四是加強(qiáng)政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，包括財(cái)務(wù)監(jiān)管、稅收優(yōu)惠、績(jī)效考核等。需要特別指出：一是服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入行政法治軌道，事業(yè)單位改革也要改變政策依賴(lài)的路徑，體制機(jī)制創(chuàng)新不能以突破甚至犧牲法治為代價(jià)。二是從行政法治實(shí)踐來(lái)看，服務(wù)型政府的行政應(yīng)該主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法層面，有關(guān)公共服務(wù)的立法事關(guān)社會(huì)公共資源的配置以及事業(yè)單位的法律地位，應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)民意機(jī)構(gòu)來(lái)立法而不是行政立法。

 

如果由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)事業(yè)單位的立法，有關(guān)事業(yè)單位的立法被視為行政領(lǐng)域的事務(wù)，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)行政立法無(wú)法超脫的自身利益傾向從而加劇事業(yè)單位泛行政化現(xiàn)象，以及因行政立法位階低而產(chǎn)生的權(quán)威性不夠的問(wèn)題。